公共服務(wù)均等化：理論、問題與對策
關(guān)鍵詞：公共財(cái)政，公共服務(wù)均等化，轉(zhuǎn)移支付制度
2005年10月11月中共十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)租社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求，要“按照公共服務(wù)均等化原則，加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 ”。2006年1Q月11日中共十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)壬義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出，“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。”公共服務(wù)均等化問題已成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)重要熱點(diǎn)問題。
一、公共服務(wù)均等化的若干理論問題
(一)公共服務(wù)的涵義與分類：
1.公共服務(wù)的涵義。在研究公共服務(wù)的涵義時(shí)，主要應(yīng)從以下兩個(gè)角度進(jìn)行分析：(1)公共服務(wù)屬于服務(wù)范疇，因此，首先要弄清何為服務(wù)？從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，服務(wù)是相對于生產(chǎn)來說的。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的劃分，三次產(chǎn)業(yè)中，第一產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)是工業(yè)和建筑業(yè)，這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)是物質(zhì)資料的生產(chǎn)部門，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品具有實(shí)物形態(tài)。笫三產(chǎn)業(yè)屬，于服務(wù)行業(yè)，不生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品，只提供勞務(wù)服務(wù)。因此，服務(wù)也稱勞務(wù)，即不以實(shí)物形式而以提供活勞動(dòng)的形式滿足人們的某種特殊需要。在我國，第三產(chǎn)業(yè)即服務(wù)行業(yè)又可分為4個(gè)層次：第一層次是流通部門，包括交通運(yùn)輸、郵電通訊、商業(yè)等；第二層次是為生產(chǎn)和生活服務(wù)的部門，包括金融、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)、公用和居民服務(wù)業(yè)等；第三層次是為提高科學(xué)文化水平和居民素質(zhì)服務(wù)的部門，包括教育、文化、科學(xué)、衛(wèi)生等；第四層次是為社會(huì)公共需要服務(wù)的部門，包括國家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體等。(2)公共服務(wù)屬于公共物品范疇。公共物品和服務(wù)與私人物品和服務(wù)相對應(yīng)。公共物品具有兩個(gè)基本特征：消費(fèi)的非競爭性與受益的非排他性。這里的公共物品，包含著公共服務(wù)的內(nèi)容，區(qū)別只在于，生產(chǎn)領(lǐng)域的公共物品是有形的，而服務(wù)領(lǐng)域的公共物品—則是無形的。因此，有關(guān)公共物品的分析擔(dān)適用于公共服務(wù)。與公共服務(wù)相對應(yīng)的是私人服務(wù)，私人服務(wù)通過市場來提供，公共服務(wù)則主要由政府來提供。有些服務(wù)是介于公共服務(wù)與私人服務(wù)之間的準(zhǔn)公共服務(wù)，既可以私人通過市場提供，也可以由政府提供，還可以由私人和政府共同提供。這里所講的“提供”，是指“掏錢”，由誰掏錢就是由誰提供。政府提供，主要是通過財(cái)政支出來實(shí)現(xiàn)的。通過上述兩方面的分析，—可以看出公共服務(wù)的內(nèi)容，既包括第三產(chǎn)業(yè)中的第四層次，即國家機(jī)關(guān)通過直接提供勞務(wù)，為社會(huì)公共需要服務(wù)，也包括政府通過財(cái)政支出向居民提供教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等方面的服務(wù)。
2.公共服務(wù)的分類：基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)。什么是基本公共服務(wù)？這有各種不同的理解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂基本公共服務(wù)，是指直接與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)。中共十六屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中，把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等列為基本公共服務(wù)，就屬于這種情況。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，基本公共服務(wù)，應(yīng)是指純公共服務(wù)，因此不能籠統(tǒng)地講文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、社會(huì)保障等是基本公共服務(wù)，只能提其中的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公益性文化事業(yè)和社會(huì)救濟(jì)等，屬于基本公共服務(wù)。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，基本公共服務(wù)是一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)。筆者認(rèn)為，基本公共服務(wù)，應(yīng)該是指與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)。除去基本公共服務(wù)以外的服務(wù)，都屬于一般公共服務(wù)，如行政、國防、高等教育、一般應(yīng)用性研究等。
(二)均等化的涵義與標(biāo)準(zhǔn)
1.均等化的涵義。“均等化”，就字面理解包含均衡、相等的意思，而均衡有著調(diào)節(jié)、平衡的過程，最后達(dá)到相等。當(dāng)然，這里的相等，只能是大體相等，不可能絕對相等。均等的內(nèi)容包含兩個(gè)方面：一是居民享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，如公民都有平等享受教育的權(quán)利。二是居民享受公共服務(wù)的結(jié)果均等，如每一個(gè)公民無論住在什么地方，城市或是鄉(xiāng)村，享受的義務(wù)教育和醫(yī)療救助等的公共服務(wù)，在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大體相等。相比之下，結(jié)果均等更重要。
2.均等化的標(biāo)準(zhǔn)。有3種理解：一是最低標(biāo)準(zhǔn)，即要保底。“一個(gè)國家的公民無論居住在哪個(gè)地區(qū)，都有平等享受國家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利。”“這個(gè)均等化我們理解就是要托一個(gè)底，是政府應(yīng)該提供的諸如普及義務(wù)教育、實(shí)施社會(huì)救濟(jì)與基本社會(huì)保障這類東西，對其應(yīng)該保證的最低限度的公共供給，必須由政府托起來。”二是平均標(biāo)準(zhǔn)。即政府提供的基本公共服務(wù)，應(yīng)達(dá)到中等的平均水平。三是相等的標(biāo)準(zhǔn)，即結(jié)果均等。這3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不完全矛盾，實(shí)際上這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等。當(dāng)然，要做到結(jié)果大體均等，政府的供給成本就不能是均等的。
公共服務(wù)均等化，或者說基本公共服務(wù)均等化的終極目標(biāo)是應(yīng)當(dāng)使人與人之間所享受到的基本公共服務(wù)的均等化。由于個(gè)人總是處于某個(gè)地區(qū)或城市和鄉(xiāng)村之間，為了實(shí)現(xiàn)這一終極目標(biāo)，可以階段性地通過實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的均等化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人與人之間的基本公共服務(wù)的均等化。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于公共服務(wù)均等化問題研究的文獻(xiàn)，大多都是從地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)均等化的角度來談的，因此，公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)包括地區(qū)之間的均等，城鄉(xiāng)之間的均等和人與人之間的均等。
(三)均等化的理論基礎(chǔ)：福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共財(cái)政的重要特征
20世紀(jì)20年代，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古開創(chuàng)了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的完整體系。為實(shí)現(xiàn)福利最大化的目標(biāo)，庇古考慮到兩個(gè)問題：一是個(gè)人實(shí)際收入的增加會(huì)使其滿足程度增大，二是轉(zhuǎn)移富人的貨幣收入給窮人會(huì)使社會(huì)總體滿足程度增大。據(jù)此，他提出了兩個(gè)基本命題：國民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。庇古的這項(xiàng)貢獻(xiàn)對公共服務(wù)均等化起到了基礎(chǔ)性的影響。由于公共服務(wù)也是由國民收入形成，對公共服務(wù)的分配能對國民收入的分配起到重要作用，能夠增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)福利最大化，特別是政府財(cái)政收入占CDP 比例較高的時(shí)候。公共服務(wù)資源一般由政府掌握，主要由政府通過財(cái)政支出等手段予以配置，如果出現(xiàn)配置失當(dāng)?shù)那闆r仍然要由政府自身來糾正。庇古的國民收入均等化思想對公共服務(wù)均等化具有啟示性意義，政府應(yīng)當(dāng)通過公共服務(wù)均等化來實(shí)現(xiàn)全社會(huì)福利最大化。
公共性是公共財(cái)政的本質(zhì)特征。這是因?yàn)椋钦麄€(gè)社會(huì)的代表，政府的財(cái)政收入來自于全體社會(huì)成員，因而，公共財(cái)政支出也必須用于全體社會(huì)成員，即要求政府必須對所有經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)成員提供“一視同仁”的服務(wù)。在“一視同仁”的政策下，政府及其公共財(cái)政在為社會(huì)提供服務(wù)的過程中，對所有的社會(huì)成員應(yīng)該是公平對待的。而在“區(qū)別對待”的政策下，政府及其公共財(cái)政實(shí)際上只著眼于和偏重某些經(jīng)濟(jì)成分、某些社會(huì)集團(tuán)和少數(shù)乃至個(gè)別社會(huì)成員的利益。政府為社會(huì)提供服務(wù)時(shí)的“一視同仁”，是具體通過公共收入、公共支出和轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)的。
二、我國公共服務(wù)均等化中存在的問題
在分稅制的條件下，公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要包括3個(gè)方面的內(nèi)容：建立公共服務(wù)型政府，完善公共財(cái)政制度；合理劃分各級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系；建立均等化的轉(zhuǎn)移支付制度。目前，我國在這些方面都存在不少問題。
(一)公共服務(wù)型政府仍未建立，公共財(cái)政制度尚不完善
1.政府用于公共服務(wù)方面的投入不足。目前我國的政府職能轉(zhuǎn)型滯后，尚未實(shí)現(xiàn)由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型，政府的“缺位” 與“越位”狀況并存，突出表現(xiàn)在用于公共服務(wù)方面的投入嚴(yán)重不足。義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研和公益性文化事業(yè)是公共服務(wù)最典型的項(xiàng)目，政府最應(yīng)該擔(dān)負(fù)起提供這部分公共服務(wù)的責(zé)任。而從1993年以來的政府支出情況來看，政府對這方面投入的力度不夠大。表1的一組數(shù)據(jù)較能體現(xiàn)這種情況：
從表1可以看出，基本建設(shè)支出占國家財(cái)政支出總額的比例始終保持在12%左右的水平(這部分支出大量地反映在預(yù)算外)，沒有呈現(xiàn)較大幅度的下降；行政管理費(fèi)占國家財(cái)政支出總額的比例，1978年為4.71%，1993年為11.54%，21304年上升到14.25%；文教科衛(wèi)支出占國家財(cái)政支出總額的比例不僅沒有增大，反而從1993年的20.63%下降至21)04年的18.06%。由此可以看出，政府對基本的公共服務(wù)的投入比重過低。
2.地區(qū)間和城鄉(xiāng)間公共服務(wù)差距懸殊。嚴(yán)格意義上的公共服務(wù)均等化，是指向全國各地的居民提供在使用價(jià)值形態(tài)上大體相同水平的公共服務(wù)。我國地區(qū)差距較大，提供同樣使用價(jià)值的公共服務(wù)，其所面臨的成本是不一樣的。尤其對于我國西部地區(qū)，提供與東部地區(qū)同樣的公共服務(wù)，其所需要的成本往往是更多的。因此，在我國目前情況下，為使公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)使西部地區(qū)的人均財(cái)政支出比東部更大才能滿足均等化的要求。下面選取1995—2004年全國各地區(qū)的人均財(cái)政收入和財(cái)政支出的數(shù)據(jù)來看地區(qū)間的差距情況，同時(shí)選取變異系數(shù)這個(gè)指標(biāo)來對差距情況加以衡量，變異系數(shù)的值越大，則全國各地區(qū)人均財(cái)政收入 (或支出)差距越大；反之，則全國各地區(qū)人均財(cái)政收入(或支出)差距越小。
圖1描述了1995—2004年全國各地區(qū)人均財(cái)政收入和支出的變異系數(shù)變化情況。從中可以看出，在中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付后，全國各地區(qū)人均財(cái)政支出的差距不僅沒有呈現(xiàn)減小的趨勢，反而地區(qū)間的差距在不斷拉大。也就是說，如果考慮到提供同樣使用價(jià)值的公共服務(wù)所面臨的成本問題，實(shí)際的公共服務(wù)差距比人均財(cái)政支出反映的差距還要大得多。
事實(shí)上，通過選取部分公共服務(wù)項(xiàng)目的人均支出額來看，東部、中部和西部的公共服務(wù)的水平差距不僅沒有縮小，反而還有擴(kuò)大的趨勢。這里選取生均教育費(fèi)用支出的指標(biāo)來看這一趨勢。
1998年，我國普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出平均為625.36元，最高的為上海2621.16元，最低的為貴州296.44元，最高額與最低額的比值(即極差率)為8.84。2003年，我國普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出平均為1295.39元，最高的為上海7030.12元，最低的為河南 677.43元，最高額與最低額的比值為10.38?？梢?，從1998年至2003年，就最高額和最低額的差距來看，全國各地區(qū)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出的差距呈擴(kuò)大趨勢。就城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距而言，這種差距已經(jīng)成為導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的重要因素。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的嚴(yán)重失衡，使農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)，并由此導(dǎo)致他們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得不到保障，直接限制了農(nóng)村人口素質(zhì)的全面提高。
有學(xué)者估計(jì)，城鄉(xiāng)間義務(wù)教育、基本醫(yī)療和社會(huì)保障等公共服務(wù)的差距將2004年我國名義城鄉(xiāng)收入差距3.2:1的比例擴(kuò)大至5:1到6:1的水平，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距中的比例大概為30%～40%。也有學(xué)者估計(jì)，在導(dǎo)致收入分配差距的各種因素中，教育因素大概占20%。
(二)各級政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系劃分不清，基層政府財(cái)政相當(dāng)困難
目前，我國各級政府之間的職責(zé)劃分不清，不規(guī)范，即事權(quán)不清。在此情況下，各級政府間事權(quán)層層下放，而財(cái)權(quán)和財(cái)力卻層層上收。目前基本公共服務(wù)的事權(quán)，主要由縣鄉(xiāng)基層財(cái)政來承擔(dān)，像義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和福利救濟(jì)等支出大都由基層財(cái)政負(fù)擔(dān)，例如，據(jù)調(diào)查，我國的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省負(fù)擔(dān)11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)不足 2%；又如，預(yù)算內(nèi)公共衛(wèi)生支出，中央政府僅占衛(wèi)生預(yù)算支出的2%，其他均為地方政府支出，而在地方政府，縣、鄉(xiāng)共支出了預(yù)算的55%～60%。而在許多國家，這些基本公共服務(wù)大多由中央和省級財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，從財(cái)權(quán)和財(cái)力來看，基層政府沒有稅收立法權(quán)，沒有舉債權(quán)，也沒有獨(dú)立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，使其掌控的收入極其有限，而轉(zhuǎn)移支付又不到位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前擁有占全國人口70%以上的縣鄉(xiāng)財(cái)政組織的收入僅占全國財(cái)政收入的20%左右?？梢姡?cái)力與事權(quán)的不匹配是基層財(cái)政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務(wù)能力不足的關(guān)鍵。
(三)轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計(jì)存在缺陷，形式過多，結(jié)構(gòu)不合理
目前我國中央財(cái)政對地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還及體制補(bǔ)助4種方式。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付又包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助等方式。此外，按照轉(zhuǎn)移支付形式的性質(zhì)劃分，可以分為以下幾大類：
1.稅收返還、體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助，這幾部分是1994年分稅制財(cái)政體制改革后財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分，其性質(zhì)是維護(hù)既得利益，是舊體制的延續(xù)，不具有均等化功能。
2.一般性轉(zhuǎn)移支付，是在支付過程中按規(guī)范和均等化的原則進(jìn)行，這是國際上通常稱為的均衡性轉(zhuǎn)移支付。
3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，服務(wù)于中央宏觀政策目標(biāo)，用于增加農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、扶貧等方面的專項(xiàng)撥款，目前這些重點(diǎn)項(xiàng)目主要用于中西部地區(qū)。但其核定并不規(guī)范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質(zhì)屬于非均等化轉(zhuǎn)移支付。
4.其他轉(zhuǎn)移支付，包括民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付等，其性質(zhì)屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質(zhì)。目前，財(cái)政部門將這部分轉(zhuǎn)移支付連同上面的一般性轉(zhuǎn)移支付合在一起，稱作“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”。
以2005年為例，對上述4種性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付加以分析，如表2和圖2所示：
1994年后轉(zhuǎn)移支付的方案設(shè)計(jì)對分稅制改革的順利進(jìn)行和平衡各地區(qū)財(cái)力起到了非常重要的作用。但是總體來看，仍存在著制度設(shè)計(jì)上的缺陷，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，轉(zhuǎn)移支付形式過多，相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，世界上絕大多數(shù)國家將轉(zhuǎn)移支付也分為均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種萬形式，且一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的絕大部分。而我國轉(zhuǎn)移支付形式過多，且各種形式的轉(zhuǎn)移支付在均衡化的過程中有所交叉，管理混亂。
第二，稅收返還的制度設(shè)計(jì)不利于公共服務(wù)均等化的進(jìn)行。新體制下采取的稅收返還制度，是在保證既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，這對1994年的“分稅制”的改革起子重要的推動(dòng)作用。中央對.地方上劃的稅收按基期年如數(shù)返還，并逐年遞增，稅收額多的地區(qū)得到的返還額多，其財(cái)力充裕，而稅收額少的地區(qū)得到的返還額少，財(cái)力依舊不足。稅收返還占中央對地方轉(zhuǎn)移支付的比例較大，2002年稅收返還占到中央對地方轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的41%，2005年稅收返還也占中央對地方轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的33%。這種對所有地區(qū)無差別的基數(shù)稅收返還，不僅未解決因歷史原因所造成的財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距大的問題，反而在新體制下肯定了這一差距，這也不利于緩解地方收入分配不合理、不公平的現(xiàn)象。
第三，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。在轉(zhuǎn)移支付形式中，真正屬于均等化轉(zhuǎn)移支付形式的實(shí)際上只有一般性轉(zhuǎn)移支付，其所占比重很小，目前只占轉(zhuǎn)移支付總額的10%，因此，均等化作用有限。
第四，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，且運(yùn)行不規(guī)范。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是著眼于解決地區(qū)間具有外溢性的公共物品或公共服務(wù)的提供問題，著眼于國家宏觀調(diào)控、促進(jìn)各地協(xié)調(diào)發(fā)展和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置的政策目標(biāo)。但是，目前對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)人不甚明確，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大。2005年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額占中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的31%。此外，部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)，分配制度不夠完善，資金投向較為分散。
三、對我國推行公共服務(wù)均等化的建議
(一)建立公共服務(wù)型政府，完善公共財(cái)政制度
在市場經(jīng)濟(jì)中，市場對資源配置起到基礎(chǔ)性的作用。政府應(yīng)該對市場機(jī)制失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用。政府要繼續(xù)推進(jìn)政企、政資、政事分開，政府與市場中介組織分開，杜絕對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接干預(yù)，把工作重點(diǎn)真正轉(zhuǎn)移到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。政府不能以犧牲提供公共服務(wù)為代價(jià)專注發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更不能介入市場能夠配置資源的領(lǐng)域與民爭利。要樹立正確的政績觀，建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會(huì)要求的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。
(二)完善財(cái)政體制
應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。由于各類公共服務(wù)具有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)，各級政府承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任，也應(yīng)有所區(qū)別。例如，社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)，由于涉及面廣和具有更大的外部性，主要應(yīng)由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)，應(yīng)由中央、省和縣三級政府共同承擔(dān)，各級政府承擔(dān)的比例，應(yīng)視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定。在經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，應(yīng)全部由中央與省級政府承擔(dān)，通常情況下，以省級政府為主；在經(jīng)濟(jì)中等發(fā)展地區(qū)，應(yīng)由三級政府共同承擔(dān)，但中央和省級政府應(yīng)負(fù)擔(dān)50%以上；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)由三級政府共同承擔(dān)，但以縣級政府承擔(dān)為主?？傊谔峁┗竟卜?wù)的事權(quán)劃分上，應(yīng)改變過去傳統(tǒng)的按事務(wù)的隸屬關(guān)系劃分的辦法，以便使財(cái)力與事權(quán)能夠相匹配。明確事權(quán)劃分后，應(yīng)通過法律制度固定下來。
(三)完善均等化的轉(zhuǎn)移支付制度
1.試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式。世界各國大都實(shí)行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，只有德國、瑞典和比利時(shí)等少數(shù)國家實(shí)行縱向與橫向混合的轉(zhuǎn)移模式。我國東部與中西部地區(qū)差距過大，中央財(cái)力又十分有限，單靠中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)的均等化，將會(huì)曠日持久，遙望無期，難以實(shí)現(xiàn)。我國東部發(fā)達(dá)省區(qū)支援西部不發(fā)達(dá)省區(qū)已有一定的政治思想基礎(chǔ)，如發(fā)達(dá)省區(qū)與西藏、青海等省區(qū)之間的對口支援，只是尚未形成制度，更何況目前我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平已接近一些發(fā)達(dá)國家的水平，有條件、也有義務(wù)從財(cái)力上支持不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。東部發(fā)達(dá)地區(qū)支援中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，有利于加快地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從而最終也有利于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，可以在目前以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時(shí)，試行橫向轉(zhuǎn)移支付。
2.完善轉(zhuǎn)移支付形式
第一，取消稅收返還和體制補(bǔ)助。稅收返還的制度設(shè)計(jì)為1994年的分稅制財(cái)政體制改革起到了重要促進(jìn)作用，是中央對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分。但是，這種制度維護(hù)了地方的既得利益，是舊體制的延續(xù)，同時(shí)稅收返還的數(shù)量巨大，不利于公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。因此，不能將其永久化和固定化，甚至擴(kuò)大化。目前已經(jīng)具備了取消稅收返還的條件。為了減少阻力，可以規(guī)定一個(gè)過渡期(如3～5年)，分步實(shí)施，逐步到位。
體制補(bǔ)助是1994年分稅制改革后從舊的財(cái)政分級包干體制中延續(xù)下來的轉(zhuǎn)移支付形式，屬性和政策目標(biāo)不明確，隨著時(shí)間的推移，這種形式的均衡化效果進(jìn)一步減弱。建議盡快取消體制補(bǔ)助，將其并入一般性轉(zhuǎn)移支付。
第二，調(diào)整財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)行財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付主要包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助等。這里，除一般性轉(zhuǎn)移支付外的其他類型的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付都是因?yàn)橹醒氤雠_某項(xiàng)政策導(dǎo)致地方財(cái)力不足引起的，或者用于某些專門事項(xiàng)的。這只能作為一種過渡性措施，而不能使其制度化，否則，如果每出臺一項(xiàng)政策，就增加一項(xiàng)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，勢必會(huì)造成財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的混亂和不規(guī)范。因此，應(yīng)當(dāng)將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付整合為一項(xiàng)統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付。
第三，科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，控制準(zhǔn)人條件和規(guī)模。首先，要科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，即要明確具備什么條件才能列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。通常來看，列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項(xiàng)目。根據(jù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)具備的上述特征，像義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和一般性的扶貧等支出都不應(yīng)列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范疇。其次，要控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，只能是次要的、輔助的形式，因此，規(guī)模不能過大。此外，要加強(qiáng)對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的監(jiān)督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。