制度變遷與基礎教育公平
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摘要：改革中的基礎教育資源的不均衡配置使得弱勢群體子女在獲得基礎教育方面處于劣勢地位。為了維護基礎教育的公正，地方政府應當關注住房制度改革與基礎教育制度之間的交互作用，在城市規(guī)劃、保障性住房建設過程中均衡基礎教育資源配置，通過政策和市場手段維護基礎教育的公平與效率。
關鍵詞：制度變遷；基礎教育；公平
中圖分類號：G40 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）12-0215-02
我國在市場化改革的過程中，城市社會在一定程度和一定范圍內出現(xiàn)了基礎教育資源配置失衡。良好基礎教育機會的獲得越來越與經濟能力掛鉤，低收入者和其他社會弱勢群體獲得良好基礎教育機會減少。如此的后果是造成弱勢群體的代際復制。子代由于缺少好的基礎教育機會，因而也在很大程度上失去了接受中等和高等教育的機會，最終失去了獲得好的職業(yè)和擁有好的收入和社會地位的機會。基于此，基礎教育公平問題越來越引起政府和社會的重視，維護基礎教育公平也成為進一步推進社會發(fā)展和進步的有效舉措。
一
我國現(xiàn)有基礎教育政策的出發(fā)點就是堅持方便與公平的原則。政策上的就近入學避開了人為地選擇學校，使得轄區(qū)內的居民，無論貧富，無論是否有正式工作，其家庭子女都有公平的入學機會。不同學區(qū)之間教育資源配置的不同會造成這些地區(qū)教育公平的障礙。正是因為教育資源的差別存在，城市居民的理性選擇應當是為子女選擇好的學校，接受良好的基礎教育。這種選擇一直受到就近入學政策的限制，如果想突破限制，基本途徑有兩條，一是將戶口遷移到好的學區(qū)之中；二是通過付出一定的經濟代價來擇校。戶口遷移的前提條件是自己要在好的學區(qū)中擁有住房，但是在住房制度改革以前，城市居民的住房大多為單位分配或者時代承襲，很難有機會自主選擇居住的區(qū)域，因此這種居住模式決定了這種選擇的余地非常有限。
住房商品化改革以來，城市社會成員具有了選擇商品住宅的自由，基于使子女能夠接受優(yōu)質教育的要求，住房資源與教育資源之間產生了緊密的聯(lián)系，住房制度改革已經成為影響教育公平的一個重要因素。住房制度改革增加了人們選擇居住地的自由度，從而也增加了有選擇性獲得公共資源的機會。按照一般的假設，富裕者會通過自己購買商品房的行為選擇居住地，有效利用基礎教育中“就近入學”的政策，使得子女接受良好的基礎教育。相關研究提出，在城市住房市場化的過程中，義務教育的就近入學制度會促使父母在住房市場上用腳投票為子女選擇更好的學校，從而加劇了教育機會的不平等，而這種不均等會進一步加劇社會的階層分化[1]。這個假設在一定程度上說明了居住地與基礎教育之間的關系，然而，假設本身也受到兩個方面的質疑。第一個方面是現(xiàn)有的基礎教育學校都有“擇校”的政策。即不在基礎教育法定片區(qū)的居民通過繳納一定的費用就可以取得該校的入學資格；第二個方面是所謂的“就近入學”并非指的是實際居住之“近”，而是戶口所在地之近。由此我們可以推出這樣的結論：法規(guī)規(guī)定的就近是就戶籍所在地之近，而非實際居住地之近。這就說明，城市居民要獲得好的基礎教育資源并非必須居住在“好學校”片區(qū)，居民一方面可以通過“借讀”選擇進入好的基礎教育學校，另一方面可以將戶口保留在好學校的片區(qū)之內，即便是居住地和戶口所在地發(fā)生分離，仍然可以運用就近入學政策獲得好的基礎教育。
二
通過選擇住房和戶口來獲得好的基礎教育資源的前提是家庭要擁有這種選擇的經濟能力，以達到間接擇校的目的。顯然，圍繞教育資源展開的競爭將炒高好學區(qū)周邊的房產價格，而較高的商品房價使得經濟條件不好的家庭難以用購房的方式來實現(xiàn)對優(yōu)質教育資源的選擇。其后果是在社區(qū)空間上產生了不同社會階層之間的隔離，因而導致了社區(qū)的分化。市場經濟的根本目的是實現(xiàn)經濟效益最大化，實現(xiàn)對社會資源的有效配置。在對城市社區(qū)的影響上，也必然導致"生態(tài)隔離"的現(xiàn)象。社會各界層的不同需要促使商業(yè)社區(qū)的建設出現(xiàn)不同的檔次和品位，為人門提供了多種選擇余地。根據新開發(fā)的商業(yè)社區(qū)的地理位置的不同，開發(fā)商投資力度也不一樣。在交通便利、自然景觀較好的地段，小區(qū)建設的檔次往往比較高。除了住宅建設的高檔次之外，這類社區(qū)往往還擁有先進的基礎教育設施。
在城市社區(qū)尚沒有明顯分化的情況下，住房困難群體與富裕群體基本上可以共同擁有基礎教育資源。城市的拆遷改造以及地方政府為困難家庭推出的保障性住房有利于改善他們的居住條件，但是，這種居住條件的改善與獲得良好基礎教育之間發(fā)生了矛盾。要改善住房條件，一般就要改變居住地，戶口就要遷移，如果原來的戶口處在好的學區(qū)內，那么在改善居住條件的同時會失去獲得良好基礎教育的機會。在這個矛盾中，弱勢群體不同于城市的富裕家庭，他們沒有過多的選擇余地。對于許多低收入家庭來說，他們原來在城市中心并非無房可居，改善住房條件固然是自身愿望，更是形勢所迫。因為城市形象要更新，市中心的居住標準要提高，這是來自于地方政府的愿望。開發(fā)商本質上根本不會關心城市更新過程和更新目標本身，他們關心的是這個過程帶來的利潤。借助于市場對城市中心居住標準的重新設定，政府讓中低收入階層欲哭無淚地離開城市中心[2]190。因此，在維持不變的"就近入學"的政策框架下，居住區(qū)域的變化意味著城市困難群體原來擁有的基礎教育機會的變化。
住房保障是地方政府維護居住公平的重要舉措，但是一般對于居住公平的理解是基于俠義的住房面積和質量，實際上廣義的居住公平應當包括由于居住所影響的一切社會權利，教育公平就是其中的權利之一。保障住房的提供者是政府，而政府又有著自身特定的利益訴求。如果地方政府是注重地方財政收入而非特別重視社會公平、教育公平，那么保障性住房政策的實施很有可能會減少低收入家庭的基礎教育資源。在對公共資源的爭奪中，低收入家庭總是處在弱勢地位。在現(xiàn)實中許多事例表明，保障性住房一般處在比較偏僻、教育資源相對落后的地區(qū)。這就使得本來訴求平等教育機會的就近入學政策與住房政策產生交互作用，因而導致弱勢群體的階層傳遞，并進一步引發(fā)城市社區(qū)之間的隔離。如果沒有政府的合理規(guī)制，任其自然發(fā)展下去，那么很有可能形成城市社會階層之間居住區(qū)和公共資源的雙重隔離，進而導致城市社會階層的代際傳遞。要避免這樣的后果，需要地方政府統(tǒng)籌協(xié)調公共政策的各個方面，維護基礎教育的公正性。
三
在制度變遷的過程中，城鎮(zhèn)弱勢群體能否擁有公正的基礎教育機會成為一個值得關注的問題。由于基礎教育的質量會影響到兒童未來的發(fā)展機會，所以弱勢群體家庭的子女能否獲得高質量的基礎教育對于擺脫弱勢地位的階層傳遞具有基礎性的作用。鑒于此，在住房制度改革以后，特別是近期加快保障性住房建設的過程之中，更應當關注住房政策與基礎教育政策之間的交互作用，政府作為公共政策的制定者和公共資源的提供者，更應當從宏觀的視角兼顧不同制度之間交互作用的效果，以避免政策實施帶來的社會其他方面的負面效果，促進基礎教育的均衡發(fā)展。就近入學是基礎教育領域多年來始終堅持的一項政策設置，具有經濟性、方便性和特定條件下的公正性。就近入學政策不但適合中國的國情，而且世界上大多數國家都有與之類似的政策設置。針對改革過程中區(qū)域間基礎教育機會的公正性所遇到的挑戰(zhàn)，很難通過改變就近入學的政策本身來解決，而應該通過調整其他政策以便與就近入學政策相適應，維護基礎教育的機會公正。
首先，政府應當更加注重基礎教育設施的均衡配置，并且盡量避免階層間的居住隔離。目前，單純依靠市場機制配置教育資源必然加劇不同社區(qū)之間教育機會的不平等。要避免基礎教育質量的地區(qū)差別，必須在住房商品化過程中將基礎教育資源作為一種"公共產品"來均衡配置，在教育資源的配置中關注城市不同區(qū)域的均衡分布?！?其次，在推進保障性住房建設的過程中應當輔之以優(yōu)良的基礎教育資源。弱勢家庭收入較低，沒有先進的交通工具，就近入學對于他們更為重要。廉租房和公共租賃房建設能夠改善他們的居住條件，但是同時要考慮到由戶口遷移帶來的子女入學方面的影響。應當合理規(guī)劃建設保障性住房，促成不同階層的混合居住。在城市低收入家庭聚居的地區(qū)，應當著重優(yōu)化基礎教育資源的配置，無論從基礎設施方面還是從師資力量方面都予以重點傾斜。
第三，在基礎教育領域注重發(fā)揮政策和市場兩個方面的作用，維護基礎教育的公正與效率。如果在資源配置不均衡的情況下任由市場機制發(fā)揮作用，那么在基礎教育資源總量有限的情況下，城市弱勢群體的家庭獲得良好基礎教育的機會就會相對減少，這就違背了教育的公正理念。在這個過程中，既要維護基礎教育機會公正，又不能剝奪富裕家庭的選擇權力，應當通過協(xié)調公共政策和市場兩個方面的協(xié)調作用推進基礎教育領域的公平與效率。
參考文獻：
[1]丁維莉,章元.局部改革與公共政策效果的交互性和復雜性[J].經濟研究,2009,(6).
[2]黃怡.城市社會分層與居住隔離[M].上海:同濟大學出版社,2006.
System reform and basic education opportunities fairness
WANG Bing-xin1，WU Zhong-zhe2， Kenneth M. Greenwood1
（RMIT University Melbourne 3001；ShanDong Economic University, Jinan 250014, China）
Abstract: Unbalanced allocation of basic education resources makes the vulnerable group's children cannot recEive a good basic education. In order to safeguard the fairness of basic education, local governments should pay attention to the interaction of housing system reform between the basic education systems in urban planning ans in process of security housing construction. The purpose is to safeguard the fairness and efficiency of basic education by policy and market means.
Key words: system reform, basic education, fairness
關鍵詞：制度變遷；基礎教育；公平
中圖分類號：G40 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）12-0215-02
我國在市場化改革的過程中，城市社會在一定程度和一定范圍內出現(xiàn)了基礎教育資源配置失衡。良好基礎教育機會的獲得越來越與經濟能力掛鉤，低收入者和其他社會弱勢群體獲得良好基礎教育機會減少。如此的后果是造成弱勢群體的代際復制。子代由于缺少好的基礎教育機會，因而也在很大程度上失去了接受中等和高等教育的機會，最終失去了獲得好的職業(yè)和擁有好的收入和社會地位的機會。基于此，基礎教育公平問題越來越引起政府和社會的重視，維護基礎教育公平也成為進一步推進社會發(fā)展和進步的有效舉措。
一
我國現(xiàn)有基礎教育政策的出發(fā)點就是堅持方便與公平的原則。政策上的就近入學避開了人為地選擇學校，使得轄區(qū)內的居民，無論貧富，無論是否有正式工作，其家庭子女都有公平的入學機會。不同學區(qū)之間教育資源配置的不同會造成這些地區(qū)教育公平的障礙。正是因為教育資源的差別存在，城市居民的理性選擇應當是為子女選擇好的學校，接受良好的基礎教育。這種選擇一直受到就近入學政策的限制，如果想突破限制，基本途徑有兩條，一是將戶口遷移到好的學區(qū)之中；二是通過付出一定的經濟代價來擇校。戶口遷移的前提條件是自己要在好的學區(qū)中擁有住房，但是在住房制度改革以前，城市居民的住房大多為單位分配或者時代承襲，很難有機會自主選擇居住的區(qū)域，因此這種居住模式決定了這種選擇的余地非常有限。
住房商品化改革以來，城市社會成員具有了選擇商品住宅的自由，基于使子女能夠接受優(yōu)質教育的要求，住房資源與教育資源之間產生了緊密的聯(lián)系，住房制度改革已經成為影響教育公平的一個重要因素。住房制度改革增加了人們選擇居住地的自由度，從而也增加了有選擇性獲得公共資源的機會。按照一般的假設，富裕者會通過自己購買商品房的行為選擇居住地，有效利用基礎教育中“就近入學”的政策，使得子女接受良好的基礎教育。相關研究提出，在城市住房市場化的過程中，義務教育的就近入學制度會促使父母在住房市場上用腳投票為子女選擇更好的學校，從而加劇了教育機會的不平等，而這種不均等會進一步加劇社會的階層分化[1]。這個假設在一定程度上說明了居住地與基礎教育之間的關系，然而，假設本身也受到兩個方面的質疑。第一個方面是現(xiàn)有的基礎教育學校都有“擇校”的政策。即不在基礎教育法定片區(qū)的居民通過繳納一定的費用就可以取得該校的入學資格；第二個方面是所謂的“就近入學”并非指的是實際居住之“近”，而是戶口所在地之近。由此我們可以推出這樣的結論：法規(guī)規(guī)定的就近是就戶籍所在地之近，而非實際居住地之近。這就說明，城市居民要獲得好的基礎教育資源并非必須居住在“好學校”片區(qū)，居民一方面可以通過“借讀”選擇進入好的基礎教育學校，另一方面可以將戶口保留在好學校的片區(qū)之內，即便是居住地和戶口所在地發(fā)生分離，仍然可以運用就近入學政策獲得好的基礎教育。
二
通過選擇住房和戶口來獲得好的基礎教育資源的前提是家庭要擁有這種選擇的經濟能力，以達到間接擇校的目的。顯然，圍繞教育資源展開的競爭將炒高好學區(qū)周邊的房產價格，而較高的商品房價使得經濟條件不好的家庭難以用購房的方式來實現(xiàn)對優(yōu)質教育資源的選擇。其后果是在社區(qū)空間上產生了不同社會階層之間的隔離，因而導致了社區(qū)的分化。市場經濟的根本目的是實現(xiàn)經濟效益最大化，實現(xiàn)對社會資源的有效配置。在對城市社區(qū)的影響上，也必然導致"生態(tài)隔離"的現(xiàn)象。社會各界層的不同需要促使商業(yè)社區(qū)的建設出現(xiàn)不同的檔次和品位，為人門提供了多種選擇余地。根據新開發(fā)的商業(yè)社區(qū)的地理位置的不同，開發(fā)商投資力度也不一樣。在交通便利、自然景觀較好的地段，小區(qū)建設的檔次往往比較高。除了住宅建設的高檔次之外，這類社區(qū)往往還擁有先進的基礎教育設施。
在城市社區(qū)尚沒有明顯分化的情況下，住房困難群體與富裕群體基本上可以共同擁有基礎教育資源。城市的拆遷改造以及地方政府為困難家庭推出的保障性住房有利于改善他們的居住條件，但是，這種居住條件的改善與獲得良好基礎教育之間發(fā)生了矛盾。要改善住房條件，一般就要改變居住地，戶口就要遷移，如果原來的戶口處在好的學區(qū)內，那么在改善居住條件的同時會失去獲得良好基礎教育的機會。在這個矛盾中，弱勢群體不同于城市的富裕家庭，他們沒有過多的選擇余地。對于許多低收入家庭來說，他們原來在城市中心并非無房可居，改善住房條件固然是自身愿望，更是形勢所迫。因為城市形象要更新，市中心的居住標準要提高，這是來自于地方政府的愿望。開發(fā)商本質上根本不會關心城市更新過程和更新目標本身，他們關心的是這個過程帶來的利潤。借助于市場對城市中心居住標準的重新設定，政府讓中低收入階層欲哭無淚地離開城市中心[2]190。因此，在維持不變的"就近入學"的政策框架下，居住區(qū)域的變化意味著城市困難群體原來擁有的基礎教育機會的變化。
住房保障是地方政府維護居住公平的重要舉措，但是一般對于居住公平的理解是基于俠義的住房面積和質量，實際上廣義的居住公平應當包括由于居住所影響的一切社會權利，教育公平就是其中的權利之一。保障住房的提供者是政府，而政府又有著自身特定的利益訴求。如果地方政府是注重地方財政收入而非特別重視社會公平、教育公平，那么保障性住房政策的實施很有可能會減少低收入家庭的基礎教育資源。在對公共資源的爭奪中，低收入家庭總是處在弱勢地位。在現(xiàn)實中許多事例表明，保障性住房一般處在比較偏僻、教育資源相對落后的地區(qū)。這就使得本來訴求平等教育機會的就近入學政策與住房政策產生交互作用，因而導致弱勢群體的階層傳遞，并進一步引發(fā)城市社區(qū)之間的隔離。如果沒有政府的合理規(guī)制，任其自然發(fā)展下去，那么很有可能形成城市社會階層之間居住區(qū)和公共資源的雙重隔離，進而導致城市社會階層的代際傳遞。要避免這樣的后果，需要地方政府統(tǒng)籌協(xié)調公共政策的各個方面，維護基礎教育的公正性。
三
在制度變遷的過程中，城鎮(zhèn)弱勢群體能否擁有公正的基礎教育機會成為一個值得關注的問題。由于基礎教育的質量會影響到兒童未來的發(fā)展機會，所以弱勢群體家庭的子女能否獲得高質量的基礎教育對于擺脫弱勢地位的階層傳遞具有基礎性的作用。鑒于此，在住房制度改革以后，特別是近期加快保障性住房建設的過程之中，更應當關注住房政策與基礎教育政策之間的交互作用，政府作為公共政策的制定者和公共資源的提供者，更應當從宏觀的視角兼顧不同制度之間交互作用的效果，以避免政策實施帶來的社會其他方面的負面效果，促進基礎教育的均衡發(fā)展。就近入學是基礎教育領域多年來始終堅持的一項政策設置，具有經濟性、方便性和特定條件下的公正性。就近入學政策不但適合中國的國情，而且世界上大多數國家都有與之類似的政策設置。針對改革過程中區(qū)域間基礎教育機會的公正性所遇到的挑戰(zhàn)，很難通過改變就近入學的政策本身來解決，而應該通過調整其他政策以便與就近入學政策相適應，維護基礎教育的機會公正。
首先，政府應當更加注重基礎教育設施的均衡配置，并且盡量避免階層間的居住隔離。目前，單純依靠市場機制配置教育資源必然加劇不同社區(qū)之間教育機會的不平等。要避免基礎教育質量的地區(qū)差別，必須在住房商品化過程中將基礎教育資源作為一種"公共產品"來均衡配置，在教育資源的配置中關注城市不同區(qū)域的均衡分布?！?其次，在推進保障性住房建設的過程中應當輔之以優(yōu)良的基礎教育資源。弱勢家庭收入較低，沒有先進的交通工具，就近入學對于他們更為重要。廉租房和公共租賃房建設能夠改善他們的居住條件，但是同時要考慮到由戶口遷移帶來的子女入學方面的影響。應當合理規(guī)劃建設保障性住房，促成不同階層的混合居住。在城市低收入家庭聚居的地區(qū)，應當著重優(yōu)化基礎教育資源的配置，無論從基礎設施方面還是從師資力量方面都予以重點傾斜。
第三，在基礎教育領域注重發(fā)揮政策和市場兩個方面的作用，維護基礎教育的公正與效率。如果在資源配置不均衡的情況下任由市場機制發(fā)揮作用，那么在基礎教育資源總量有限的情況下，城市弱勢群體的家庭獲得良好基礎教育的機會就會相對減少，這就違背了教育的公正理念。在這個過程中，既要維護基礎教育機會公正，又不能剝奪富裕家庭的選擇權力，應當通過協(xié)調公共政策和市場兩個方面的協(xié)調作用推進基礎教育領域的公平與效率。
參考文獻：
[1]丁維莉,章元.局部改革與公共政策效果的交互性和復雜性[J].經濟研究,2009,(6).
[2]黃怡.城市社會分層與居住隔離[M].上海:同濟大學出版社,2006.
System reform and basic education opportunities fairness
WANG Bing-xin1，WU Zhong-zhe2， Kenneth M. Greenwood1
（RMIT University Melbourne 3001；ShanDong Economic University, Jinan 250014, China）
Abstract: Unbalanced allocation of basic education resources makes the vulnerable group's children cannot recEive a good basic education. In order to safeguard the fairness of basic education, local governments should pay attention to the interaction of housing system reform between the basic education systems in urban planning ans in process of security housing construction. The purpose is to safeguard the fairness and efficiency of basic education by policy and market means.
Key words: system reform, basic education, fairness