我軍深化體制編制改革的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒
我軍深化體制編制改革的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒
習(xí)近平主席在談到深化國防和軍隊(duì)改革時(shí)指出，他山之石，可以攻玉，我們要善于學(xué)習(xí)借鑒外軍有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合軍隊(duì)實(shí)際和特點(diǎn)創(chuàng)造性加以運(yùn)用。美軍為適應(yīng)不斷變化的軍事任務(wù)和政治需要，數(shù)十年來不斷推進(jìn)體制編制改革，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了一些規(guī)律性認(rèn)識。這些經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識對我軍深化體制編制改革具有一定的參考價(jià)值，值得借鑒。
一、軍隊(duì)體制編制改革必須有利于發(fā)揮軍隊(duì)?wèi)?zhàn)時(shí)效能而不是平時(shí)效能
一般而言，和平時(shí)期與作戰(zhàn)無關(guān)的各種因素對軍隊(duì)體制編制的影響相對增長，軍事系統(tǒng)會產(chǎn)生更多的微觀管理，導(dǎo)致如公共行政管理領(lǐng)域的“薩伊定律”所揭示的管理層次增加、行政機(jī)構(gòu)龐大、冗員過多、官僚作風(fēng)與習(xí)氣蔓延等現(xiàn)象。其結(jié)果正如美國軍方所描述的那樣，軍隊(duì)官僚體制就會形成一個(gè)豎起來的長尾巴，“晃動(dòng)作戰(zhàn)這條狗”.這樣，各個(gè)層次的人員和整個(gè)軍事機(jī)構(gòu)在先后順序上會變得模糊不清，最終勢必削弱軍隊(duì)作戰(zhàn)效能。
解決這一問題并不容易，僅僅宣布軍隊(duì)平時(shí)即應(yīng)按戰(zhàn)時(shí)要求進(jìn)行組織，未免過于簡單化。美軍認(rèn)為，對軍事力量建設(shè)和組織缺乏共識，就會把精力過多地花在平時(shí)事務(wù)上，造成對作戰(zhàn)效能起決定作用的各種軍事能力不斷下降。如果戰(zhàn)爭中所需的許多技能和人員配備標(biāo)準(zhǔn)在和平時(shí)期的日常軍事活動(dòng)中并不需要，那就更加麻煩。比如，在戰(zhàn)爭時(shí)期，空軍基地的生存能力和運(yùn)行能力需要至關(guān)重要的工程技能(如快速搶修跑道)和工程技術(shù)人員配備標(biāo)準(zhǔn)，但普通的軍事活動(dòng)，尤其是美國本土基地的日常軍事活動(dòng)，既不迫切需要這種技能，也不需要這種人員配備標(biāo)準(zhǔn)。因此，軍事領(lǐng)導(dǎo)者必須極為關(guān)注那些對戰(zhàn)爭必不可少的因素。否則和平時(shí)期的觀念支配著重大決策和預(yù)算，從軍隊(duì)的長遠(yuǎn)發(fā)展看，就會導(dǎo)致作戰(zhàn)能力下降。美軍認(rèn)為，雖然軍隊(duì)在總體上不可能完全采用戰(zhàn)時(shí)體制編制，但軍隊(duì)的組織編成從頂層設(shè)計(jì)上必須能保證其迅速完成平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換對作戰(zhàn)部隊(duì)來說相對較為簡單，但對于戰(zhàn)斗支援部隊(duì)來說，需要制訂周密的計(jì)劃并進(jìn)行嚴(yán)格的訓(xùn)練。信息化條件下，軍隊(duì)?wèi)?zhàn)時(shí)效能的發(fā)揮比任何時(shí)候都更加依賴平時(shí)的“經(jīng)營”,建立和形成一種有利于發(fā)揮戰(zhàn)時(shí)效能的軍隊(duì)體制編制至關(guān)重要。
美軍上述經(jīng)驗(yàn)和理念啟示我們，軍隊(duì)體制編制改革必須有利于發(fā)揮戰(zhàn)時(shí)效能，必須堅(jiān)持用戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)衡量和檢驗(yàn)體制編制改革的成效。我軍已經(jīng)數(shù)十年沒有經(jīng)歷戰(zhàn)爭實(shí)踐的檢驗(yàn)，盡管多年來一直強(qiáng)調(diào)拓展深化軍事斗爭準(zhǔn)備，但軍隊(duì)體制編制主要還是適應(yīng)平時(shí)軍事力量建設(shè)的需要，對軍事力量運(yùn)用特別是實(shí)戰(zhàn)需要考慮相對較少，還不能適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭的要求。當(dāng)前，我國周邊領(lǐng)土主權(quán)爭端、大國地緣競爭、軍事安全較量、民族宗教矛盾等問題凸顯，潛在的戰(zhàn)爭威脅空前增大。時(shí)迫勢急，緩不濟(jì)急，習(xí)近平主席指示，軍隊(duì)體制編制改革“要有緊迫感，不能久拖不決”[1]121,要抓緊研究、提出方案，看準(zhǔn)了下決心深入推進(jìn)改革。我們必須進(jìn)一步增強(qiáng)危機(jī)意識和憂患意識，抓住機(jī)遇，抓緊時(shí)間，在牢牢把握軍隊(duì)體制編制改革正確政治方向、堅(jiān)持黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民軍隊(duì)性質(zhì)宗旨的前提下，深入研究軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成和釋放的內(nèi)在機(jī)理，切實(shí)把戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)貫穿到軍隊(duì)體制編制改革的全過程，按照能打仗、打勝仗的要求，著眼理順指揮關(guān)系、減少?zèng)Q策層次、加強(qiáng)體系聯(lián)通、充實(shí)作戰(zhàn)部隊(duì)、建強(qiáng)作戰(zhàn)要素、提高作戰(zhàn)效能的要求，積極穩(wěn)妥地設(shè)計(jì)和優(yōu)化軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。具體來說，要不斷優(yōu)化和完善作戰(zhàn)部隊(duì)結(jié)構(gòu)，剝離作戰(zhàn)部隊(duì)承擔(dān)的一般性服務(wù)職能，切實(shí)解決長期以來形成的組織機(jī)構(gòu)臃腫、職能定位模糊，指揮關(guān)系不順、作戰(zhàn)要素缺位，非作戰(zhàn)機(jī)構(gòu)、非作戰(zhàn)單位和人員過多，體制機(jī)制運(yùn)行效能低下等問題，以進(jìn)一步解放和發(fā)展戰(zhàn)斗力，進(jìn)一步增強(qiáng)軍隊(duì)活力，為強(qiáng)化和發(fā)揮我軍戰(zhàn)時(shí)效能提供體制編制保證。
二、軍隊(duì)體制編制改革必須著眼于國家安全和軍隊(duì)使命任務(wù)對軍事能力建設(shè)需求的變化
為適應(yīng)安全環(huán)境和軍隊(duì)任務(wù)的多變性和多樣化，滿足各種新的軍事能力需求，美軍多年來及時(shí)和適時(shí)調(diào)整改革軍隊(duì)體制編制，以充分使用和平衡軍事力量，使整個(gè)軍隊(duì)具備快速創(chuàng)新、迅速調(diào)整的能力，確保軍隊(duì)在應(yīng)對各種沖突和危機(jī)時(shí)的靈活性和適應(yīng)性。近些年來美軍的體制編制調(diào)整走向，處處滲透著這一理念。
首先，阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國防部根據(jù)作戰(zhàn)和重建需求，重新確定了美軍總體力量構(gòu)成，推進(jìn)總體力量各組成部分發(fā)揮最大作用。比如，鑒于現(xiàn)役部隊(duì)所需經(jīng)費(fèi)過高，將現(xiàn)役部隊(duì)的職責(zé)越來越多地交給預(yù)備役部隊(duì)，致力于建設(shè)作戰(zhàn)能力更強(qiáng)、部署時(shí)間更短的精選預(yù)備役部隊(duì)，促使預(yù)備役部隊(duì)、國民警衛(wèi)隊(duì)和現(xiàn)役部隊(duì)組成一體化作戰(zhàn)聯(lián)隊(duì);實(shí)行新的“國家安全人事系統(tǒng)”,使文職人員更好地履行本屬政府的職能，使軍人能集中精力履行好自身軍事職責(zé);鑒于伊阿戰(zhàn)爭中的重建需求，承包商也被納入總體力量，要求正確地確定他們的職能任務(wù)，建設(shè)完整的總體力量。其次，2010年后，根據(jù)多樣化安全需求，特別是伊阿戰(zhàn)爭后期需求，美國防部推動(dòng)軍隊(duì)體制編制整合軍事力量的所有要素，平衡各種軍事力量建設(shè)。比如，保持地面部隊(duì)的全譜作戰(zhàn)能力;保持海軍強(qiáng)大的前沿存在和力量投送能力;加強(qiáng)空軍遠(yuǎn)程打擊能力，優(yōu)化前沿部署態(tài)勢;擴(kuò)大特種部隊(duì)規(guī)模，強(qiáng)化其作戰(zhàn)能力;擴(kuò)大民事人員隊(duì)伍規(guī)模，提高后果處理反應(yīng)的靈活性。再次，2014年3月美國防部發(fā)布新版《四年防務(wù)評估報(bào)告》，確定美軍在總體“瘦身”的情況下，為應(yīng)對伊戰(zhàn)和阿戰(zhàn)結(jié)束后的多樣化軍事行動(dòng)需求，著力從整體上平衡、調(diào)整軍種力量結(jié)構(gòu)和能力建設(shè)。主要對策有：降低陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)規(guī)模，發(fā)展新型網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)能力和支持全球范圍內(nèi)軍事行動(dòng)的能力，提高精確打擊能力，發(fā)展空海一體戰(zhàn)能力，建設(shè)更有活力的太空戰(zhàn)系統(tǒng)，擴(kuò)大特種作戰(zhàn)部隊(duì)規(guī)模并提高其作戰(zhàn)能力?？偟膩碚f，多年來美軍方通過體制編制的改革使軍隊(duì)保持創(chuàng)新活力和應(yīng)變能力，確保美軍具備和發(fā)展全方位作戰(zhàn)能力。
上述美軍關(guān)于軍隊(duì)體制編制改革著眼軍事能力需求變化的經(jīng)驗(yàn)和理念啟示我們，軍隊(duì)體制編制調(diào)整改革必須充分考慮國家安全和軍隊(duì)使命任務(wù)對軍事能力建設(shè)需求的變化。即使在軍隊(duì)總體架構(gòu)科學(xué)合理的情況下，也應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和確定新的軍事能力需求，并據(jù)之適時(shí)調(diào)整改革軍隊(duì)體制編制，使軍隊(duì)具備不斷創(chuàng)新的活力，確保軍隊(duì)的靈活性和適應(yīng)性。當(dāng)前，我國正處于深化國防和軍隊(duì)改革的關(guān)鍵時(shí)期，推進(jìn)軍隊(duì)體制編制改革事關(guān)重大，必須緊緊圍繞強(qiáng)軍目標(biāo)，牢牢把握軍隊(duì)組織形態(tài)現(xiàn)代化這個(gè)方向，聚集能打仗、打勝仗這一強(qiáng)軍之要，以軍事斗爭準(zhǔn)備為龍頭，堅(jiān)持軍事能力需求導(dǎo)向，尤其要通盤考量、超前預(yù)測國家安全發(fā)展利益對軍事能力建設(shè)的多樣化需求，確保有效履行軍隊(duì)職責(zé)使命。把這些問題和需求摸透了、拎清了，深化改革軍隊(duì)體制編制、構(gòu)建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系，才能堅(jiān)持正確的需求牽引。說到底，各軍種力量編成的優(yōu)化，非作戰(zhàn)機(jī)構(gòu)和單位的裁撤與剝離，新型作戰(zhàn)力量領(lǐng)導(dǎo)體制的確立，軍委、總部指揮機(jī)構(gòu)職能的健全完善，特別是聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的建立，都必須滿足國家安全和軍隊(duì)使命任務(wù)對軍事能力建設(shè)的總體需求，確保軍事力量建設(shè)與運(yùn)用的靈活性和適應(yīng)性。
三、軍隊(duì)體制編制改革必須致力于建立聯(lián)合作戰(zhàn)體制、優(yōu)化作戰(zhàn)部隊(duì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各作戰(zhàn)單元、作戰(zhàn)要素的高度融合
作戰(zhàn)部隊(duì)結(jié)構(gòu)在很大程度上決定部隊(duì)整體作戰(zhàn)效能，優(yōu)化作戰(zhàn)部隊(duì)結(jié)構(gòu)是體制編制調(diào)整改革的重要內(nèi)容。美軍歷來重視根據(jù)軍事技術(shù)裝備發(fā)展、作戰(zhàn)樣式變革和軍事行動(dòng)要求來優(yōu)化調(diào)整作戰(zhàn)部隊(duì)結(jié)構(gòu)。信息化條件下，信息網(wǎng)絡(luò)把分散于多維空間的各作戰(zhàn)平臺整合為一個(gè)體系，戰(zhàn)場對抗將表現(xiàn)為體系與體系的整體對抗。美軍適應(yīng)體系作戰(zhàn)要求，致力于作戰(zhàn)體系建設(shè)，把綜合集成視為優(yōu)化部隊(duì)結(jié)構(gòu)和作戰(zhàn)力量的基本手段，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)各作戰(zhàn)單元、作戰(zhàn)要素的高度融合。
近年來，美軍不斷探索對作戰(zhàn)部隊(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的優(yōu)化，極大地增強(qiáng)了部隊(duì)的主動(dòng)性、靈活性、多能性和快速反應(yīng)能力，使部隊(duì)整體作戰(zhàn)效能有了顯著提高。一是建立模塊化部隊(duì)，根據(jù)任務(wù)需要進(jìn)行編組。在不同模塊內(nèi)，按功能要求配備各種要素;在各模塊之間，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，信息共享。海灣戰(zhàn)爭后，特別是伊拉克戰(zhàn)爭以來，美軍按照模塊化結(jié)構(gòu)要求，結(jié)合可能擔(dān)負(fù)的任務(wù)，組建了多支模塊化部隊(duì)。未來一個(gè)時(shí)期，根據(jù)美國陸軍部的戰(zhàn)略規(guī)劃，“陸軍將采用‘適合地區(qū)部署的部隊(duì)’的概念，利用模塊化結(jié)構(gòu)的可擴(kuò)展能力，為作戰(zhàn)指揮官提供適合任務(wù)需要的部隊(duì)”[2],也就是要打造“按地區(qū)整合的任務(wù)式部隊(duì)”[2].二是建立一體化聯(lián)合部隊(duì)，打破軍種壁壘，按區(qū)域和任務(wù)對空中、陸地、海上部隊(duì)實(shí)行一體化編成。如美軍的各類聯(lián)合特遣部隊(duì)就打破了傳統(tǒng)的軍種界限，實(shí)現(xiàn)了一體化聯(lián)合。美軍還為適應(yīng)作戰(zhàn)要求組建了一批規(guī)模小型化、編成模塊化、功能多樣化的戰(zhàn)術(shù)兵團(tuán)，使作戰(zhàn)部隊(duì)具有更強(qiáng)的適應(yīng)性和靈活機(jī)動(dòng)能力，從而使美國軍方能夠?yàn)榭赡艹霈F(xiàn)的各種形式的戰(zhàn)爭做好充分準(zhǔn)備，以有效應(yīng)對即將到來的實(shí)際沖突。從發(fā)展趨勢看，未來聯(lián)合部隊(duì)的聯(lián)合層次會越來越低，比如在連，甚至排一級組建小型的聯(lián)合混編部(分)隊(duì)。據(jù)曾任美國陸軍戰(zhàn)爭學(xué)院院長的羅伯特·斯凱爾斯少將預(yù)測，美國未來一個(gè)時(shí)期需要擁有7000支訓(xùn)練有素的具有常規(guī)和特種作戰(zhàn)等多種能力的小型混編部隊(duì)[3],以應(yīng)對各種可能的威脅和沖突?？偟膩碚f，美軍體制編制的設(shè)計(jì)與改革，致力于優(yōu)化作戰(zhàn)部隊(duì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各作戰(zhàn)單元、作戰(zhàn)要素的高度融合。按照這種理念來改革軍隊(duì)體制編制，有助于部隊(duì)及時(shí)做出決策和反應(yīng)，實(shí)施快速機(jī)動(dòng)，發(fā)揮過去無法實(shí)現(xiàn)的作戰(zhàn)效能和協(xié)同優(yōu)勢;有利于集中控制和分散實(shí)施，使作戰(zhàn)不只是依賴裝備，而是能夠使受到良好教育和訓(xùn)練的人員發(fā)揮主動(dòng)性，善于捕捉瞬時(shí)戰(zhàn)機(jī)，而不是消極地坐等上級命令。
美軍關(guān)于軍隊(duì)體制編制改革致力于優(yōu)化作戰(zhàn)部隊(duì)結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和理念，值得我軍借鑒。為實(shí)現(xiàn)黨在新形勢下的強(qiáng)軍目標(biāo)，我軍深化軍隊(duì)體制編制改革必須遵循現(xiàn)代戰(zhàn)爭的制勝機(jī)理，從信息化條件下的聯(lián)合作戰(zhàn)實(shí)際需要出發(fā)，扭住“能打勝仗”這個(gè)核心，打破軍種體制界限，注重實(shí)現(xiàn)各作戰(zhàn)單元、作戰(zhàn)要素的高度融合。鑒于平臺作戰(zhàn)、體系支撐、戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)、戰(zhàn)略保障已經(jīng)成為現(xiàn)代戰(zhàn)爭的顯著特點(diǎn)，我軍應(yīng)優(yōu)化作戰(zhàn)部隊(duì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各作戰(zhàn)單元、作戰(zhàn)要素的高度融合，提升軍人應(yīng)對未來惡劣作戰(zhàn)環(huán)境所需的職業(yè)精神和內(nèi)聚力，增強(qiáng)我軍自衛(wèi)能力和自我保障的作戰(zhàn)能力。
從作戰(zhàn)指揮體制上講，前述優(yōu)化作戰(zhàn)部隊(duì)結(jié)構(gòu)，向上逆推的要求必然是，在優(yōu)化軍委總部職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善各軍兵種領(lǐng)導(dǎo)管理體制的同時(shí)，“要遵循信息化條件下聯(lián)合作戰(zhàn)內(nèi)在規(guī)律，從我軍實(shí)際出發(fā)，按照權(quán)威、精干、靈便、高效的要求，健全軍委聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，相應(yīng)推進(jìn)聯(lián)合作戰(zhàn)訓(xùn)練和后勤、裝備保障體制改革”[4].這對于拓展深化軍事斗爭準(zhǔn)備，提高我軍一體化聯(lián)合作戰(zhàn)能力至關(guān)重要和緊迫。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)以信息系統(tǒng)集成建設(shè)為重要抓手，構(gòu)建統(tǒng)一的體系架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全軍信息化建設(shè)集中統(tǒng)管，為聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革提供高效的組織保證。各軍種都必須勇于沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，“要強(qiáng)化信息主導(dǎo)、體系支撐、精兵作戰(zhàn)、聯(lián)合制勝的觀念”[5],找準(zhǔn)本軍種在聯(lián)合作戰(zhàn)體系中的定位，真正實(shí)現(xiàn)軍種間一體互聯(lián)、深度融合。
從軍隊(duì)規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編成上講，在適當(dāng)壓縮軍隊(duì)總體數(shù)量規(guī)模、調(diào)整改善官兵比例以及部隊(duì)與機(jī)關(guān)比例、減少非作戰(zhàn)機(jī)構(gòu)和人員的同時(shí)，“使部隊(duì)編成向充實(shí)、合成、多能、靈活的方向發(fā)展”[1]117.一是組建小型化、模塊化、多用性，便于靈活機(jī)動(dòng)、遂行多種作戰(zhàn)任務(wù)的戰(zhàn)術(shù)兵團(tuán)。就當(dāng)前我軍實(shí)際看，“軍旅營體制下，營作為基本作戰(zhàn)單元的地位突出了，要把營的作戰(zhàn)要素配齊，實(shí)行模塊化編組，提高合成化程度”[1]117.根據(jù)這個(gè)定位，應(yīng)按任務(wù)要求對部隊(duì)進(jìn)行模塊化編組，提高作戰(zhàn)部隊(duì)的靈活性、多能性，強(qiáng)化其快速反應(yīng)能力和攻防作戰(zhàn)能力。二是調(diào)整改善軍兵種比例，優(yōu)化軍兵種內(nèi)部結(jié)構(gòu)，增加高技術(shù)軍兵種比重。重點(diǎn)是加強(qiáng)海軍、空軍和第二炮兵部隊(duì)建設(shè)，充實(shí)和加強(qiáng)其作戰(zhàn)力量，促進(jìn)各軍兵種力量協(xié)調(diào)發(fā)展，以成功應(yīng)對各種現(xiàn)實(shí)的和潛在的安全威脅，有效捍衛(wèi)國家發(fā)展利益。三是按照一體化作戰(zhàn)要求，組建跨軍種的多種作戰(zhàn)力量混合編成的作戰(zhàn)部隊(duì)，并使聯(lián)合的層次逐步下移。通過平時(shí)經(jīng)常開展聯(lián)合訓(xùn)練、聯(lián)合演習(xí)、聯(lián)合教育及聯(lián)合保障，使部隊(duì)和軍人獲得聯(lián)合體驗(yàn)，養(yǎng)成自覺的聯(lián)合習(xí)慣，提升聯(lián)合素養(yǎng)，以利形成聯(lián)合作戰(zhàn)所需要的多種作戰(zhàn)力量之間協(xié)同與合作的默契。四是突出新型作戰(zhàn)力量建設(shè)這個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)，著力增強(qiáng)新質(zhì)作戰(zhàn)能力。大力組建和發(fā)展戰(zhàn)略預(yù)警、軍事航天、防空反導(dǎo)、信息攻防、無人作戰(zhàn)、戰(zhàn)略投送、遠(yuǎn)海防衛(wèi)、新概念武器等重點(diǎn)領(lǐng)域的新型作戰(zhàn)力量部隊(duì)，減少老舊落后裝備，為加快發(fā)展新型作戰(zhàn)力量“騰籠 換 鳥 ”,使 新 型 作 戰(zhàn) 力 量 成 為 體 系 制 勝 的“ 尖刀”.五是深化軍隊(duì)院校改革，整合院校教育資源，遵循信息化條件下軍事人才成長和培養(yǎng)規(guī)律，健全軍隊(duì)院校教育、部隊(duì)訓(xùn)練實(shí)踐、軍事職業(yè)教育“三位一體”的新型軍事人才培養(yǎng)體系，注重培養(yǎng)軍事人才為適應(yīng)聯(lián)合作戰(zhàn)所必備的過硬的職業(yè)素養(yǎng)，為能打勝仗提供有力的人才支撐。
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