一、90年代初期以來的第一輪金融開放——不當?shù)慕鹑陂_放導致金融危機的爆發(fā)

　　
　　20世紀60年代到90年代期間，韓國金融部門主要由政府控制，中央銀行是政府政策的工具。直到80年代初期，多數(shù)銀行仍然是國有，資本流動受到嚴格管制。盡管80年代初期，銀行進行了私有化改革，但是到90年代，外國銀行業(yè)務(wù)仍然非常有限，一些國外開發(fā)性或政策性貸款只是國家執(zhí)行產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略計劃的低成本的融資工具，國外貸款主要通過國有銀行體系流入韓國。銀行不是追求利益最大化的獨立的市場主體，大量的政策性貸款不是為了獲取利息收入而是為了提高產(chǎn)業(yè)投資水平、擴大出口和促進經(jīng)濟增長。國家不僅為企業(yè)貸款提供擔保，也為銀行提供國家信用。
　　在這種政府主導的模式下，國家對金融資源的控制對經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。首先，政府運用金融控制手段使儲蓄和資本積累率最大化。1965年實行的利率自由化使政府控制的銀行中的儲蓄額迅速增長，一些非銀行金融機構(gòu)的建立也把非正規(guī)的場外證券市場的資金吸引到正規(guī)的金融體系中來，低成本的資金為銀行提供低利率貸款提供保障；其次，國家根據(jù)其產(chǎn)業(yè)政策在不同產(chǎn)業(yè)部門、不同企業(yè)之間配置金融資源，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善和企業(yè)集團的發(fā)展。政府的優(yōu)惠貸款是產(chǎn)業(yè)政策的一個組成部分，從1973年到1991年間平均占國內(nèi)信貸的比例超過40%。政府不僅向特定的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)提供低息貸款，而且對他們進行臨時保護。在外部總需求大量減少時，政府能夠使充足的信貸以較低的利率流向財務(wù)上脆弱但結(jié)構(gòu)完善的公司。國家對金融市場的控制使得符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)獲得必要的金融支持，促成了大企業(yè)集團以更快的速度進行資本積累。
　　80年代末，美國給韓國施壓，就金融開放開始雙邊談判。其他外部力量包括七國集團政府、國際金融機構(gòu)和跨國公司都在積極推動韓國開放金融市場。從國內(nèi)看，自由經(jīng)濟和自由市場的理念也逐步占了上風。自從90年代第一任民主選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)金泳三上臺以來，韓國施政戰(zhàn)略由保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)向促進經(jīng)濟的全球化，韓國的金融制度也發(fā)生了變化。為了使韓國全球化戰(zhàn)略更制度化，韓國1993年申請并于1996年成為OECD成員。為了成為OECD成員，韓國同意向發(fā)達國家投資者逐步開放金融市場。除了對長期貸款和股權(quán)投資保留管制外①，韓國政府逐步放松了對資本流入特別是國外短期信貸的控制。受傳統(tǒng)政府擔保的思維慣性的影響，管制的放松導致企業(yè)過度借貸，外國銀行可以在沒有政府信貸擔保的情況下向大企業(yè)借貸，短期外債急劇增加。處于監(jiān)管真空中的隸屬大財團的非銀行金融機構(gòu)大量在國外借入短期貸款并發(fā)放貸款給自己。從最大的30家大型企業(yè)集團的融資結(jié)構(gòu)看，短期借款的比重從1994年的47.7%增加到1996年的63.3%。從1993年到危機爆發(fā)前的1997年9月，韓國外債從440億美元增加到1200億美元，盡管1996年債務(wù)總量占GDP的比重僅為22%，但其中60%都是短期債務(wù)。在1997年的第三季度，韓國短期外債已經(jīng)是儲備貨幣的323%。不僅如此，金融開放和放松管制的同時，韓國政府也從積極的產(chǎn)業(yè)指導政策和投資監(jiān)管中退出，企業(yè)集團紛紛在鋼鐵、汽車等領(lǐng)域進行重復(fù)投資，造成產(chǎn)能嚴重過剩。過高的企業(yè)資產(chǎn)負債比率增加企業(yè)的經(jīng)營成本，1997年宣告破產(chǎn)的財團中，起亞集團的負債率為519%；漢拿集團的負債率達 2056%；韓寶集團的負債率達到1900%；真露集團的負債率高達3073%。1997年7月爆發(fā)的東南亞金融危機和1997年初韓國一些企業(yè)集團的破產(chǎn)使得外國投資者對韓國失去信心，資本大量外流。同年11月，韓國用盡了全部外匯儲備，固定匯率失守，韓元暴跌，由于無力償還外債，不得不向IMF申請高達570億美元的援助。
　　盡管從時間上看，金融開放并不是始于金融危機，但卻是金融危機爆發(fā)的重要原因。一方面為了使本國企業(yè)集團不受外國企業(yè)影響，韓國在放松短期資本流動管制的同時，保留了對外國投資者長期投資和股權(quán)參與的限制，這種不對稱的管制和國內(nèi)不良的借貸文化造成短期債務(wù)比例過大；另一方面，在政府對資本流動取消控制的同時，未采取必要的監(jiān)管措施，造成監(jiān)管真空。
　　
　　二、危機后的第二輪金融開放
　　
　　 (一)金融開放并不是擺脫危機的良方
　　 ——使韓國擺脫危機的是政府的強力干預(yù)而不是金融開放
　　第二輪金融開放的重要內(nèi)容之一是對外國投資者完全開放金融市場，包括允許外資股權(quán)參與和對銀行部門投資。在危機前，外國投資者個人擁有的韓國公司的股權(quán)不能超過7%，韓國公司外國股權(quán)合計不能超過26%。在1997年12月3日韓國政府將這兩個股權(quán)比例限制提高到50%。1998年5月韓國政府超出IMF的要求取消了對外資股權(quán)的全部上限規(guī)定，甚至允許外資的惡意收購。此外，金融開放的范圍還包括外匯交易、建立投資基金、允許外國人購買公共和公司債券、允許外資進入保險公司等廣泛的領(lǐng)域。1998年6月，韓國政府宣布分兩步實施外匯交易自由化。第一步，1999年4月1日，實行外匯交易法案。取消經(jīng)常帳戶交易的兌換限制，并建立資本帳戶交易的否定清單。凡是清單沒有明確禁止的項目都是合法；第二步，2002年1月1日，實行外匯交易自由化。2002年4月，政府宣布韓國外匯市場發(fā)展規(guī)劃，到2011年將韓國建成東北亞的區(qū)域商務(wù)中心。目前，韓國匯率制度被IMF歸為通貨膨脹目標的獨立浮動的匯率制度。
　　第二輪金融開放的經(jīng)濟政治背景與第一輪開放的完全不同，1997年11月韓國被迫放棄固定匯率，12月韓元兌美元貶值70%，1998年韓國經(jīng)濟衰退6.9%，失業(yè)率接近7%。由于相信金融危機爆發(fā)主要源于外國投資者的信心危機，IMF作為債權(quán)人要求韓國調(diào)整對外國投資者的政策，取消外國投資者進入的障礙、提高利率、減少國家對經(jīng)濟的直接干預(yù)?？梢?，第二輪的金融開放的目標是通過吸引外資達到穩(wěn)定金融體系和擺脫危機困境的目的。
　　盡管政府希望通過提高利率和金融開放獲取外部資金支持，但事與愿違，外國投資者并沒有因為利率的提高和市場的開放而進入韓國。1998年，盡管韓國市場完全開放，而且利率很高，但是證券投資和其他投資凈外流分別為10.5億和92億美元，只有直接投資表現(xiàn)凈流入5.1億美元。而且，多數(shù)資本流入主要依靠政府從IMF的借款和在國際金融市場上發(fā)行債券，外國對私人部門的投資是負的。直到1999年中期，當韓國金融和貨幣市場趨于穩(wěn)定，外匯儲備在6月達到620億美元以后，證券投資和直接投資才有所增加。從1997年12月到2000年底，儲備增加的主要來源是出口，占95%，而凈資本流入僅占5%。為了穩(wěn)定金融市場，政府采取了一系列舉措：為阻止存款外流，政府宣布為所有銀行存款提供擔保，這與IMF所主張的取消直接和間接的政府擔保相反。盡管危機期間，很多國家如印尼和泰國政府也提出了為存款擔保，但只有韓國國民相信他們的政府。韓國人不僅沒有取走存款，而且拿出自己的黃金儲備與政府共闖難關(guān)，這一舉措增加20億的儲備，比1997年12月到 1999年6月的凈外商直接投資還多?？梢姡岉n國擺脫危機困境的是韓國政府的有力干預(yù)，而不是IMF所推崇的金融開放和放棄干預(yù)。

為了穩(wěn)定金融部門，韓國政府著力解決銀行不良貸款問題。政府將8家無清償能力的商業(yè)銀行收歸國有，經(jīng)過結(jié)構(gòu)調(diào)整，國有銀行的比重由1996年的33%增加到2000年54%。這與90年代多數(shù)國家國有銀行比重下降的趨勢相背②。為了重建金融市場，韓國政府花費大量資金，資金不僅來源于國家預(yù)算，而且還通過韓國資產(chǎn)管理公司和韓國存款保險公司兩家政府機構(gòu)以發(fā)行政府擔保債券的方式進行籌集。到2004年底，為穩(wěn)定金融市場，韓國政府投資達165兆韓元，這相當于韓國2000年GDP的28%（見表1），扣除收入政府應(yīng)對危機的成本占GDP的比重大概為22%。從財政成本角度，韓國危機稱得上是最昂貴的金融危機之一。
　　
　　一般來說，伴隨著金融自由化和金融開放，政府的作用應(yīng)該有所削弱。但是，韓國在全面開放金融市場的同時，為了穩(wěn)定幾乎被金融危機徹底摧毀的金融市場，政府的作用明顯加強。正是政府對金融市場的強力干預(yù)穩(wěn)定了金融市場，并為危機后的金融重建創(chuàng)造的條件。危機時，韓國政府起初希望外資收購國內(nèi)銀行，但是在金融市場穩(wěn)定以前，外資對韓國銀行沒有投資興趣。為此，政府首先按照BIS資本充足率比率對銀行進行關(guān)閉和重組，到2004年6月，銀行由33家縮減為19 家，其他金融機構(gòu)由142家縮減為114家，銀行集中度提高，三家最大銀行控制資產(chǎn)由1997年的27%提高到2000年的54%。1997年，在25家商業(yè)銀行中只有13家符合8%的資本充足率要求，平均資本充足率（BIS比率）為6.2%，但2004年，平均資本充足率（BIS比率）達到11.3%。政府的金融重建工作的確成效顯著，重組后的銀行股權(quán)收益率由1998年的-49%提高到2004年的18%，銀行的價值大大提升了，在這個過程中，外國投資者對銀行的投資興趣也不斷增強。

(二)向外資出售銀行
　　——外資成為銀行私有化的受益者
　　隨著政府重建工作起效、金融市場的穩(wěn)定和銀行利潤率的上升，韓國政府私有化改革才有起色。但是，由于危機使大量國內(nèi)企業(yè)破產(chǎn)，一般國內(nèi)企業(yè)沒有購買能力，大財團雖然有購買能力，但是為了抑制財團不斷增強的經(jīng)濟實力，保持政府的控制力，政府仍嚴格限制財團進入銀行部門。在這種情況下，政府的唯一選擇就是向外資銀行或公司出售銀行股權(quán)。韓元的貶值使韓國資產(chǎn)變得非常廉價，1999年以后，資本流入開始急劇增加，有價證券的流入量也大幅度增加。
　　1999年12月，韓國第一銀行賣給一家美國基金新橋資本；2000年11月，Koram銀行賣給了美國投資基金Carlyle，2003年9月，韓國外匯銀行賣給了美國Lone Star投資基金。從2001年開始，韓國銀行部門的外國證券投資迅猛增加。到2005年末，在剩余的七家全國性銀行中，有六家的外國股權(quán)比率超過 50%?？傮w來看，外國投資者擁有韓國商業(yè)銀行的股權(quán)比率高達66%，比1998年提高46個百分點（見表2）。
　　
　　韓國政府和多數(shù)專家學者相信外資進入將有助于穩(wěn)定和重組國內(nèi)脆弱的銀行業(yè)，通過學習國外金融工具和技術(shù)改善國內(nèi)金融服務(wù)質(zhì)量，并完善金融基礎(chǔ)設(shè)施。他們還希望通過外國銀行來解決國內(nèi)銀行體系的官僚、腐敗，并約束財團的投資行為。這些觀點也被剛剛經(jīng)歷危機之苦的公眾所廣泛接受。韓國政府還希望通過出售國有銀行向公眾表明進行金融結(jié)構(gòu)調(diào)整的決心。
　　但是，由于購買韓國銀行的主要是投資基金，他們并不想長期經(jīng)營韓國銀行，而是希望通過轉(zhuǎn)賣獲取收益。2004年外國投資者開始出售股份，2004年4 月，Carlyle將KorAm銀行出售獲利6.75億美元，2005年2月，新橋資本將韓國第一銀行出售，獲利16億美元，三倍于它四年前的投資。韓國公眾對外資的短期套利，而且還不向韓國政府交稅極為反感，銀行業(yè)的開放成為一個極具爭議的問題，很多人確信將銀行直接賣給投資基金是不妥當?shù)?。不斷出現(xiàn)的韓國銀行銷售的丑聞③更是使一些專家學者和公眾對銀行開放、外國投資者的積極作用以及政府主導的有利于外國投資者的私有化進行置疑。
　　 (三)外資銀行進入對銀行業(yè)的影響
　　僅僅經(jīng)過短短的5年多（2000年以來）的時間就對韓國銀行開放的成敗下結(jié)論還為時尚早。目前來看，外資銀行的進入使得韓國銀行業(yè)發(fā)生了不小的變化。通過銀行業(yè)全面的開放，韓國政府成功地打破了與大財團的過從甚密的關(guān)系，商業(yè)銀行成為了獨立的市場主體。從這一點上看，韓國政府推行銀行開放的目標基本實現(xiàn)了。但是，外資的大舉進入的確也產(chǎn)生一些比較突出的問題。
　　銀行的借貸結(jié)構(gòu)發(fā)生了比較大的變化，公司貸款減少、私人貸款增加（見表3），外資銀行對中小企業(yè)貸款的比例較少，對家庭貸款的比例較高。這種信貸結(jié)構(gòu)的變化暴露了韓國銀行缺乏對長期投資和國內(nèi)企業(yè)進行資金支持的問題。由于商業(yè)銀行不愿意為公司投資提供貸款，造成私人部門的固定資產(chǎn)投資比例下降，私人部門設(shè)備投資占GDP的比例由2000年的12.8%下降到2004年的9.7%，這可能影響經(jīng)濟的可持續(xù)增長；公司融資結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，貸款、發(fā)債和股票融資的比例迅速下降，企業(yè)主要依靠內(nèi)源融資發(fā)展，目前公司內(nèi)源融資的比例達到80%以上，而90年代中期僅為25%。內(nèi)源融資比例的提高說明金融市場對私人部門發(fā)展中的作用在減弱，金融市場越來越與本國實體經(jīng)濟相脫節(jié)；家庭的債務(wù)存量的增加也增加了韓國家庭金融的脆弱性，由于長期的信貸不足，使韓國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新缺乏必要的融資支持，韓國產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)業(yè)安全問題，實際上外資已經(jīng)掌握了金融、電訊、半導體等重要產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)。
　　
　　由于競爭的加劇，使得銀行貸款利率降低，存款利率提高，利差減少。貸款利率下降造成房地產(chǎn)泡沫，為減少泡沫，監(jiān)管當局要求銀行減少抵押貸款，但效果不佳。
　　外資進入而得到加強的銀行業(yè)競爭既沒有提高銀行服務(wù)的差別化程度，也沒有改變羊群心態(tài)。2001和2002年的信用卡事件表明，不管內(nèi)資還是外資銀行都會發(fā)生羊群行為。2003年末，信用卡泡沫破裂，信用卡公司形成90億美元的赤字。但在政府解決信用卡危機的過程中，盡管外國銀行參與了信用卡公司的借貸，但卻拒絕與政府合作完成解救計劃。信用卡危機暴露了韓國銀行貸款的隨意性和較低的風險管理能力。而且，信用卡事件也反映出在遇到金融混亂或危機的時候，外資銀行不會象內(nèi)資銀行那樣與政府合作，共度難關(guān)。
　　
　　三、結(jié)論和啟示
　　
　?。ㄒ唬┰诮鹑谑袌鰶]有對內(nèi)開放之前就對外開放可能導致嚴重的后果。韓國在國內(nèi)沒有建立有活力的、市場導向的金融體系之前，向外資全面開放金融市場，的確是一個冒險的行動。在轉(zhuǎn)型過程中，市場秩序和合理的價格并未形成，這時倉促向外資出售股權(quán)，可能使外資成為改革的受益者，而國家成為受損者。韓國銀行出售的丑聞充分說明了這一點。
　?。ǘ┏晒Φ慕鹑谧杂苫徒鹑陂_放不是一個自由放任的過程，而是一個政府積極參與和引導的過程。韓國危機前，在放松對短期資本流動限制的同時，沒有建立相應(yīng)的監(jiān)管措施，使得短期債務(wù)迅猛增加，最終引發(fā)了金融危機。韓國的金融危機的教訓表明，在開放資本帳戶之前先加強國內(nèi)金融體系的建設(shè)才是一個比較穩(wěn)妥的做法。金融危機后，政府在恢復(fù)金融市場穩(wěn)定和金融重建方面發(fā)揮了不可替代的作用。盡管IMF給韓國金融危機開的藥方是減少政府干預(yù)，但事實證明，政府干預(yù)才是讓韓國盡快擺脫危機困境的不可替代的先決條件。
　　（三）外資不是“救世主”，期望外資來解決國內(nèi)問題是不現(xiàn)實的，力圖向國外投資者轉(zhuǎn)嫁銀行改革的成本更是不可能的。在韓國面臨金融危機困境的時候，盡管銀行全面開放，外資也不愿意進入承擔銀行結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本。只有金融市場穩(wěn)定后，外資才進入并充分享受了韓國銀行私有化的好處?；陧n國當時國內(nèi)情況，向外國投資者出售銀行股權(quán)是制衡國內(nèi)財團勢力和打破官僚金融體系的不得已的選擇，但外資銀行的介入改變了銀行貸款行為取向，也產(chǎn)生了一些新的問題如對國內(nèi)私人部門金融支持不足、缺乏與政府合作精神等。
　?。ㄋ模┙鹑陂_放面臨的最大挑戰(zhàn)是國內(nèi)的借貸文化和政府的監(jiān)管能力。韓國盡快開放金融市場的原因是希望改變國內(nèi)的借貸文化，但信用卡事件表明，外資不僅沒有扭轉(zhuǎn)不良的借貸文化，而且也參與羊群行為中。在資本帳戶開放的情況下，不良的借貸文化會使債務(wù)累積、并迅速擴散和蔓延，使經(jīng)濟陷入更深的危機之中。在金融開放的情況下，政府的審慎監(jiān)管對維持金融市場穩(wěn)定至關(guān)重要。韓國外資金融機構(gòu)進入后，衍生產(chǎn)品市場發(fā)展很快，金融創(chuàng)新也比較活躍，盡管韓國建立了金融監(jiān)管委員會，并引入了新的監(jiān)管方法和標準，但是金融監(jiān)管的能力和水平遠不能跟上金融創(chuàng)新的速度。
　　
　　注：
　?、龠@一舉措的初衷是鼓勵企業(yè)財團更容易獲得國際融資并成為國際化企業(yè)，同時不受外國企業(yè)的競爭性影響。
　　②比如墨西哥國有銀行比重由100%下降到0，智力由78%下降到28%，匈牙利由81%下降到9%，波蘭由80%下降到23%，印度由91%下降到80%，巴西由63%下降到43%。
　?、郾热纾n國第一銀行的銷售使國外基金獲得巨大收益，基金聲稱這是對高風險的回報。但是韓國人普遍承認政府簽定了有利于外國投資者的條款。銷售協(xié)議規(guī)定外國投資者不接手不良貸款，為了消除不良貸款，政府只能不斷注資，私有化的風險完全由政府和納稅人背負，而不是投資基金；韓國銀行銷售的另一個例子是韓國外匯銀行的銷售，由于韓國政府以很低的折扣價出售股權(quán)，使國家蒙受巨額損失。