農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)論文相關(guān)范文
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)論文相關(guān)范文
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱之一,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要力量。下文是學(xué)習(xí)啦小編為大家搜集整理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)論文相關(guān)范文的內(nèi)容，歡迎大家閱讀參考!
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)論文相關(guān)范文篇1
淺析農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問(wèn)題
摘 要：我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的特殊歷史進(jìn)程引出定性問(wèn)題：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是商業(yè)保險(xiǎn)還是社會(huì)保險(xiǎn)?其與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)系是什么?這些疑問(wèn)體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中。從地方政府發(fā)布的規(guī)范性文件來(lái)看，出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不作區(qū)分的現(xiàn)象。正確定性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首先要明確其是商業(yè)性保險(xiǎn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一種形式，理應(yīng)屬商業(yè)性保險(xiǎn)，突出的“政策性”不妨礙對(duì)農(nóng)險(xiǎn)進(jìn)行定性。相關(guān)立法應(yīng)該正確定性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，作出相應(yīng)調(diào)整，方利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);性質(zhì)
《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“定性”一詞有兩種釋義，第一種指“測(cè)定物質(zhì)包含哪種成分及性質(zhì)”，第二種指“對(duì)犯有錯(cuò)誤或罪行的人，確定其問(wèn)題的性質(zhì)”。本文所述“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問(wèn)題研究”便是試圖探討農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷史進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問(wèn)題是在特殊的歷史背景下產(chǎn)生的，而定性的模糊又體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)立法中。
一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問(wèn)題的產(chǎn)生
(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問(wèn)題產(chǎn)生的歷史淵源
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性的模糊是有歷史淵源的。1949年新中國(guó)成立以后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也恢復(fù)了，但卻經(jīng)歷了兩次停辦，究其原因還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏制度供給需求。改革開(kāi)放以后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度得以恢復(fù)，人保公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，恢復(fù)不久的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)蓬勃發(fā)展。然而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同時(shí)面臨著來(lái)自自然與市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，在缺少政府支持的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式下，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保費(fèi)收入極不穩(wěn)定，部分年份賠付額高于保費(fèi)收入，經(jīng)營(yíng)難以為繼。2004年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)迎來(lái)了新的春天，中央在重新開(kāi)始發(fā)布的1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》中明確指出“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)”，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)開(kāi)始了。此后一直到2015年的11年間(2011年的1號(hào)文件沒(méi)有提及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn))，1號(hào)文件每年都會(huì)對(duì)這種新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提出新要求。
2004年1號(hào)文件里采“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的提法，其“政策性”讓人對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)產(chǎn)生疑問(wèn)，也引出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)系問(wèn)題：這種新型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是否完全取代抑或等同于原來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度?二者是否具有種屬關(guān)聯(lián)?政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于商業(yè)保險(xiǎn)抑或社會(huì)保險(xiǎn)?諸多問(wèn)題和爭(zhēng)議使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定性也更加模糊，這種模糊性更是反映在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)立法及規(guī)范性文件上。
(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問(wèn)題產(chǎn)生的原因
美國(guó)、加拿大以及我國(guó)最初的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)都是由商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，屬于商業(yè)性保險(xiǎn)范疇。試點(diǎn)的失敗使得人們意識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性之后政府便開(kāi)始對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行扶持，最主要的表現(xiàn)是提供保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼以及稅費(fèi)的免除。獨(dú)特的政策性使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有了很多和一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)迥異之處，引發(fā)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬性之爭(zhēng)。歸根結(jié)底，爭(zhēng)議是由政府和市場(chǎng)這兩種資源配置方式的不同組合產(chǎn)生的。
政府和市場(chǎng)是資源配置的“兩只手”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源的優(yōu)化配置，需要政府和市場(chǎng)的配合提供最佳制度安排。當(dāng)市場(chǎng)主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遭遇瓶頸，人們認(rèn)識(shí)到其屬于準(zhǔn)公共物品，需要政府介入扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)失靈。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的突出特征就在于“政府”在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置中占據(jù)主導(dǎo)地位。然而政府深度介入也引發(fā)一系列問(wèn)題：權(quán)力尋租、道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重、效率低下、缺乏專(zhuān)業(yè)保險(xiǎn)公司的技術(shù)等，這些因素使得農(nóng)險(xiǎn)賠付率過(guò)高，財(cái)政不堪重負(fù)。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置中，政府和市場(chǎng)需要相互配合、相互補(bǔ)充。對(duì)于政府的作用，現(xiàn)在有“引導(dǎo)作用”和“主導(dǎo)作用”兩種提法，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)作的不同階段，政府起到的作用是不同的，比如在制度構(gòu)架和保費(fèi)補(bǔ)貼方面，政府起著主導(dǎo)作用，而在費(fèi)率厘定、訂立保險(xiǎn)合同、查勘定損、理賠這些方面，政府沒(méi)有專(zhuān)業(yè)保險(xiǎn)公司的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，顯然需要發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，由保險(xiǎn)公司經(jīng)辦。總之，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作有些階段政府確實(shí)起著主導(dǎo)作用，而在其他階段卻是商業(yè)性保險(xiǎn)公司起著主導(dǎo)作用，這便是引發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬性之爭(zhēng)的原因。不能因?yàn)榭吹睫r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性強(qiáng)的一面就將其定性為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，要綜合考慮政府和市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置中的作用對(duì)其進(jìn)行定性。
二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性模糊的體現(xiàn)
2009年新《保險(xiǎn)法》在附則中的第186條規(guī)定，“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。作為商業(yè)保險(xiǎn)的基本法，《保險(xiǎn)法》并沒(méi)有將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入調(diào)整范圍，也沒(méi)有提及政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。雖說(shuō)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由其他法律和行政法另行規(guī)定，但遲遲不見(jiàn)專(zhuān)門(mén)的立法出臺(tái)。從最新修訂的《農(nóng)業(yè)法》和2012年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定來(lái)看，亦未能對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行定性。
(一)《農(nóng)業(yè)法》中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問(wèn)題
2012年新《農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。國(guó)家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)、扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。”該法條明確了國(guó)家建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的義務(wù)，首次在基本法中將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)置于一個(gè)法條的并列條款中，對(duì)于二者的關(guān)系，學(xué)界看法不一。有學(xué)者認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)，商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于商業(yè)保險(xiǎn)，二者沒(méi)有交集;也有學(xué)者認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)包括商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)?？梢?jiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性首先在學(xué)理上需要明確二者屬于交叉關(guān)系還是并列關(guān)系、重合關(guān)系。
(二)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問(wèn)題
2008年保監(jiān)會(huì)與農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部共同起草《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例(草案)》，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。但是草案引發(fā)較多質(zhì)疑，有學(xué)者指出該草案法規(guī)的主要內(nèi)容僅包括政府對(duì)某些商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持、補(bǔ)助等，法規(guī)條文主要表現(xiàn)為政策宣示，形式上并不具備完整法律規(guī)范的要素，重復(fù)作為普通法的《保險(xiǎn)法》、《合同法》甚至《民法通則》已有的一般規(guī)定。最終草案被擱置。直到2012年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，這是我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而發(fā)布的行政法規(guī)，《保險(xiǎn)法》186條也得以兌現(xiàn)。
《條例》界定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)涵，明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，最為主要的還是對(duì)保險(xiǎn)合同、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)規(guī)則和法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。
其一，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第一條規(guī)定“為了規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)，保護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等法律，制定本條例”。明確了《條例》的制定依據(jù)是《保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)法》。據(jù)此，《保險(xiǎn)法》的諸多規(guī)定適用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，無(wú)論怎么定性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首先是保險(xiǎn)，縱使其作為準(zhǔn)公共物品具有很強(qiáng)的政策性和公益性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，運(yùn)用保險(xiǎn)的原理探索建立解決災(zāi)害救助的新方式、新方法同樣顯得意義重大。實(shí)踐證明純粹的市場(chǎng)化運(yùn)作使得保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)難以為繼，而純粹的政府運(yùn)作更是難以發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而當(dāng)下是要在這種政策環(huán)境下更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更有效率和活力。
其二，明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的涵義。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體包括作為保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(保險(xiǎn)公司以及依法設(shè)立的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)等保險(xiǎn)組織)和作為被保險(xiǎn)人的農(nóng)戶或者團(tuán)體;農(nóng)險(xiǎn)面向種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)，訂立保險(xiǎn)合同是連接保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的法律事實(shí);保險(xiǎn)責(zé)任包括自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病，從近兩年的實(shí)踐來(lái)看，保險(xiǎn)責(zé)任更加廣泛和細(xì)化，比如根據(jù)標(biāo)的生長(zhǎng)周期劃定不同的保險(xiǎn)責(zé)任、政府泄洪也被納入保險(xiǎn)責(zé)任范圍。
其三，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第三條規(guī)定“國(guó)家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。”據(jù)此可知政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的形式之一，因此也要遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)”四原則，受保監(jiān)會(huì)監(jiān)督，國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)和縣級(jí)以上地方政府負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)管理工作。其四，明確了國(guó)家給予部分保險(xiǎn)標(biāo)的保費(fèi)補(bǔ)貼，國(guó)家建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性特征。
盡管對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定，但是綜合全部法條來(lái)看，卻又無(wú)法區(qū)分二者。《條例》是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行專(zhuān)門(mén)調(diào)整的，第4條到第9條卻都是明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的角色定位：推進(jìn)和管理、保費(fèi)補(bǔ)貼、宣傳和引導(dǎo)、給予保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)稅費(fèi)優(yōu)惠、建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等，這些恰恰是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的應(yīng)有之義，因此單從《條例》的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容無(wú)法把“是否有很強(qiáng)的政策性”作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者便主張不對(duì)二者作區(qū)分，認(rèn)為一般的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是政策性保險(xiǎn)，但二者顯然不是可以互換的名詞。
(三)地方政府規(guī)范性文件中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問(wèn)題
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)立法較為粗糙，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的推行主要依靠國(guó)務(wù)院部委和各級(jí)政府發(fā)布的通知和辦法。早在2007年財(cái)政部發(fā)布了種養(yǎng)兩業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼暫行辦法，保監(jiān)會(huì)針對(duì)規(guī)范試點(diǎn)業(yè)務(wù)和保費(fèi)管理發(fā)布通知，亦或保監(jiān)會(huì)聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部發(fā)布管理辦法。各級(jí)政府再根據(jù)部委發(fā)布的通知，制定轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)暫行辦法或者通知?？偟膩?lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)量少且都是框架性、原則性的規(guī)定，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推行至每個(gè)省市還是依靠行政力量。
《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布以后，各省都以此為依據(jù)之一，制定了本轄區(qū)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作方面的實(shí)施辦法或者通知。這些規(guī)范性文件名稱中對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的表述不一，有的稱為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，有的稱為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。比如安徽省省財(cái)政廳于2015年發(fā)布了《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施辦法》直接使用“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”這一稱謂，從文件的試點(diǎn)品種來(lái)看，確是為開(kāi)展中央提供保費(fèi)補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)而發(fā)布(按照2008年財(cái)政部印發(fā)的通知，中央針對(duì)水稻、玉米、棉花、大豆、小麥、油菜、能繁母豬、奶牛提供保費(fèi)補(bǔ)貼，因此筆者將這類(lèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稱為中央提供保費(fèi)補(bǔ)貼型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，這類(lèi)保險(xiǎn)也是典型的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn));重慶市發(fā)布了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的通知》，該文件規(guī)定了政府扶持的農(nóng)險(xiǎn)品種，明確要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策扶持，亦實(shí)質(zhì)上主要是為了開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而發(fā)布，《重慶市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理暫行辦法》更是直接針對(duì)規(guī)范政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼而發(fā)布，卻在文件名中使用了“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”一詞;河南省發(fā)布的《河南省2015年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案》亦采用“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”這一措詞，文件指出該年度試點(diǎn)品種分為“中央財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種”和“地方財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種”兩類(lèi)，第五部分則是財(cái)政補(bǔ)貼的內(nèi)容，亦實(shí)屬政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)容。
稱謂的不嚴(yán)謹(jǐn)，反映出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定性的模糊，容易引發(fā)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的誤解。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一種形式，是國(guó)家為引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展而給予扶持產(chǎn)生的制度，這種制度將不會(huì)長(zhǎng)期存在，法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度變遷便是例證。同樣曾長(zhǎng)期實(shí)行小農(nóng)土地所有制、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)分散的法國(guó)政府在2006年推出新的農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法案，并采取了一系列措施，目的在于使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更加市場(chǎng)化和減少對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴，例如，主要農(nóng)作物遭遇自然災(zāi)害不再由國(guó)家農(nóng)業(yè)災(zāi)害保證基金負(fù)責(zé)賠償，而是由保險(xiǎn)公司賠付;取消《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》中對(duì)互助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策等，成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全國(guó)委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府、農(nóng)業(yè)就業(yè)人員和保險(xiǎn)公司之間的關(guān)系?？梢源竽懙念A(yù)見(jiàn)，在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展到一定階段后，政府會(huì)逐漸抽離，減少扶持力度，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)成為健康且能獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是某個(gè)特定時(shí)期的產(chǎn)物，是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的符合我國(guó)目前農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的一種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，絕不能將其等同于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。目前的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“低保障，廣覆蓋”，較低的保障水平使得很多農(nóng)戶缺乏購(gòu)買(mǎi)農(nóng)險(xiǎn)的動(dòng)力，這是目前農(nóng)險(xiǎn)制度的窘境，筆者通過(guò)和家鄉(xiāng)的幾家投保農(nóng)戶交談，發(fā)現(xiàn)說(shuō)起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，他們都會(huì)有“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付額低”的認(rèn)知。窘境是暫時(shí)的，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、保險(xiǎn)品種的豐富，未來(lái)的農(nóng)險(xiǎn)保障水平會(huì)更高，滿足投保方的多元化需求。若繼續(xù)將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等同于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，“政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼”、“農(nóng)險(xiǎn)賠付額低”將會(huì)成為投保方對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的固有認(rèn)知，非常不利于保險(xiǎn)意識(shí)的培養(yǎng)。
三、正確定性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)
(一)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于商業(yè)性保險(xiǎn)
1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬性之爭(zhēng)
經(jīng)濟(jì)學(xué)界運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，認(rèn)為其屬于準(zhǔn)公共物品，私法主體獨(dú)自開(kāi)辦的農(nóng)險(xiǎn)很難成功，政府理應(yīng)介入。因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬政策性保險(xiǎn)，不屬于商業(yè)保險(xiǎn)的范疇，它是國(guó)家為穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保護(hù)而實(shí)行的一種政策，是一種國(guó)家意志的體現(xiàn)，需要政府的扶持才能開(kāi)展，而非一般的、以營(yíng)利為目的的保險(xiǎn)合同買(mǎi)與賣(mài)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[ ]。法學(xué)界有學(xué)者將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為農(nóng)業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)(由公法調(diào)整)和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于后者;也有學(xué)者主張將保險(xiǎn)分為商業(yè)保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)，政策性保險(xiǎn)又分為經(jīng)濟(jì)政策性保險(xiǎn)和社會(huì)政策性保險(xiǎn)，現(xiàn)行政府給予保費(fèi)補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于經(jīng)濟(jì)政策性保險(xiǎn)，政府對(duì)其監(jiān)管且直接介入其中，但是仍需適用商業(yè)保險(xiǎn)的部分原理，如最大誠(chéng)信原則、保險(xiǎn)利益原則、損失填補(bǔ)原則、多數(shù)人參加等等。雖然學(xué)者們的意見(jiàn)沒(méi)有完全統(tǒng)一，但是達(dá)成了部分共識(shí)：其一，我國(guó)現(xiàn)在推行的、財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，有很強(qiáng)的政策性。其二，這種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍然要運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)原理。其三，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要國(guó)家劃定明確范圍，除此之外還有其他形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如互助合作保險(xiǎn)及純商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。
2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬性在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中的體現(xiàn)
《條例》沒(méi)有明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于商業(yè)保險(xiǎn)，但是通過(guò)以下幾個(gè)方面可以推斷出其屬于商業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)：其一，《條例》制定依據(jù)包括《保險(xiǎn)法》，而《保險(xiǎn)法》正是為了規(guī)制商業(yè)保險(xiǎn)，這就決定了屬財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要遵循商業(yè)保險(xiǎn)的某些規(guī)則，從保險(xiǎn)合同的訂立到查勘定損都需要以商業(yè)保險(xiǎn)原理為依托。實(shí)踐證明，違背了某些商業(yè)保險(xiǎn)規(guī)則的農(nóng)險(xiǎn)是不能取得成功的，例如我國(guó)曾經(jīng)開(kāi)辦了諸多片區(qū)內(nèi)的農(nóng)險(xiǎn)試點(diǎn)，但都未成功，原因之一便是不符合大數(shù)法則?，F(xiàn)今的農(nóng)險(xiǎn)都是在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展，使得風(fēng)險(xiǎn)在更大范圍內(nèi)得以分散。其二，從農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體上看，以盈利為目的的商業(yè)保險(xiǎn)公司是主力。并且有了一套商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)入和退出農(nóng)險(xiǎn)領(lǐng)域的機(jī)制、符合法定條件、經(jīng)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的保險(xiǎn)公司便可以經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)。非營(yíng)利性質(zhì)的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)組織是助力，在我國(guó)的實(shí)踐還不成熟，目前只有黑龍江的陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司和寧波慈溪保險(xiǎn)互助社，其他則以協(xié)會(huì)形式存在。農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)組織數(shù)量和保險(xiǎn)產(chǎn)品都較少，商業(yè)性保險(xiǎn)公司才是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主力軍。其三，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)四原則(政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn))強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作而政府起著引導(dǎo)作用;農(nóng)戶自愿參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而不能強(qiáng)制其參加，這就和社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)別開(kāi)來(lái)。其四，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和一般的商業(yè)保險(xiǎn)是同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然許多學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性較強(qiáng)，呼吁建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的農(nóng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是筆者認(rèn)為這是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的工程，不僅需要頂層制度設(shè)計(jì)，還需將其分支機(jī)構(gòu)落實(shí)到基層，甚至關(guān)乎整個(gè)農(nóng)險(xiǎn)制度的改革，短期內(nèi)很難成立。就目前來(lái)講，由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管是最合適的。綜上所述，《條例》默認(rèn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)性質(zhì)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的形式之一自然也屬于商業(yè)性保險(xiǎn)。
(二)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“政策性”之體現(xiàn)
大多數(shù)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行政策性扶持，如美國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)家?，F(xiàn)今世界主要國(guó)家中沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全部定性為政策性保險(xiǎn)，基本上都是根據(jù)農(nóng)業(yè)在國(guó)家中的地位、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的在國(guó)計(jì)民生中的地位區(qū)別處理，將關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品劃到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍中。我國(guó)亦是本著“保大宗”的原則，給予糧棉油等重要作物保費(fèi)補(bǔ)貼，其他農(nóng)作物地方政府自愿開(kāi)展試點(diǎn)并提供保費(fèi)補(bǔ)貼，中央通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式給予支持。據(jù)此，筆者將我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為兩種，一種是中央保費(fèi)補(bǔ)貼型農(nóng)險(xiǎn)，這類(lèi)農(nóng)險(xiǎn)也要求地方政府配套提供保費(fèi)補(bǔ)貼;一種是地方財(cái)政補(bǔ)貼型農(nóng)險(xiǎn)，中央以獎(jiǎng)代補(bǔ)。這兩類(lèi)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的劃分并不是恒定的，某些農(nóng)作物由于戰(zhàn)略地位的相應(yīng)調(diào)整也可能被納入中央保費(fèi)補(bǔ)貼范圍。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)除了具有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地域性、季節(jié)性、經(jīng)營(yíng)成果的周期性、高風(fēng)險(xiǎn)這些一般特征之外，還具有以下特點(diǎn)：
首先，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用政府引導(dǎo)和支持下的商業(yè)性保險(xiǎn)公司自主經(jīng)營(yíng)模式。政府和市場(chǎng)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源的制度安排。其次，具有極強(qiáng)的“政策性”。政府提供一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼是最為重要的一環(huán)。此外，從政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作來(lái)看，形成中央主導(dǎo)、地方政府響應(yīng)的形式，主要靠行政手段推行，政府積極引導(dǎo)與強(qiáng)力推動(dòng)可從中央1號(hào)文件，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)如保監(jiān)會(huì)與財(cái)政部發(fā)布的辦法和通知，地方政府出臺(tái)的試點(diǎn)方案和暫行辦法三個(gè)層面來(lái)理解。每年的1號(hào)文件都規(guī)劃政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展方向，各級(jí)政府據(jù)此發(fā)布規(guī)范性文件，將中央政策落到實(shí)處。從其他國(guó)家開(kāi)辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐來(lái)看，政府還會(huì)提供給保險(xiǎn)公司費(fèi)用補(bǔ)貼和稅費(fèi)免除，隨著我國(guó)財(cái)力的提升，這將也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的應(yīng)有之義?？傊咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)極強(qiáng)的政策性是和一般農(nóng)險(xiǎn)的重要區(qū)分點(diǎn)。
(三)相關(guān)立法應(yīng)正確定性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)
《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》曾于2007年納入國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃，并由保監(jiān)會(huì)起草。經(jīng)過(guò)十多次易稿的《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例(草案)》在向國(guó)務(wù)院法制辦提交后，因財(cái)政部對(duì)“政策性保險(xiǎn)”定位的不同意見(jiàn)而最終被否。后《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》默認(rèn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為商業(yè)保險(xiǎn)，但在最后關(guān)頭，加進(jìn)第三條第一款“國(guó)家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”，這體現(xiàn)了立法的折衷。立法的過(guò)程是曲折的，再三權(quán)衡的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》邏輯并不完美?？倓t(尤其是第五到第九條)的后半部分是對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定，立法者將規(guī)制政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法條放在具有普遍適用性的總則里是極為不妥的，畢竟政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形式之一。這容易給人造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，所有的農(nóng)險(xiǎn)都應(yīng)該得到財(cái)政的支持的誤解。
筆者認(rèn)為，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》總則應(yīng)是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有普遍適用性的條文，涉及到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的事項(xiàng)，如保費(fèi)補(bǔ)貼，財(cái)政支持的事項(xiàng)可以另起一章，而非放在總則里，或許另行出臺(tái)《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，我國(guó)目前正在試點(diǎn)的大多是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，各省政府為部署本省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而發(fā)布的文件(如安徽省《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施辦法》)實(shí)質(zhì)上就是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一套完整規(guī)范，因此《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的立法有實(shí)踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求。此外，各級(jí)政府的規(guī)范性文件若是為了推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而發(fā)布，便應(yīng)在文件名稱采用“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”一詞，如此以來(lái)方能利于對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正確定性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。
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