■編者按：國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略至今已有３年多時(shí)間?為綜合客觀地評(píng)價(jià)３年來(lái)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施效果?社科院西部發(fā)展研究中心課題組從指導(dǎo)方針和戰(zhàn)略目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技教育與社會(huì)事業(yè)、政策措施等幾個(gè)方面進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)。這項(xiàng)研究對(duì)于確定“十五”后期以及未來(lái)西部開(kāi)發(fā)的努力方向，具有參考價(jià)值。本文是這項(xiàng)課題的摘編稿。

■ 指導(dǎo)方針和戰(zhàn)略目標(biāo)

關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)方針

§起步積極穩(wěn)妥
近幾年相繼開(kāi)工的西部重點(diǎn)項(xiàng)目不僅反映了現(xiàn)實(shí)的迫切需要，而且經(jīng)過(guò)了反復(fù)的科學(xué)論證。從投資來(lái)看，近幾年西部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率每年都高出東部和中部地區(qū)，但西部投資占三大地帶投資總額的比重并未顯示大幅度上升，１９９９年至２００２年４年提高２．４個(gè)百分點(diǎn)。

§重點(diǎn)切入準(zhǔn)確
總結(jié)以往的開(kāi)發(fā)教訓(xùn)，這項(xiàng)開(kāi)發(fā)抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要矛盾，把“基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、特色經(jīng)濟(jì)、科技教育”作為大開(kāi)發(fā)的４個(gè)重點(diǎn)，通過(guò)這些重點(diǎn)領(lǐng)域帶動(dòng)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，同時(shí)依托這些重點(diǎn)區(qū)域帶動(dòng)、輻射周?chē)貐^(qū)和農(nóng)村發(fā)展。

§政府職能到位
從近幾年實(shí)施情況看，中央政府通過(guò)增加財(cái)政資金和發(fā)行國(guó)債等手段，加大了對(duì)西部的支持，西部各級(jí)地方政府在轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率等方面不斷努力。而在大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政府謹(jǐn)慎行事，且逐步使原有國(guó)有資本退出，采取多種措施鼓勵(lì)民間資本參與?？梢哉J(rèn)為，迄今國(guó)家和各級(jí)政府在西部開(kāi)發(fā)中職能定位是正確的，總體上未出現(xiàn)明顯的“越位”或“偏離”的情形。市場(chǎng)的作用與政府的調(diào)控得到較好的結(jié)合。

關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)

《“十五”西部開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃》提出的“十五”時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)，幾乎涵蓋了西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的所有重要內(nèi)容，這些目標(biāo)及其子項(xiàng)目構(gòu)成了“十五”時(shí)期西部開(kāi)發(fā)的一個(gè)比較完整的戰(zhàn)略目標(biāo)體系，我們將其歸納為７個(gè)主目標(biāo)和２８?jìng)€(gè)子目標(biāo)。我們采用“準(zhǔn)德?tīng)柗品?rdquo;，即主要通過(guò)研究西部開(kāi)發(fā)問(wèn)題的專(zhuān)家討論、評(píng)議，給出各個(gè)目標(biāo)的評(píng)估意見(jiàn)，盡管這種評(píng)估含有主觀臆斷成分，精確度不夠高，但由于這些專(zhuān)家參與了大量的西部問(wèn)題實(shí)地調(diào)查研究，其評(píng)估意見(jiàn)總體上應(yīng)當(dāng)是可靠的。我們的評(píng)估主要是“十五”規(guī)劃目標(biāo)的進(jìn)展成效，將“進(jìn)展成效”劃分為４個(gè)等級(jí)：最好、較好、一般和較差，根據(jù)“十五”前期的實(shí)施效果，對(duì)７個(gè)主目標(biāo)及２８?jìng)€(gè)子目標(biāo)提出評(píng)估意見(jiàn)。詳見(jiàn)附表（請(qǐng)點(diǎn)擊頁(yè)面上方“附圖”查閱）。
總體上，進(jìn)展成效“最好”的是一個(gè)主目標(biāo)“基礎(chǔ)設(shè)施狀況的顯著改善”和４個(gè)子目標(biāo)，即交通、能源、通信設(shè)施建設(shè)和首府城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況的改善。進(jìn)展成效“較好”的是一個(gè)主目標(biāo)“重點(diǎn)治理區(qū)域生態(tài)惡化初步遏制”和８?jìng)€(gè)子目標(biāo)。進(jìn)展成效“較差”的沒(méi)有主目標(biāo)，而是４個(gè)子目標(biāo)，即傳統(tǒng)工業(yè)改造、農(nóng)村公共服務(wù)水平、對(duì)外開(kāi)放和縮小與東部人均收入的差距。我們認(rèn)為，這種評(píng)估結(jié)果雖然還需精確化，但對(duì)于確定“十五”后期以及未來(lái)的西部開(kāi)發(fā)努力方向，具有參考價(jià)值和政策指導(dǎo)意義。

■ 西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是“適度超前”

對(duì)于西部大開(kāi)發(fā)中的基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)，有人批評(píng)為“過(guò)度超前”，特別是其投資增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)目前西部的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。但我們認(rèn)為，從西部大開(kāi)發(fā)規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程看，應(yīng)該說(shuō)，目前西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是適度超前，不能說(shuō)是過(guò)度超前。

近幾年來(lái)西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著

實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)３年多來(lái)，國(guó)家在投入和政策上逐步向西部地區(qū)傾斜，進(jìn)一步加大了對(duì)西部地區(qū)建設(shè)資金投入的力度，西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邁出了實(shí)質(zhì)性步伐：地區(qū)干線(xiàn)公路網(wǎng)絡(luò)初步形成，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到重視，通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邁出步伐，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯加快，落后狀況有所改善，人民群眾從中受益。

當(dāng)前西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的主要問(wèn)題

§西部基礎(chǔ)設(shè)施仍然相當(dāng)薄弱，今后建設(shè)任務(wù)任重而道遠(yuǎn)
由于西部的底子薄，盡管西部基礎(chǔ)設(shè)施這幾年進(jìn)步很大，基礎(chǔ)設(shè)施的“瓶頸”制約有所緩解，但也僅僅是一個(gè)低水平的緩解，明顯帶有還賬性質(zhì)，在很多方面仍然大大落后于沿海地區(qū)。

§一些“標(biāo)志性”重大工程對(duì)當(dāng)?shù)氐膸?dòng)作用不夠理想
“西氣東輸”、“西電東送”、青藏鐵路這些重大工程項(xiàng)目對(duì)工程設(shè)備的購(gòu)買(mǎi)，并不在西部地區(qū)進(jìn)行。因此，盡管這些工程項(xiàng)目投資巨大，但其與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度并不是很強(qiáng)，其對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的直接帶動(dòng)不免要打一個(gè)折扣，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)想的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用。

§投融資渠道仍然比較單一，主要依靠財(cái)政和國(guó)債資金
西部大開(kāi)發(fā)３年多來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道主要還是依靠財(cái)政和國(guó)債資金。而過(guò)多的政府投入以及這些政府資金進(jìn)入到了非政府投資領(lǐng)域，則可能產(chǎn)生對(duì)民間資本的“擠出效應(yīng)”。因此，解決西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問(wèn)題，除了繼續(xù)運(yùn)用中央財(cái)政工具外，還在于實(shí)現(xiàn)融資方式的多元化。

§應(yīng)高度重視那些使農(nóng)民直接受惠的中小工程項(xiàng)目
過(guò)去幾年，西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是抓了一些帶“標(biāo)志性”的重大工程項(xiàng)目，以便通過(guò)這些項(xiàng)目帶動(dòng)民間資本進(jìn)入，盡快改變西部基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況。在西部開(kāi)發(fā)的啟動(dòng)階段，這是十分必要的，也是合理的。但在下一階段，除繼續(xù)加快重點(diǎn)工程建設(shè)，抓緊建設(shè)青藏鐵路、“西氣東輸”、“西電東送”、水利樞紐、公路和鐵路外，西部基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)更多地考慮安排那些能使西部居民特別是農(nóng)民直接受惠的中小工程項(xiàng)目，如教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化等基礎(chǔ)設(shè)施。這樣不僅有利于緩解西部尖銳的“三農(nóng)問(wèn)題”，縮小城鄉(xiāng)收入差距，而且可以使西部廣大居民直接受惠，基本享受到大體一致的公共支出和生活服務(wù)水平。

■ 生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)

國(guó)家大規(guī)模投入保證了各項(xiàng)工程的有效實(shí)施

實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要采取工程形式加以推進(jìn)。目前正在實(shí)施的主要有四大工程：天然林保護(hù)工程、退耕還林工程、防沙治沙工程、草原封育工程。
由于國(guó)家的大規(guī)模投入，目前西部生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)正有計(jì)劃地穩(wěn)步推進(jìn)，特別是退耕還林工程已全面啟動(dòng)。
從近幾年的實(shí)踐看，退耕還林等各項(xiàng)工程的穩(wěn)步推進(jìn)和實(shí)施，對(duì)改善西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入發(fā)揮了積極的作用。

存在問(wèn)題及今后補(bǔ)充完善的方向

§現(xiàn)有政策還需要細(xì)化，要注意結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際
無(wú)論是退耕還林還草還是退牧還草，關(guān)鍵是要“退得下、禁得了、穩(wěn)得住”。然而，在退耕還林還草過(guò)程中，有的地方尊重自然規(guī)律不夠，不能因地制宜確定造林模式，在干旱、半干旱地區(qū)大種喬木，致使造林成活率低，勞民傷財(cái)。為了取得更好的政策效果，現(xiàn)有政策還需要進(jìn)一步細(xì)化，要注意結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，讓具體措施落實(shí)到千家萬(wàn)戶(hù)。

§要注意將生態(tài)恢復(fù)與農(nóng)民的利益結(jié)合起來(lái)
近年來(lái)，在退耕還林過(guò)程中出現(xiàn)了一些不容忽視的問(wèn)題：如在認(rèn)識(shí)上存在著片面性。有的地方把退耕還林單純地作為扶貧工程，忽視生態(tài)目標(biāo)，搞照顧、“撒胡椒面”，致使江河兩岸、水庫(kù)湖泊周?chē)亩钙赂氐戎攸c(diǎn)區(qū)域得不到保障；有的地方把退耕還林當(dāng)作單純的植樹(shù)造林，沒(méi)有把生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收問(wèn)題以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不僅挫傷了廣大農(nóng)民的積極性，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，退耕還林的成果也難以鞏固。

■ 農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

西部農(nóng)業(yè)發(fā)展的成就和問(wèn)題

§農(nóng)業(yè)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步
西部地區(qū)農(nóng)業(yè)所占的比重較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴(lài)性較強(qiáng)。２０００－２００２年間，雖然西部１１省市區(qū)農(nóng)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)率只有３．５０％，略低于東部１１省市（３．８９％）和中部８?。ǎ常罚担ィ?，但從發(fā)展趨勢(shì)看，２００２年西部１１省市區(qū)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度不僅遠(yuǎn)高于前兩年，而且也高于東部和中部地區(qū)。這說(shuō)明，經(jīng)過(guò)３年的努力，西部農(nóng)業(yè)發(fā)展已取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。
西部農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)足進(jìn)步還表現(xiàn)在特色農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面。

§農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程緩慢，競(jìng)爭(zhēng)力不足
２００２年，東部１１省市人均實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增加值已達(dá)１４１７１元，中部８省為６９５５元，相比之下，西部１１省市（未包括西藏）只有５４６２元，僅相當(dāng)于中部的７９％和東部的３９％。這說(shuō)明，目前西部農(nóng)業(yè)與東部地區(qū)相比仍有相當(dāng)大的差距。
加入ＷＴＯ后，我國(guó)農(nóng)業(yè)將受到國(guó)際強(qiáng)勢(shì)農(nóng)業(yè)的沖擊和國(guó)際化大公司的挑戰(zhàn)。這對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，形勢(shì)更為嚴(yán)峻。

西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成就與不足

§產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾依然十分突出
一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)化程度較低。盡管西部地區(qū)農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重較大，但農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)卻十分薄弱。同時(shí)，工業(yè)發(fā)展滯后，工業(yè)化程度較低。二是采掘、原料工業(yè)所占比重大，產(chǎn)業(yè)鏈條較短，產(chǎn)品加工層次低。三是基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)配套條件差，形不成集聚規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，難以滿(mǎn)足工業(yè)發(fā)展的需要。四是企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)組織分散，技術(shù)設(shè)備陳舊落后，技術(shù)和管理水平低，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。五是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)市場(chǎng)需求變化，中低檔產(chǎn)品過(guò)剩積壓，高新技術(shù)產(chǎn)品短缺。六是支柱產(chǎn)業(yè)的作用與地位不突出，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯。

§高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)仍然十分薄弱
目前，西部１２省市區(qū)共有１３個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)，從發(fā)展趨勢(shì)看，２００１年西部國(guó)家級(jí)高新區(qū)高新技術(shù)企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值比上年增長(zhǎng)５７．９％，完成出口總額比上年增長(zhǎng)４２．３％，既高于東部和全國(guó)平均水平，更遠(yuǎn)高于中部地區(qū)。２００２年，烏魯木齊、綿陽(yáng)、楊凌、貴陽(yáng)４個(gè)高新區(qū)，出口增長(zhǎng)率都超過(guò)了３位數(shù)，增長(zhǎng)速度迅猛。然而，由于發(fā)展基數(shù)較小，目前西部高新區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的比重仍然很小，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)十分薄弱。
同時(shí)，實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，盡管西部地區(qū)技術(shù)合同成交金額增長(zhǎng)速度有所加快，但其科技成果商品化和產(chǎn)業(yè)化的程度仍然較低。

■ 科技教育與社會(huì)事業(yè)

促進(jìn)科技發(fā)展方面的成效與問(wèn)題

§促進(jìn)科技發(fā)展的主要成效
一是通過(guò)各種途徑增加對(duì)西部地區(qū)的科技投入。據(jù)國(guó)家科技部的統(tǒng)計(jì)，２０００年－２００２年，國(guó)家基礎(chǔ)研究、８６３、科技攻關(guān)等主要科技計(jì)劃，以及星火、火炬和科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等共安排了近６０個(gè)重大項(xiàng)目、６４５個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目、２５００多個(gè)課題支持西部的科技發(fā)展，累計(jì)支持經(jīng)費(fèi)８．６億元。
二是圍繞重點(diǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域?qū)嵤┛萍脊リP(guān)、示范和推廣。最突出的是，以水資源合理開(kāi)發(fā)利用和沙（草）產(chǎn)業(yè)科技開(kāi)發(fā)為中心，開(kāi)展了一批重點(diǎn)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和科技示范工程，為西部特別是西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有效的科技支撐。
三是普及先進(jìn)適用技術(shù)，促進(jìn)特色資源開(kāi)發(fā)。三年來(lái)，結(jié)合西部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，集成和推廣了一大批先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，加快了西部特色資源的開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。
四是形成具有輻射帶動(dòng)力的科技創(chuàng)新重點(diǎn)區(qū)。隨著西部高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，在西部地區(qū)培育形成了以“兩帶一市兩城”為重點(diǎn)的科技創(chuàng)新區(qū)域，已形成信息、生物、先進(jìn)制造、新能源、新材料、環(huán)保和醫(yī)藥等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展之勢(shì)。
五是通過(guò)重大項(xiàng)目實(shí)施和科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)定和培養(yǎng)了一支較高水平的科研隊(duì)伍。
六是實(shí)施信息化帶動(dòng)戰(zhàn)略，加快了西部地區(qū)信息技術(shù)應(yīng)用推廣。通過(guò)采取“消除數(shù)字鴻溝－西部行動(dòng)”，在西部建立電子政務(wù)公共信息服務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)教育應(yīng)用示范、電腦農(nóng)業(yè)，以及西部制造業(yè)信息化工程等方面進(jìn)展較快，與東部地區(qū)的信息化差距正在縮小。

§促進(jìn)科技發(fā)展存在的主要問(wèn)題
西部科技發(fā)展要重視解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，是科技與產(chǎn)業(yè)的脫節(jié)問(wèn)題。西部在許多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域擁有一定技術(shù)優(yōu)勢(shì)，但由于科技成果向生產(chǎn)轉(zhuǎn)化的渠道不暢，科技成果的產(chǎn)業(yè)化能力較弱，以致其科技優(yōu)勢(shì)得不到應(yīng)有的發(fā)揮。
西部的科技成果主要來(lái)源于高等院校和國(guó)家科研機(jī)構(gòu)，即使在應(yīng)用型科技研究開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，企業(yè)也不占據(jù)主導(dǎo)地位。在西部３７１２家大中型企業(yè)中，擁有技術(shù)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的企業(yè)只有１２５９個(gè)，僅占３３．９２％。企業(yè)是科技成果轉(zhuǎn)化的最主要環(huán)節(jié)，科研、生產(chǎn)獨(dú)立運(yùn)行的體制和機(jī)制導(dǎo)致了科技與產(chǎn)業(yè)相脫離的現(xiàn)象。我們認(rèn)為，未來(lái)西部地區(qū)科技發(fā)展的主導(dǎo)方針，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化科技與西部特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合，并通過(guò)科技把經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來(lái)。

教育和人才開(kāi)發(fā)方面的成效與問(wèn)題

§教育和人才開(kāi)發(fā)的成效
第一，國(guó)家加大對(duì)西部地區(qū)教育事業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入。根據(jù)國(guó)務(wù)院西部辦的資料，３年來(lái)，國(guó)家在西部地區(qū)共安排了４８００多所中小學(xué)危房改造，建立了１００多座縣級(jí)職業(yè)教育中心，重點(diǎn)建設(shè)了２５所高校的基礎(chǔ)設(shè)施和１５２所大學(xué)的計(jì)算機(jī)校園網(wǎng)。２００２年西部地區(qū)普通高校招生規(guī)模比１９９９年翻了一番多。
第二，教育政策明顯向西部?jī)A斜。實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，教育部相繼啟動(dòng)了扶持西部地區(qū)教育發(fā)展的重點(diǎn)工程、“西部教育開(kāi)發(fā)工程”，并擺在《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》的重要位置。
第三，采取對(duì)口支援等多項(xiàng)措施，為西部提供智力服務(wù)和師資培訓(xùn)。

§教育和人才開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題
一是基礎(chǔ)教育的“基礎(chǔ)性地位”體現(xiàn)得還很不夠。在一些邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)、牧區(qū)和貧困地區(qū)，目前還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)，適齡兒童未入學(xué)率有的還高達(dá)３０％以上，特別是女童的入學(xué)率更低，“普九”的任務(wù)還很重。
二是作為培養(yǎng)實(shí)用性人才的中等職業(yè)教育未得到應(yīng)有的發(fā)展。中等職業(yè)教育可以調(diào)整乃至縮短學(xué)制，減少受教育者的學(xué)習(xí)費(fèi)用，對(duì)于西部眾多低收入家庭無(wú)疑是非常適宜的，也為西部普及推廣適用技術(shù)所需人才相適應(yīng)。
三是農(nóng)村義務(wù)教育的投入體制仍很不健全。在全面推動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)把縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革與教育管理體制改革結(jié)合起來(lái)，并建立一個(gè)穩(wěn)定的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制。由于西部地區(qū)的特殊困難，隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，應(yīng)考慮將西部農(nóng)村義務(wù)教育的投入由國(guó)家包起來(lái)，對(duì)于農(nóng)村中小學(xué)教師的工資、中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)和危房改造以及新建、擴(kuò)建校舍投入，統(tǒng)一納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，由中央和西部省市各承擔(dān)一定比例，中央占大頭。同時(shí)制定《西部農(nóng)村義務(wù)教育投入法》，依法保障西部地區(qū)義務(wù)教育持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。

§其他社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的成效與問(wèn)題
為了使西部地區(qū)各族人民都能享受基本的公共服務(wù)，國(guó)家不僅加大支持西部的教育發(fā)展，對(duì)于其他各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)如文化、衛(wèi)生、體育、計(jì)劃生育、創(chuàng)造就業(yè)等方面也有很大的推進(jìn)。
目前，西部地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題也還很多。比較突出的還是西部農(nóng)村的醫(yī)療問(wèn)題。西部社會(huì)事業(yè)的發(fā)展要進(jìn)一步突出衛(wèi)生事業(yè)的重要地位，加強(qiáng)西部農(nóng)村衛(wèi)生保健體系的建設(shè)，切實(shí)完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)，特別是重視對(duì)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的“衛(wèi)生扶貧”，徹底改變這些地區(qū)的農(nóng)牧民“因病致貧”、“因病返貧”的現(xiàn)象，盡快實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)“人人享有初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)”的基本目標(biāo)。

■ 政策措施的評(píng)價(jià)

關(guān)于增加資金投入的政策

第一，現(xiàn)行對(duì)西部地區(qū)增加的財(cái)政性建設(shè)資金投入，是與始于１９９８年的積極財(cái)政政策分不開(kāi)的，它帶有明顯的階段性、臨時(shí)性的特點(diǎn)；“提高用于西部地區(qū)的比重”等政策表述，不易體現(xiàn)對(duì)西部地區(qū)支持的力度，也難以對(duì)政策進(jìn)行后評(píng)估。
實(shí)施西部開(kāi)發(fā)三年來(lái)中央財(cái)政性建設(shè)資金用于西部地區(qū)的增加，不是一種專(zhuān)門(mén)的政府發(fā)展援助機(jī)制。一旦積極的財(cái)政政策淡出，如何保證西部地區(qū)有持續(xù)的資金投入，特別是中央財(cái)政資金投入不會(huì)減少，將是一個(gè)很大的未知數(shù)。當(dāng)然，隨著西部跨地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)工程的收尾，中央的財(cái)政投入不可能一直保持現(xiàn)有的強(qiáng)度，但必須要建立一個(gè)穩(wěn)定的持續(xù)投入機(jī)制，比如，歐美很多國(guó)家采用的“落后地區(qū)開(kāi)發(fā)基金”，這樣才能確保西部大開(kāi)發(fā)這項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略的有效投資供給。
早些時(shí)候，有關(guān)部門(mén)曾經(jīng)提出向中西部?jī)A斜的三個(gè)“７０％”的比例（即包括國(guó)債資金在內(nèi)的財(cái)政性建設(shè)資金的７０％、國(guó)家政策性銀行貸款的７０％、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府優(yōu)惠貸款的７０％），由于擔(dān)心難以達(dá)到而不再提及。但是，這種政策指標(biāo)的量化方法是可取的，不應(yīng)放棄的。它不僅可以使得政策透明化，可監(jiān)控，可評(píng)估，而且表明我們的公共政策制定正朝著科學(xué)化邁進(jìn)。
第二，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是各國(guó)政府援助落后地區(qū)的主要政策工具，應(yīng)擴(kuò)大這部分支持的規(guī)模，并盡快建立以因素法為依據(jù)的規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度；同時(shí)考慮實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付的可能性；明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共支出和服務(wù)水平的區(qū)域均等化。
在“加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度”的政策措施中，共有６條內(nèi)容，幾乎全部涉及的是對(duì)西部轉(zhuǎn)移支付的適用范圍或支持的領(lǐng)域，而沒(méi)有規(guī)?；虮壤哪繕?biāo)。這說(shuō)明迄今所實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付大多是因某些特殊問(wèn)題的需要而產(chǎn)生的，如支持西北地區(qū)開(kāi)展空中云水資源的開(kāi)發(fā)利用，對(duì)水土條件和沙塵暴進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)；對(duì)因?qū)嵤┨烊涣直Ｗo(hù)工程影響地方財(cái)政收入部分，中央財(cái)政在一定時(shí)期給予適當(dāng)補(bǔ)助；以及對(duì)退耕還林還草和農(nóng)村稅費(fèi)改革后財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予補(bǔ)助，等等，這些轉(zhuǎn)移支付都明顯具有不確定和臨時(shí)性的特點(diǎn)。
第三，必須明確財(cái)政性建設(shè)資金投入的合理邊界，堅(jiān)持適度投入原則，盡量避免負(fù)面效應(yīng)；金融信貸政策應(yīng)遵循商業(yè)化原則，要嚴(yán)格區(qū)分政策性信貸與商業(yè)性信貸的關(guān)系。
在中央政府的政策工具中，應(yīng)當(dāng)盡可能多地使用財(cái)政性工具，盡可能少地使用金融信貸工具。在“加大金融信貸支持”中，原則上不應(yīng)對(duì)商業(yè)銀行提出支持西部的要求，即便提出，也要慎之又慎；信貸支持應(yīng)主要通過(guò)政策性銀行實(shí)施。

關(guān)于改善投資環(huán)境的政策

國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的發(fā)展援助除了人財(cái)物等實(shí)物性援助外，更要重視政策成本相對(duì)較低，又是治本的制度性援助。從現(xiàn)有的５條制度性改革的措施（第１６至第２０條）看，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)西部特有的制度創(chuàng)新政策還很不夠。
我們認(rèn)為，至少有兩方面可以研究考慮。一是研究如何加大國(guó)家對(duì)西部國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的支持。西部是全國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重最高的地區(qū)，企業(yè)機(jī)制不活、包袱沉重、政府干預(yù)過(guò)多、市場(chǎng)發(fā)育不足都與此密切相關(guān)。應(yīng)把西部作為全國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)，各項(xiàng)改革措施可以在西部率先試點(diǎn)或給予“同等優(yōu)先”考慮，以幫助西部地區(qū)盡快建立產(chǎn)權(quán)清晰、機(jī)制靈活、輕裝上陣的微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體。二是研究適當(dāng)擴(kuò)大西部地區(qū)政府的自主調(diào)控權(quán)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，適當(dāng)?shù)牡胤椒謾?quán)是增強(qiáng)落后地區(qū)自身努力的能力的一條有效途徑。在地方稅管理權(quán)、地方融資權(quán)、自然壟斷性項(xiàng)目和外資項(xiàng)目審批權(quán)、所有物價(jià)管理權(quán)、邊境貿(mào)易管理權(quán)等方面，都可以考慮賦予西部地區(qū)政府自主調(diào)控，以調(diào)動(dòng)西部地方政府積極性，提高決策效率。