法律規(guī)定的立法主體是什么(2)
全國(guó)人大常委會(huì)立法，是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力可以及于全國(guó)的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。
全國(guó)人大常委會(huì)立法與全國(guó)人大立法共同構(gòu)成中國(guó)國(guó)家立法的整體，是中國(guó)中央立法的非常重要的方面。它在中國(guó)立法體制中，以地位高、范圍廣、任務(wù)重、經(jīng)?；途哂邢喈?dāng)完整性、獨(dú)立性為其主要特征。
一 地位僅次于全國(guó)人大立法
其一，全國(guó)人大常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，也行使國(guó)家立法權(quán)，制定和變動(dòng)除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律，它的立法地位自然高于除全國(guó)人大以外的其他所有立法主體的立法。它的立法權(quán)在中國(guó)立法權(quán)限劃分體制中高于除全國(guó)人大立法權(quán)以外的其他任何立法主體的立法權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)的法律效力可以及于全國(guó)，中國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的任何社會(huì)組織和個(gè)人都要遵守。除全國(guó)人大外，其他立法主體未經(jīng)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，其所立之法都要以全國(guó)人大常委會(huì)的法律為立法依據(jù)，或不得與其相抵觸，否則無(wú)效。
二 立法范圍最廣 任務(wù)繁重 處于經(jīng)?；癄顟B(tài)
其一，全國(guó)人大常委會(huì)除了可以制定和變動(dòng)法律以外，還有權(quán)解釋?xiě)椃ǎ袡?quán)在全國(guó)人大閉會(huì)期間對(duì)全國(guó)人大制定的法律作部分補(bǔ)充和修改，有權(quán)解釋全國(guó)人大制定的和自己制定的法律，還有權(quán)撤銷行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級(jí)自治條例、單行條例。這樣廣泛的立法權(quán)，在中國(guó)立法體制中是僅有的。
其二，全國(guó)人大常委會(huì)立法調(diào)整國(guó)家、社會(huì)和公民生活中各有關(guān)方面的基本事項(xiàng)、重要事項(xiàng)，其調(diào)整對(duì)象比全國(guó)人大立法的調(diào)整對(duì)象相對(duì)具體、廣泛。
其三，全國(guó)人大常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，比全國(guó)人大更多地行使國(guó)家立法權(quán)。其四，由于這些原因，全國(guó)人大常委會(huì)的立法任務(wù)比全國(guó)人大的立法任務(wù)繁重得多。全國(guó)人大常委會(huì)一般每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議，每次會(huì)議都可以有立法議程，從而使國(guó)家立法處于經(jīng)?；臓顟B(tài)。
三 立法具有相當(dāng)完整性、獨(dú)立性
全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其所立法律既有制定、修改、補(bǔ)充和廢止權(quán)，也有提案、審議、表決和決定公布權(quán);既有權(quán)自己立法，也有權(quán)監(jiān)督其他有關(guān)立法主體立法，還有權(quán)授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)立法;它的立法不需要向有關(guān)立法主體備案或經(jīng)有關(guān)立法主體批準(zhǔn)。這些是全國(guó)人大常委會(huì)立法具有完整性、獨(dú)立性的具體表現(xiàn)。
另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)立法也受到一定的限制：它無(wú)權(quán)制定和變動(dòng)憲法，無(wú)權(quán)制定基本法律，它行使補(bǔ)充和修改全國(guó)人大法律的權(quán)力要以不同被修改法律的基本相抵觸為前提，全國(guó)人大有權(quán)對(duì)它的不適當(dāng)?shù)臎Q定和法律予以撤銷。既有完整性、獨(dú)立性，又受到一定的限制，就使全國(guó)人大常委會(huì)立法呈現(xiàn)出具有相當(dāng)完整性、獨(dú)立性的特征。
國(guó)務(wù)院立法
國(guó)務(wù)院立法，是中國(guó)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)即中央政府，依法制定和變動(dòng)行政法規(guī)并參與國(guó)家立法活動(dòng)以及從事其他立法活動(dòng)的總稱。
國(guó)務(wù)院立法主要有以下特征：
一 國(guó)務(wù)院立法兼具從屬性和主導(dǎo)性
國(guó)務(wù)院不是許多西方國(guó)家那種與議會(huì)平行的中央政府，而是作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)存在于國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的中央政府。這決定了國(guó)務(wù)院立法對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法具有從屬性。國(guó)務(wù)院立法要以貫徹全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法、法律和其他規(guī)范性法律文件為基本任務(wù)或職能，國(guó)務(wù)院立法要以憲法和法律為依據(jù)而不得同它們相抵觸。
另一方面，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理中國(guó)行政工作的責(zé)任，因而對(duì)全國(guó)的行政工作具有主導(dǎo)性。與此相適應(yīng)，國(guó)務(wù)院立法對(duì)地方立法，特別是對(duì)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法活動(dòng)，具有主導(dǎo)性。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不能與國(guó)務(wù)院行政法規(guī)相悖。
二 國(guó)務(wù)院立法范圍尤廣、任務(wù)尤重
作為12億多人口的泱泱大國(guó)的最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它的行政管理范圍極廣。相應(yīng)地，國(guó)務(wù)院立法調(diào)整的范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全國(guó)人大及其常委會(huì)立法和地方立法調(diào)整的范圍，其立法任務(wù)非常繁重。同時(shí)，國(guó)務(wù)院立法負(fù)有使憲法和法律得以貫徹實(shí)施的使命，負(fù)有向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案的使命，負(fù)有隨時(shí)接受全國(guó)人大及其常委會(huì)授予的立法職權(quán)以完成特定立法任務(wù)的使命，還負(fù)有為地方立法提供立法依據(jù)的使命，所有這些，使得國(guó)務(wù)院立法在中國(guó)立法體制中任務(wù)最為繁重。
三 國(guó)務(wù)院立法具有多樣性、先行性和受制性
其一，國(guó)務(wù)院制定和變動(dòng)行政法規(guī)，參與國(guó)家立法亦即向國(guó)家立法機(jī)關(guān)提出法律案，完成國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)立法任務(wù)，監(jiān)督行政規(guī)章的適當(dāng)與否。這是中國(guó)立法體制中最具多樣化色彩的一種立法。
其二，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，在一定程度上是為未來(lái)制定相關(guān)法律積累經(jīng)驗(yàn)、準(zhǔn)備條件。在走向法治的過(guò)程中，有些事項(xiàng)究竟應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)調(diào)整還是應(yīng)當(dāng)由法律調(diào)整，往往既難分清也不是非分清不可，在這些事項(xiàng)方面行政法規(guī)往往成為法律的先導(dǎo)或前身，通過(guò)行政法規(guī)的先行問(wèn)世而為以后就這些事項(xiàng)制定法律奠定基礎(chǔ)。將來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院在立法范圍上的界限進(jìn)一步明確后，有些事項(xiàng)也還是法律和行政法規(guī)都可以調(diào)整的，為使針對(duì)這些事項(xiàng)制定的法律較為成熟可靠，在制定法律前先制定行政法規(guī)，也未嘗不是有益措施。而且國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)制定規(guī)范性法律文件，既可以代為全國(guó)人大及其常委會(huì)解決一些權(quán)宜問(wèn)題或特定問(wèn)題，也可以為此后授權(quán)者就解決這些問(wèn)題制定法律而積累經(jīng)驗(yàn)、準(zhǔn)備條件。
其三，國(guó)務(wù)院立法具有受制性更是十分明顯。國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它的立法活動(dòng)，要對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受后者制約。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)要根據(jù)憲法和法律制定，沒(méi)有后者就沒(méi)有前者。國(guó)務(wù)院有權(quán)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案，但該法律案能否通過(guò)，取決于接受法律案的機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)進(jìn)行的立法活動(dòng)，由于權(quán)力來(lái)源于授權(quán)者，也自然受到授權(quán)者制約。國(guó)務(wù)院立法的一個(gè)重要目的是貫徹、實(shí)施憲法和法律，這也是它具有受制性的一個(gè)原因。
地方立法
1.地方立法的含義
地方立法，指特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。
這里所說(shuō)的特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，在中國(guó)現(xiàn)階段，指憲法和立法法確定的可以制定規(guī)范性法律文件的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，以及根據(jù)授權(quán)可以立法的地方國(guó)家機(jī)關(guān)。依法，指依照憲法、法律、法規(guī)和授權(quán)決定規(guī)定的立法權(quán)限、程序和其他要求。效力不超出本行政區(qū)域范圍，與“在本行政區(qū)域范圍”不盡相同。前者既可以指效力在本行政區(qū)域全部范圍都有效，又可以指在本行政區(qū)域范圍的部分區(qū)域有效;后者則可以被人誤解為任何法都在本行政區(qū)域全部范圍有效。由于事實(shí)上不是每個(gè)法都在本行政區(qū)域全部范圍都有效，因此前者比后者確當(dāng)。規(guī)范性法律文件，是地方立法的各種法的形式的總稱，在中國(guó)現(xiàn)階段包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例、特別行政區(qū)的法律和其他規(guī)范性法律文件、被授權(quán)的主體制定的效力及于一定地方行政區(qū)域的規(guī)范性法律文件。
地方立法是相對(duì)于中央立法而言的立法，是構(gòu)成國(guó)家整個(gè)立法的一個(gè)重要方面。不少國(guó)家的地方立法本身也是個(gè)體系，由多類別、多層次的立法構(gòu)成。中國(guó)地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特區(qū)地方立法所構(gòu)成。特區(qū)立法又包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)兩方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法內(nèi)部，又有層次的區(qū)別。
對(duì)中國(guó)地方立法的含義，至今仍然有一些較為普遍的誤解。一是對(duì)地方立法的主體作過(guò)狹或過(guò)廣的理解，把地方立法僅看作國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行的活動(dòng)，或是把地方立法主體擴(kuò)大到所有的或過(guò)多的地方國(guó)家機(jī)關(guān)。二是對(duì)地方立法的法的形式作過(guò)狹或過(guò)廣的理解，把地方立法僅看作產(chǎn)生和變動(dòng)地方性法規(guī)的活動(dòng)，或認(rèn)為所有地方國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件都是地方立法的法的形式。三是對(duì)地方立法的行政區(qū)域范圍、法的效力范圍作過(guò)狹或過(guò)廣的理解，或限定在省一級(jí)，或擴(kuò)大到縣一級(jí)。為正確理解地方立法的含義，應(yīng)當(dāng)消除這些誤解。
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