憲法論文的開(kāi)題報(bào)告
憲法論文的開(kāi)題報(bào)告
人民權(quán)利作為現(xiàn)代民主制的重要范疇，一直是憲政思想、憲政制度所關(guān)注的核心。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的憲法論文的開(kāi)題報(bào)告，供大家參考。
憲法論文的開(kāi)題報(bào)告篇一
《 論社會(huì)憲政 》
【摘要】社會(huì)憲政既不同于傳統(tǒng)的國(guó)家憲政，也不同于所謂的“新憲政”論，它是以規(guī)范和調(diào)控社會(huì)公權(quán)力為核心的憲政形式。國(guó)家公共領(lǐng)域和社會(huì)公共領(lǐng)域并存的公共領(lǐng)域二元化結(jié)構(gòu)是社會(huì)憲政的社會(huì)學(xué)基礎(chǔ)，社會(huì)公權(quán)力和人性尊嚴(yán)的密切相關(guān)是社會(huì)憲政的價(jià)值論基礎(chǔ)，人性的善惡雙重性是社會(huì)憲政的人性論基礎(chǔ)，國(guó)家憲政對(duì)社會(huì)憲政的兼容性是社會(huì)憲政的政治學(xué)基礎(chǔ)。在價(jià)值層面，社會(huì)憲政遵循民主、法治、人權(quán)的基本理念;在制度層面，社會(huì)憲政主要由社會(huì)民主制度、社會(huì)公權(quán)力制約制度和社會(huì)公權(quán)力保障人權(quán)制度構(gòu)成。在全球“社團(tuán)革命”浪潮沖擊下，社會(huì)憲政是我國(guó)憲政建設(shè)的重要組成部分。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)憲政;國(guó)家憲政;社會(huì)民主;社會(huì)公權(quán)力制約;基本權(quán)利的第三人效力
一、問(wèn)題之提出
自從17世紀(jì)近代憲政理論產(chǎn)生以來(lái)，憲政這一概念總是和國(guó)家聯(lián)系在一起。所謂憲政，實(shí)質(zhì)是指國(guó)家憲政，德國(guó)著名法學(xué)家圖依布納稱(chēng)之為“國(guó)家中心的憲政”。{1}1憲政之所以長(zhǎng)期被理解成國(guó)家憲政，與近代憲政理論產(chǎn)生以來(lái)某種恒定的普遍化價(jià)值信念和社會(huì)現(xiàn)實(shí)有著直接的關(guān)系。就價(jià)值信念而言，經(jīng)過(guò)文藝復(fù)興、宗教改革等一系列的思想啟蒙運(yùn)動(dòng)后，個(gè)人自由成為西方社會(huì)普遍的價(jià)值目標(biāo)，并最終發(fā)展成為全球性的價(jià)值理念。就社會(huì)現(xiàn)實(shí)而論，伴隨宗教權(quán)力的瓦解，國(guó)家權(quán)力成為了壓制個(gè)人自由的最大、最主要的威脅。在這樣的時(shí)代背景下，憲政被理解成國(guó)家憲政也就在情理之中了。
然而，20世紀(jì)60年代以來(lái)，一場(chǎng)被稱(chēng)為該世紀(jì)人類(lèi)最大社會(huì)創(chuàng)新的“社團(tuán)革命”席卷全球，各類(lèi)社會(huì)組織如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，在公共事務(wù)治理中發(fā)揮著顯著作用。{2}245這導(dǎo)致對(duì)個(gè)人自由構(gòu)成直接威脅的不僅僅只有國(guó)家，各種類(lèi)型的社會(huì)組織對(duì)個(gè)人自由也有日趨嚴(yán)重的侵害之勢(shì)。甚至，“在現(xiàn)代社會(huì)，除國(guó)家之外的團(tuán)體對(duì)其成員甚至成員以外的制約與強(qiáng)制可能比國(guó)家更具有壓迫性”。{3}70。在這一現(xiàn)實(shí)背景下，憲政即為國(guó)家憲政的理論顯得有些難以應(yīng)付現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)有進(jìn)一步修正的必要。于是，一種立基于公民社會(huì)基礎(chǔ)之上超越國(guó)家憲政的以規(guī)范和調(diào)控社會(huì)公權(quán)力為核心的新型憲政理論—社會(huì)憲政便應(yīng)運(yùn)而生了。雖然在數(shù)量、規(guī)模、自治保障等方面，我國(guó)的社會(huì)組織無(wú)法和西方相比，但是，伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面控制日漸放松，社會(huì)組織在我國(guó)的大量興起也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。{4}20這意味著我國(guó)的憲政建設(shè)實(shí)際上面臨著雙重任務(wù)：一方面，我國(guó)的國(guó)家憲政建設(shè)尚未完成，仍需大力推進(jìn);另一方面，社會(huì)憲政問(wèn)題也已經(jīng)提上了議事日程。然而，社會(huì)憲政在我國(guó)學(xué)術(shù)界仍然是一個(gè)陌生的概念，這對(duì)我國(guó)的憲政理論發(fā)展和制度建設(shè)是非常不利的。鑒于此，本文試圖就社會(huì)憲政的基本內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、制度構(gòu)成等問(wèn)題展開(kāi)初步的研究，以期推動(dòng)學(xué)界對(duì)這一理論的關(guān)注和重視。
二、社會(huì)憲政的概念釋義
社會(huì)憲政，其英文是societal constitutionalism。這一概念最早由美國(guó)學(xué)者茜利(Sciulli)在其1992年出版的著作《社會(huì)憲政理論》一書(shū)中提出。茜利本身是一個(gè)社會(huì)學(xué)家，他側(cè)重從社會(huì)學(xué)角度界定社會(huì)憲政的概念。在他看來(lái)，社會(huì)憲政是解決韋伯所謂現(xiàn)代理性化進(jìn)程中所必然產(chǎn)生的“奴役的鐵籠”以及政治和社會(huì)秩序的權(quán)威主義的根本途徑。{5}81概括而言，茜利的社會(huì)憲政概念主要包括兩方面的內(nèi)容：一是保障社團(tuán)序列(societal formations)的自治免受侵犯;{5}208是把法律的程序理性應(yīng)用到市民社會(huì)的各類(lèi)社會(huì)組織當(dāng)中，以避免落入同質(zhì)性、集體主義、儀式主義的案臼。{5}145社會(huì)憲政理論在歐洲的代表人物是德國(guó)法學(xué)家圖依布納。他主要在國(guó)際法層面討論社會(huì)憲政的概念。他認(rèn)為，所謂社會(huì)憲政，就是市民社會(huì)的憲法的多樣性。“世界社會(huì)的憲法不單單出現(xiàn)在國(guó)際政治的代議機(jī)構(gòu)中，也不只發(fā)生在包含各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的統(tǒng)一的全球憲法中，而是出現(xiàn)在世界社會(huì)多樣性的自治次級(jí)系統(tǒng)憲政化過(guò)程中。”{1}6“與18、19世紀(jì)的憲法必須處理限制壓制性的政治權(quán)力不同，今天的憲法必須限制社會(huì)權(quán)力(social dynamics)。” {1}4。上述兩位學(xué)者分別從法社會(huì)學(xué)和國(guó)際法學(xué)的層面對(duì)社會(huì)憲政進(jìn)行了界定，其具體觀(guān)點(diǎn)有較大差異，但其共同之處是他們打破了以往僅從國(guó)家層面理解憲政的做法，而從社會(huì)層面來(lái)界定憲政，并強(qiáng)調(diào)憲政與社會(huì)組織、社會(huì)公權(quán)力之間的內(nèi)在關(guān)系。據(jù)此，從國(guó)內(nèi)憲法學(xué)的角度出發(fā)，我們把社會(huì)憲政界定為：規(guī)范和調(diào)控社會(huì)公權(quán)力、保障個(gè)人基本權(quán)利的制度體系及其運(yùn)行過(guò)程。具體包含如下幾個(gè)方面的內(nèi)涵：
首先，社會(huì)憲政是“社會(huì)組織”層面的憲政。傳統(tǒng)的憲政是國(guó)家意義上的憲政，以國(guó)家作為憲政的載體。社會(huì)憲政不同于傳統(tǒng)憲政，它的載體不是國(guó)家而是社會(huì)組織。所謂社會(huì)組織，是指一定數(shù)量的社會(huì)成員為了共同利益聚合而成的社會(huì)群體。作為社會(huì)憲政載體的社會(huì)組織具有如下幾個(gè)特征：一是民間性，即這些組織以民間組織形式出現(xiàn)，不隸屬于國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)，不代表國(guó)家或者政府的立場(chǎng)。二是公共性，即它們不以獲得某個(gè)個(gè)體的利益為目的，而是把實(shí)現(xiàn)一定范圍內(nèi)的公共利益作為其主要目標(biāo)。三是獨(dú)立性，即它們具有自己獨(dú)立的組織機(jī)制和管理機(jī)制，在政治、經(jīng)濟(jì)等方面均獨(dú)立于國(guó)家機(jī)關(guān)。
上述特征中，公共性是決定社會(huì)組織能夠成為憲政載體的關(guān)鍵因素。國(guó)家之所以能夠成為憲政的載體，也主要是由于國(guó)家的公共性特征所決定的。如果國(guó)家是一個(gè)人的國(guó)家，一家人的國(guó)家，或者是一個(gè)利益集團(tuán)的國(guó)家，這樣的國(guó)家沒(méi)有任何公共性而言，自然不可能存在憲政。正是由于現(xiàn)代國(guó)家的公共性要求，才促成了現(xiàn)代憲政的產(chǎn)生。在這一點(diǎn)上，社會(huì)組織和國(guó)家具有相似性，都具備公共性的屬性。不同的是，國(guó)家是一個(gè)更大范圍的公共性，而社會(huì)組織則只是在國(guó)家內(nèi)部的一定范圍和領(lǐng)域的公共性。因而，具有公共性的社會(huì)組織，如政黨、大學(xué)、工會(huì)、行會(huì)、職業(yè)團(tuán)體、村委會(huì)、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、股份公司、慈善組織等，都成為憲政的載體。
值得指出的是，我國(guó)目前的社會(huì)組織具有一定的特殊性。除了存在大量純粹意義上的社會(huì)組織外，有些兼具國(guó)家組織和社會(huì)組織的雙重身份，有學(xué)者也稱(chēng)之“準(zhǔn)政府組織”。這類(lèi)組織，其規(guī)模和數(shù)量甚至超過(guò)了純粹意義上的社會(huì)組織。由于其所具有的社會(huì)組織的身份，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)成為憲政的載體。
其次，社會(huì)憲政是社會(huì)組織的“憲政”。規(guī)范和調(diào)控公權(quán)力，是社會(huì)憲政與國(guó)家憲政的共同之處。不同在于，社會(huì)憲政規(guī)范和調(diào)控的是社會(huì)公權(quán)力，國(guó)家憲政則是對(duì)國(guó)家公權(quán)力的規(guī)范和調(diào)控。
社會(huì)公權(quán)力是社會(huì)憲政的核心，有必要對(duì)其作進(jìn)一步的解釋。所謂社會(huì)公權(quán)力，是指社會(huì)組織基于法律或者契約的授權(quán)而擁有的管理一定領(lǐng)域、一定范圍公共事務(wù)的權(quán)力。社會(huì)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力的不同在于：一是權(quán)力主體不同。社會(huì)公權(quán)力的主體是社會(huì)組織，而國(guó)家公權(quán)力的主體是國(guó)家。二是權(quán)力范圍不同。國(guó)家公權(quán)力的范圍及于整個(gè)國(guó)家，社會(huì)公權(quán)力的范圍僅及于該社會(huì)組織內(nèi)部。三是權(quán)力內(nèi)容不同。強(qiáng)制力是國(guó)家公權(quán)力的重要內(nèi)容，社會(huì)公權(quán)力則不具有強(qiáng)制力。當(dāng)然，社會(huì)公權(quán)力不具有強(qiáng)制力并不等于其不具有強(qiáng)制性。任何權(quán)力都具有強(qiáng)制性特征，不同的是，國(guó)家公權(quán)力的強(qiáng)制性通過(guò)自身來(lái)實(shí)現(xiàn)，而社會(huì)公權(quán)力的強(qiáng)制性只能通過(guò)國(guó)家公權(quán)力或者社會(huì)輿論來(lái)實(shí)現(xiàn)。盡管社會(huì)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力有諸多不同之處，但二者具有同質(zhì)性，即都能對(duì)他人產(chǎn)生影響力、支配力和強(qiáng)制力。這是社會(huì)公權(quán)力憲政化的根本原因所在。社會(huì)憲政就是試圖將國(guó)家憲政的基本理念和制度機(jī)制適用于社會(huì)公權(quán)力，以達(dá)到規(guī)范和調(diào)控社會(huì)公權(quán)力的目的。同時(shí)，由于社會(huì)公權(quán)力和國(guó)家公權(quán)力的諸多不同，決定了社會(huì)憲政和國(guó)家憲政在制度構(gòu)成上必然存在巨大差異。概括而言，“國(guó)家憲政是釋放民主政治的動(dòng)力和限制壓制性的政治權(quán)力，而社會(huì)憲政則是釋放社會(huì)的民主動(dòng)力和約束社會(huì)權(quán)力”。{6}328
再次，社會(huì)憲政是國(guó)家憲法之下的憲政。“憲法限制，即使不是憲政最重要的部分，也毫無(wú)疑問(wèn)是其最古老的原則。”{7}16憲政以憲法為起點(diǎn)，無(wú)憲法則無(wú)憲政，憲政則是憲法的運(yùn)行狀態(tài)和過(guò)程。從規(guī)范層面講，憲法是調(diào)整國(guó)家與公民之間權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)關(guān)系的基本法。從價(jià)值層面說(shuō)，憲法可以被引申理解為規(guī)范和調(diào)控一切公權(quán)力運(yùn)行的準(zhǔn)則和依據(jù)。憲法是國(guó)家憲政的起點(diǎn)自不必說(shuō)，社會(huì)憲政也應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)。當(dāng)然，由于社會(huì)公權(quán)力和國(guó)家公權(quán)力的差異性，決定了并非憲法上所有條款都是社會(huì)公權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)。那么，憲法上的哪些規(guī)范適用于社會(huì)公權(quán)力的運(yùn)行呢?筆者以為主要有兩種：一是憲法的基本原則。主權(quán)在民、人權(quán)保障、權(quán)力制約、法治、程序正義等基本原則，是關(guān)于一切公權(quán)力運(yùn)行的基本準(zhǔn)則，國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力都同樣適用。二是人權(quán)規(guī)范。人權(quán)規(guī)范源自人的尊嚴(yán)，是憲法必不可少的規(guī)范內(nèi)容，不僅適用于國(guó)家公權(quán)力，也適用于社會(huì)公權(quán)力。憲法中的組織規(guī)范是明確國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置及其相互關(guān)系的規(guī)范，具有明確的指向性，不適用于社會(huì)公權(quán)力。
復(fù)次，社會(huì)組織的自治是社會(huì)憲政的應(yīng)有之義。規(guī)范和調(diào)控社會(huì)公權(quán)力是社會(huì)憲政的核心。然而，社會(huì)公權(quán)力何以成立?其前提在于社會(huì)組織的自治。也就是說(shuō)，社會(huì)組織只有享有相對(duì)于國(guó)家及其他社會(huì)主體具有自我組織、自我管理、自我服務(wù)的自治權(quán)時(shí)，社會(huì)公權(quán)力才是可能的，從而社會(huì)憲政才能提上議事日程。否則，社會(huì)公權(quán)力僅僅是一個(gè)假想的概念而已，社會(huì)憲政也喪失了存在的可能。社會(huì)公權(quán)力和社會(huì)組織自治權(quán)實(shí)質(zhì)上是同一個(gè)權(quán)力(或者權(quán)利)在不同關(guān)系結(jié)構(gòu)中的不同稱(chēng)謂而已。在社會(huì)組織與國(guó)家關(guān)系層面，社會(huì)組織具有自我組織、自我管理的資格和能力，屬于一項(xiàng)私權(quán)利，稱(chēng)之為社會(huì)組織自治權(quán)，而在社會(huì)組織內(nèi)部，這種資格和能力，屬于一項(xiàng)公權(quán)力，稱(chēng)之為社會(huì)公權(quán)力。
社會(huì)組織自治權(quán)和社會(huì)公權(quán)力的這一關(guān)系性質(zhì)，決定了社會(huì)憲政和國(guó)家憲政的關(guān)聯(lián)性。社會(huì)組織的自治，只有在一定的國(guó)家憲政框架下才具有現(xiàn)實(shí)性。首先，社會(huì)組織自治需要獲得國(guó)家法律、甚至是憲法上的依據(jù)，從而成為一項(xiàng)法定的、甚至是憲法上權(quán)利。“公共政策將為社會(huì)組織的自治提供政治保障和合法性基礎(chǔ)。”{1}10其次，社會(huì)組織自治需要獲得獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)的保護(hù)，使自治權(quán)真正成為在司法上一項(xiàng)可訴訟的權(quán)利。上述兩個(gè)方面的要求毫無(wú)疑問(wèn)都涉及到國(guó)家層面的憲政問(wèn)題。從某種意義上說(shuō)，國(guó)家層面憲政制度的存在與否與實(shí)施程度的大小，直接決定了社會(huì)組織能否自治及其自治的程度，進(jìn)而也影響到社會(huì)憲政的實(shí)現(xiàn)。換句話(huà)說(shuō)，國(guó)家憲政制約著社會(huì)憲政。
最后，社會(huì)憲政是一種憲政新形式，但不同于所謂的“新憲政論”。新憲政論，是近年來(lái)興起的一種憲政理論，主張通過(guò)以社會(huì)權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力以彌補(bǔ)國(guó)家權(quán)力之間分權(quán)制衡的不足。達(dá)爾教授是西方新憲政論的代表人物，他認(rèn)為不應(yīng)將限制國(guó)家權(quán)力的制度設(shè)計(jì)僅僅停留在國(guó)家層面的分權(quán)制衡，而應(yīng)把“重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到控制權(quán)力的非正式手段上”，“政治精英們對(duì)限制行政權(quán)力所做的承諾;多種利益集團(tuán)的存在;而最重要的是，多種自治組織的存在”。{8}230。郭道暉教授更是明確提出了以社會(huì)權(quán)力控制國(guó)家權(quán)力的憲政理論，{9}227是我國(guó)新憲政論的領(lǐng)軍人物。盡管新憲政論間接或者直接提出了社會(huì)權(quán)力問(wèn)題，但這種憲政理論思考和關(guān)注的重心仍然是如何限制國(guó)家公權(quán)力，仍然屬于國(guó)家憲政理論的范疇。社會(huì)憲政在關(guān)注社會(huì)公權(quán)力這一問(wèn)題上與新憲政論有相同之處，但社會(huì)憲政關(guān)注的重心不是以社會(huì)權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力，而是社會(huì)公權(quán)力自身的規(guī)范和制約問(wèn)題，與新憲政論有著實(shí)質(zhì)的不同。
三、社會(huì)憲政的理論基礎(chǔ)
(一)公共領(lǐng)域的二元化是社會(huì)憲政的社會(huì)學(xué)基礎(chǔ)
政治國(guó)家與市民社會(huì)二分、公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域相互獨(dú)立的自由主義理論是現(xiàn)代西方憲政的邏輯前提。在這一前提之下，國(guó)家是惟一的公共領(lǐng)域，憲法作為典型的公法必然與國(guó)家直接相關(guān)，而憲政也只能是國(guó)家層面的憲政?？梢哉f(shuō)，這一理論設(shè)定和制度體系與當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)是基本吻合的。昂格爾稱(chēng)之為“西方社會(huì)的深層結(jié)構(gòu)”。{10}139。從18世紀(jì)現(xiàn)代西方憲政的確立到20世紀(jì)60年代社會(huì)組織的崛起，市民社會(huì)和政治國(guó)家的二分及一元化的國(guó)家公共領(lǐng)域，這一結(jié)構(gòu)從未發(fā)生過(guò)實(shí)質(zhì)性改變。盡管在20世紀(jì)西方國(guó)家經(jīng)歷了從守夜人國(guó)家到福利國(guó)家的變遷，國(guó)家獲得了福利供給、社會(huì)服務(wù)等積極功能，但也只是國(guó)家的職能的局部增加而已，并未分化出一個(gè)新的公共領(lǐng)域。正如哈貝馬斯所言，和形式法相比，福利法建立在同一個(gè)“基本權(quán)利系統(tǒng)”之上，只不過(guò)是隨著“社會(huì)圖景”的變化，導(dǎo)致了不同的理解而已。{11}772就憲政而言，這一時(shí)期的憲政模式雖然也發(fā)生了很大的變化，在國(guó)家公權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，行政權(quán)的主導(dǎo)地位得到凸顯;在公民的基本權(quán)利方面，增加了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利的內(nèi)容，但從總體上看，福利國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)仍然是國(guó)家—市民社會(huì)二元框架結(jié)構(gòu)，國(guó)家仍然是惟一的公共領(lǐng)域。因而，福利國(guó)家的憲政理論和制度仍然是在國(guó)家層面展開(kāi)，仍然屬于國(guó)家憲政的范疇。
然而，20世紀(jì)60年代興起的“社團(tuán)革命”卻從根本上改變了傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而對(duì)傳統(tǒng)的憲政理論提出了巨大挑戰(zhàn)。{6}328新興的社會(huì)組織雖然來(lái)源于民間，但它卻和國(guó)家一樣具有公共性。一個(gè)社會(huì)組織就是一個(gè)自主治理的共同體，國(guó)家層面的立法、行政、司法功能在社會(huì)組織層面都可以得到體現(xiàn)。以行業(yè)組織為例，行業(yè)組織民主選舉產(chǎn)生自己的組織機(jī)構(gòu)，行業(yè)成員大會(huì)或者代表大會(huì)制定章程及行規(guī)規(guī)約等具有“法律”意義的文件作為行業(yè)內(nèi)事務(wù)管理的依據(jù)，經(jīng)選舉產(chǎn)生的理事會(huì)具體執(zhí)行行業(yè)內(nèi)的“法律”，行業(yè)組織的監(jiān)事會(huì)及仲裁機(jī)構(gòu)行使對(duì)理事會(huì)監(jiān)督以及解決內(nèi)部糾紛的權(quán)力。從某種意義上說(shuō)，一個(gè)社會(huì)組織儼然就是一個(gè)縮小的國(guó)家，而一個(gè)國(guó)家就是一個(gè)放大了的社會(huì)組織。在這種情況下，“主權(quán)這一象征被削弱，并讓位給由一些各具其使命與公眾的公共團(tuán)體所組成的松散聚合的景象”。{12}116。社會(huì)成為了“政府集合體”。{13}187
從整個(gè)社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，社會(huì)組織興起使整個(gè)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為國(guó)家組織—市民社會(huì)組織—公民社會(huì)組織的三元結(jié)構(gòu)，完全不同于傳統(tǒng)憲政所賴(lài)以建立的國(guó)家組織—市民社會(huì)組織二元結(jié)構(gòu)。從公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)來(lái)看，則形成了國(guó)家公共領(lǐng)域和社會(huì)公共領(lǐng)域二元并立的局面，完全不同于傳統(tǒng)憲政賴(lài)以確立的國(guó)家作為惟一公共領(lǐng)域的一元化形態(tài)。難怪諾內(nèi)特和塞爾茲尼克驚呼，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)步入了后官僚制時(shí)代，現(xiàn)代法律應(yīng)當(dāng)由自治型法向回應(yīng)型法轉(zhuǎn)型。昂格爾則感嘆，當(dāng)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入后自由主義時(shí)期，現(xiàn)代形式法治應(yīng)當(dāng)被共同體法治所代替?，F(xiàn)代憲政理論和制度建立在一元化的國(guó)家公共領(lǐng)域基礎(chǔ)上，面臨國(guó)家公共領(lǐng)域和社會(huì)公共領(lǐng)域二元化公共領(lǐng)域并存的現(xiàn)象，非常有必要加以發(fā)展和更新，以適應(yīng)社會(huì)變遷的需要。特別是，社會(huì)公共領(lǐng)域的憲政化問(wèn)題成為了急需解決的理論問(wèn)題。我們看到，盡管社會(huì)憲政理論的倡導(dǎo)者茜利和圖依布納論證社會(huì)憲政的切入點(diǎn)和路徑差異較大，但在關(guān)注社會(huì)公共領(lǐng)域這一基本現(xiàn)實(shí)上則是完全一致的。
(二)社會(huì)公權(quán)力與人性尊嚴(yán)的密切相關(guān)是社會(huì)憲政的價(jià)值論基礎(chǔ)
人性尊嚴(yán)是現(xiàn)代憲政的核心價(jià)值，也是憲政得以確立的基礎(chǔ)性原理之一。{14}47國(guó)家公權(quán)力和人性尊嚴(yán)密切相關(guān)，憲政的根本目的就在于通過(guò)對(duì)國(guó)家公權(quán)力的規(guī)范和調(diào)控以實(shí)現(xiàn)對(duì)人性尊嚴(yán)的保護(hù)?！兜聡?guó)憲法》第1條就開(kāi)宗明義宣稱(chēng)：人性尊嚴(yán)神圣不可侵犯，保護(hù)人性尊嚴(yán)是一切國(guó)家權(quán)力的義務(wù)。這可謂國(guó)家權(quán)力與人性尊嚴(yán)相互關(guān)系的最典型的憲法文本表達(dá)。盡管社會(huì)公權(quán)力在權(quán)力主體、內(nèi)容等方面與國(guó)家公權(quán)力有著巨大的差異，但作為公權(quán)力的一種，同樣關(guān)乎人性尊嚴(yán)問(wèn)題。所謂人性尊嚴(yán)，就是從“人本身即是目的”這一道德律令出發(fā)，人能夠?qū)崿F(xiàn)自主、自治;當(dāng)一個(gè)人被矮化為客體、物體或數(shù)值時(shí)，便落入了他治、他決的框架之下，也就喪失了尊嚴(yán)。{15}14無(wú)論國(guó)家公權(quán)力還是社會(huì)公權(quán)力，其取得和行使的過(guò)程都與人性尊嚴(yán)有著直接的關(guān)系，直接關(guān)系到其成員及利益相關(guān)人是否被作為一個(gè)人來(lái)看待而不是被矮化為客體、物體或者數(shù)值，是否能夠自主、自治地存在而體現(xiàn)人的價(jià)值。
為了保障人的尊嚴(yán)免受?chē)?guó)家公權(quán)力的侵犯，在國(guó)家層面確立了憲政的制度安排。同樣，為了保障人的尊嚴(yán)免受社會(huì)公權(quán)力的侵犯，在社會(huì)組織層面也應(yīng)當(dāng)按照憲政的原則來(lái)組織。社會(huì)公權(quán)力與人性尊嚴(yán)的密切相關(guān)是社會(huì)憲政的必然要求。
(三)人性的善惡雙重性是社會(huì)憲政的人性論基礎(chǔ)
“一切科學(xué)都或多或少與人性有著某種關(guān)系;不管看起來(lái)與人性相隔多遠(yuǎn)，每門(mén)科學(xué)都會(huì)通過(guò)這種或那種途徑返回到人性之中。”{16}6無(wú)論是國(guó)家公權(quán)力，還是社會(huì)公權(quán)力，最終都需要由人來(lái)行使。對(duì)于人性的認(rèn)知及有關(guān)公權(quán)力的制度安排意義重大。從人性論角度分析，人是善惡并存的生命體。惻隱之心、羞惡之心、辭讓之心、是非之心，人皆有之。同時(shí)，貪婪、自私、妒忌、仇恨也是人性中固有的東西。人性的不完美，決定了公權(quán)力時(shí)刻存在著異化為私權(quán)力的可能性。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條亙古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到有界限的地方為止。” {17}154“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了。” {18} 264這兩條關(guān)于憲政原理的經(jīng)典表達(dá)不僅適用于國(guó)家公權(quán)力，對(duì)社會(huì)公權(quán)力也是同樣適用的。“現(xiàn)代市民社會(huì)的官僚制組織，掌握著各種資源，其組織化權(quán)威既不是通過(guò)主權(quán)權(quán)威的授權(quán)也不依賴(lài)于主權(quán)權(quán)威，然其支配力和影響力常常讓許多民族國(guó)家都相形見(jiàn)絀。”“對(duì)于我們當(dāng)今的時(shí)代，組織化權(quán)威更加分散，比單一的主權(quán)權(quán)威更具有威脅性。”{19}1077為了控制國(guó)家公權(quán)力的濫用，人類(lèi)建立了國(guó)家憲政制度。為了控制社會(huì)公權(quán)力的濫用，社會(huì)憲政制度的確立是非常必要的。
(四)國(guó)家憲政對(duì)社會(huì)憲政的兼容是社會(huì)憲政的政治學(xué)基礎(chǔ)
社會(huì)憲政和國(guó)家憲政是完全不同的兩個(gè)概念，但這并不表明社會(huì)憲政和國(guó)家憲政毫無(wú)關(guān)聯(lián)，更不表明社會(huì)憲政可以脫離國(guó)家憲政而獨(dú)立存在。社會(huì)憲政是社會(huì)組織層面的憲政，但它終究不是無(wú)國(guó)家、無(wú)政府狀態(tài)的憲政，而是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的在社會(huì)層面所體現(xiàn)出來(lái)的一種憲政形式。這樣，社會(huì)憲政能否確立必然受制于國(guó)家層面的制度形式。只有國(guó)家憲政才能容納社會(huì)憲政，現(xiàn)代國(guó)家憲政的普遍確立為社會(huì)憲政的產(chǎn)生提供了政治上的前提和保障。
國(guó)家憲政的根本目的是控制國(guó)家公權(quán)力，而社會(huì)憲政恰恰更加有助于國(guó)家憲政的目的的實(shí)現(xiàn)。雖然社會(huì)憲政本身并不以控制國(guó)家公權(quán)力為其存在目的，其目的在于規(guī)范和調(diào)控社會(huì)公權(quán)力。但是，社會(huì)公權(quán)力的存在本身就構(gòu)成了對(duì)國(guó)家公權(quán)力的有力限制，形成了一種以社會(huì)權(quán)力限制國(guó)家權(quán)力的控權(quán)新模式，進(jìn)一步彌補(bǔ)了國(guó)家權(quán)力間相互制衡的不足。因而，國(guó)家憲政和社會(huì)憲政是完全能夠兼容的。不僅如此，國(guó)家憲政還能夠?yàn)樯鐣?huì)憲政的實(shí)施提供不可或缺的保障。這種保障作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是憲法通過(guò)確認(rèn)社會(huì)組織自治權(quán)的基本權(quán)利地位，為社會(huì)憲政提供制度前提。只有社會(huì)組織享有自治權(quán)，社會(huì)憲政才具有存在的可能性，而社會(huì)組織的自治權(quán)則需要由憲法來(lái)確認(rèn)和保障。盡管現(xiàn)代憲法中并沒(méi)有社團(tuán)自治權(quán)的直接規(guī)定，但借助于憲法解釋的技術(shù)，我們可以從憲法的概括性人權(quán)條款中推導(dǎo)出社團(tuán)自治權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。{4}19二是憲法通過(guò)確定社會(huì)憲政的基本原則和具體制度內(nèi)容，為社會(huì)憲政提供直接的憲法依據(jù)。目前，世界各國(guó)的憲法還沒(méi)有出現(xiàn)有關(guān)社會(huì)憲政的一般化規(guī)定，但對(duì)一些特殊類(lèi)型的社會(huì)組織的憲政作出了原則性規(guī)定卻是非常常見(jiàn)的。政黨組織和行業(yè)組織的社會(huì)憲政堪為典型。據(jù)亨·范·馬爾賽文和格爾·范·德·唐的統(tǒng)計(jì)研究，略占總體的65. 5%國(guó)家的憲法規(guī)定了政黨條款。{20}95在這些政黨條款中，政黨的憲政民主化是其主要內(nèi)容。例如，《德國(guó)基本法》第21條就規(guī)定“政黨內(nèi)部組織應(yīng)符合民主原則”。這樣，政黨的憲政民主制就獲得了憲法上的依據(jù)和保障。此外，《西班牙憲法》關(guān)于工會(huì)和協(xié)會(huì)的條款也是一個(gè)非常典型的例子。其第7條規(guī)定：“工會(huì)和協(xié)會(huì)在尊重憲法和法律的范圍內(nèi)自由創(chuàng)建并進(jìn)行活動(dòng)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和職能應(yīng)當(dāng)是民主的。”除政黨和行業(yè)協(xié)會(huì)外，在憲法中直接對(duì)社會(huì)組織提出憲政民主要求的比較少見(jiàn)。但是，在普通立法層面，直接或者間接規(guī)定社會(huì)組織按照憲政民主原則進(jìn)行治理的情形卻是非常普遍的。{21}
相反，專(zhuān)制政體一般對(duì)社會(huì)憲政是排斥的。由于社會(huì)公權(quán)力天生所具有限制國(guó)家公權(quán)力的屬性，專(zhuān)制統(tǒng)治者一般會(huì)壓制甚至消除社會(huì)公權(quán)力的存在。它們要么直接明確地對(duì)社會(huì)組織的成長(zhǎng)或者自治予以壓制;要么為社會(huì)組織的成立設(shè)置較高的門(mén)檻條件、對(duì)其日常運(yùn)作施加較為嚴(yán)苛的管理。在這種情形下，社會(huì)憲政是不可能存在的。當(dāng)然，專(zhuān)制政體排斥社會(huì)憲政也并非絕對(duì)。當(dāng)專(zhuān)制國(guó)家的統(tǒng)治者或者統(tǒng)治集團(tuán)由于各種原因主動(dòng)或者被動(dòng)向社會(huì)作出憲政民主的改革承諾時(shí)，也可能在國(guó)家層面沒(méi)有實(shí)現(xiàn)憲政情況下，首先在社會(huì)層面推行憲政。因?yàn)?，社?huì)憲政雖然對(duì)專(zhuān)制統(tǒng)治者進(jìn)一步加強(qiáng)專(zhuān)制極權(quán)構(gòu)成了威脅，但畢竟這種威脅與國(guó)家憲政相比來(lái)得更加間接和緩和，更能為專(zhuān)制統(tǒng)治者所能容忍和接受。
四、社會(huì)憲政的制度構(gòu)成
“憲政”包含兩個(gè)層面的內(nèi)涵，即精神層面的憲政和制度層面的憲政。就憲政的精神層面而言，社會(huì)憲政和國(guó)家憲政是一致的，都以民主、人權(quán)、法治為其價(jià)值追求，最終統(tǒng)一于人的尊嚴(yán)這一最高價(jià)值目標(biāo)。在制度層面，由于社會(huì)憲政和國(guó)家憲政共享一系列普遍的價(jià)值準(zhǔn)則，因而其制度構(gòu)成也會(huì)出現(xiàn)家族類(lèi)似的特征。然而，畢竟社會(huì)憲政和國(guó)家憲政是不同領(lǐng)域、不同范圍的憲政形式，因而其制度構(gòu)成也會(huì)體現(xiàn)出自己的特質(zhì)。概括起來(lái)，社會(huì)憲政的制度體系主要由社會(huì)民主制度、社會(huì)公權(quán)力制約制度、社會(huì)公權(quán)力保障人權(quán)制度構(gòu)成。
(一)社會(huì)民主制度
國(guó)家公權(quán)力的獲得是否來(lái)源于全體人民的直接或者間接的同意，這涉及生活在這個(gè)國(guó)家中的每個(gè)個(gè)體作為一個(gè)人的自主、自治方面的尊嚴(yán)問(wèn)題。只有獲得公民直接或者間接同意的國(guó)家公權(quán)力才是具有正當(dāng)性的國(guó)家權(quán)力，才體現(xiàn)人的尊嚴(yán)的價(jià)值。反之，那些憑借強(qiáng)權(quán)壓制獲得的國(guó)家公權(quán)力則不具有任何正當(dāng)性，是對(duì)人的尊嚴(yán)的侵犯和踐踏。社會(huì)公權(quán)力同樣如此，只有獲得共同體成員直接或者間接同意的社會(huì)公權(quán)力才是正當(dāng)?shù)?、合法的，反之則是不正當(dāng)?shù)?、違法的，是對(duì)人的尊嚴(yán)侵犯。我們把社會(huì)公權(quán)力直接或者間接源于社會(huì)共同體成員同意的制度內(nèi)容統(tǒng)稱(chēng)為社會(huì)民主。
首先，社會(huì)民主，是體現(xiàn)在社會(huì)組織層面的民主，遵循作為民主的最低的普遍的標(biāo)準(zhǔn)。就一般意義上的民主而言，固然可以因政治與文化背景的不同而受到不同解釋?zhuān)€是有一些統(tǒng)一適用的普遍標(biāo)準(zhǔn)。{22}53社會(huì)民主作為社會(huì)組織層面的民主行使，不應(yīng)背離作為民主的普世的最低標(biāo)準(zhǔn)。主要有：共同體成員具有直接或者間接參與公共事務(wù)的資格;共同體的領(lǐng)袖、主要負(fù)責(zé)人及其他重要的公共決策者均由共同體成員直接或者間接選舉產(chǎn)生;具有兩個(gè)以上候選人，選民可以根據(jù)其利益或者偏好自由選擇;在選舉及公共決策過(guò)程中，每個(gè)參與成員具有同樣份量的決策權(quán)，最終決策遵循多數(shù)人決定原則;選舉的過(guò)程符合程序正義的基本要求。
其次，社會(huì)民主是一種以直接民主制為主導(dǎo)的民主?，F(xiàn)代國(guó)家，從理想形態(tài)上講，既然一切權(quán)力屬于人民，那么民主的理想化形式應(yīng)當(dāng)是直接民主制，即由公民全體共同決定公共事務(wù)。但是，現(xiàn)代國(guó)家特別是疆域遼闊、人口眾多的大國(guó)，要實(shí)施直接民主制具有操作上的困難。在這種條件下，間接民主制成為現(xiàn)代各憲政國(guó)家普遍確立的民主模式，即由公民定期選舉產(chǎn)生的代表代替公民決定及處理國(guó)家公務(wù)。然而，對(duì)于大多數(shù)社會(huì)組織而言，并不存在在國(guó)家層面實(shí)施直接民主的障礙。盡管不乏由數(shù)萬(wàn)人甚至千萬(wàn)人組成的社會(huì)組織，但由數(shù)十人、數(shù)百人、數(shù)千人組成的社會(huì)組織是常態(tài)。因而，這就決定了社會(huì)民主可以按照直接民主制來(lái)運(yùn)行。當(dāng)然，這并不排除間接民主在社會(huì)民主層面的適用。對(duì)于人數(shù)眾多的大型、超大型社會(huì)組織，仍有適用間接民主的必要。此外，社會(huì)組織中究竟實(shí)施直接民主還是間接民主并非強(qiáng)制性的義務(wù)，而由社會(huì)組織按照民主的原則來(lái)自主確定。
再次，社會(huì)民主的適用范圍僅限于成員制的社會(huì)組織。根據(jù)社會(huì)組織的人員結(jié)構(gòu)的差異，社會(huì)組織分為成員制的社會(huì)組織和非成員制的社會(huì)組織。成員制的社會(huì)組織主要指社團(tuán)，包括政治類(lèi)社會(huì)組織，如政黨;行業(yè)性社團(tuán)，如行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)等;學(xué)術(shù)性社團(tuán)，如中國(guó)法學(xué)會(huì)、作協(xié)、文聯(lián)等;專(zhuān)業(yè)性社團(tuán)，如律師協(xié)會(huì)等。非成員制社會(huì)組織主要有基金會(huì)以及其他從事教育、衛(wèi)生、科技、文化等社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。社會(huì)組織自身的組成結(jié)構(gòu)決定了社會(huì)民主僅適用于成員制社會(huì)組織，對(duì)非成員制社會(huì)組織不具有實(shí)用性。
(二)社會(huì)公權(quán)力制約制度
在國(guó)家層面，為了控制國(guó)家權(quán)力的濫用，人類(lèi)已經(jīng)創(chuàng)制了一系列制約權(quán)力的制度。從某種意義上說(shuō)，這些制度是人類(lèi)在政治領(lǐng)域中為解決權(quán)力控制問(wèn)題的“技術(shù)”發(fā)明。這些“技術(shù)”主要有：以超國(guó)家權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力、以國(guó)家權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力、以社會(huì)權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力?；谏鐣?huì)公權(quán)力和國(guó)家公權(quán)力的同質(zhì)性，這三種制約權(quán)力的“技術(shù)”在社會(huì)組織層面仍然有適用的必要。當(dāng)然，鑒于社會(huì)組織和國(guó)家組織在性質(zhì)、規(guī)模、職能方面的差異，需要做相應(yīng)改造或調(diào)整。具體包括如下內(nèi)容：
首先是國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)權(quán)力的制約。關(guān)于這一問(wèn)題，郭道暉教授有過(guò)非常精辟的論述。他指出：“國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)權(quán)力的制約主要是強(qiáng)調(diào)法律約束。任何社會(huì)組織的成立和活動(dòng)都必須遵守國(guó)家憲法和法律，及有關(guān)這些組織的特別法，如政黨法、社團(tuán)法、新聞法、宗教法、工會(huì)法等規(guī)范。”“這些法律、法規(guī)固然是要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的活動(dòng)的管理，對(duì)社會(huì)組織的活動(dòng)與社會(huì)權(quán)力施以必要的限制，使之遵守法制和社會(huì)秩序、安全、衛(wèi)生和公平正義等原則和社會(huì)公德;但限制的目的仍然在于保障其正當(dāng)?shù)?、有益的或無(wú)害的活動(dòng)自由，不宜限制過(guò)死。”{9}227也就是說(shuō)，第一，國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)權(quán)力的控制必須遵循法治的原則，在憲法和法律的框架下進(jìn)行。國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定和完善有關(guān)規(guī)范社會(huì)組織活動(dòng)的法律，明確社會(huì)組織活動(dòng)的界限。第二，國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)公權(quán)力的制約是控制不是壓制，更不是干預(yù)，國(guó)家的相關(guān)立法和執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重和落實(shí)社會(huì)組織所享有的憲法上的基本權(quán)利和自由，如結(jié)社權(quán)、自治權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。
其次是社會(huì)公權(quán)力內(nèi)部的相互制約。人類(lèi)幾百年的憲政史已經(jīng)證明，由于人性本身的不完美，分權(quán)制衡制度或許不能完全杜絕公權(quán)力的濫用，但這一制度卻是目前人類(lèi)所發(fā)現(xiàn)的最為有效的控制公權(quán)力濫用的制度。為了控制社會(huì)公權(quán)力的濫用，社會(huì)公權(quán)力之間的分權(quán)制衡也應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)憲政的一個(gè)重要制度內(nèi)容。我們看到，許多國(guó)家關(guān)于各類(lèi)社會(huì)組織的立法，大都強(qiáng)制性規(guī)定了社會(huì)組織必須設(shè)立成員大會(huì)(或者成員代表大會(huì))、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)(或監(jiān)事)、仲裁庭等組織機(jī)構(gòu)，并且規(guī)定了不同組織機(jī)構(gòu)相互制衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是符合社會(huì)憲政的制度理念的。德國(guó)的政黨制度堪稱(chēng)這方面的典型。德國(guó)政黨法規(guī)定，各個(gè)政黨必須設(shè)立黨員大會(huì)或者黨員代表大會(huì)(至少每?jī)赡瓯仨氄匍_(kāi)一次)，作為政黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，享有最高決策權(quán)，包括制定黨綱、章程，選舉黨委會(huì)主席及委員、仲裁庭仲裁員;政黨委員會(huì)是黨員大會(huì)或者代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督，政黨委員會(huì)至少每?jī)赡晗蛘h大會(huì)或者代表大會(huì)匯報(bào)工作成效及財(cái)務(wù)運(yùn)作情況，接受審查監(jiān)督。仲裁庭是糾紛解決機(jī)構(gòu)，其職權(quán)主要是行使關(guān)于黨章及其他內(nèi)部規(guī)章的解釋及適用問(wèn)題，審理黨員對(duì)政黨所做的開(kāi)除黨籍不服提起的申訴。很明顯，按照德國(guó)政黨法規(guī)定，德國(guó)的政黨作為一個(gè)社會(huì)組織，其內(nèi)部完全按照三權(quán)分立制衡的憲法原則來(lái)運(yùn)行，充分體現(xiàn)了憲政的精神理念。在我國(guó)，目前還沒(méi)有統(tǒng)一的或者單行的社會(huì)組織法來(lái)規(guī)范社會(huì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的組織體制和運(yùn)行機(jī)制，但一些省市的行業(yè)社團(tuán)立法基本是與國(guó)際接軌的，一般都強(qiáng)制規(guī)定了會(huì)員大會(huì)(或者會(huì)員代表大會(huì))、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)(或監(jiān)事)三種機(jī)構(gòu)分權(quán)制衡的模式。
再次是通過(guò)立法明確社會(huì)組織的信息公開(kāi)義務(wù)以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公權(quán)力的控制。社會(huì)組織同時(shí)兼具公和私的雙重身份。在國(guó)家和社會(huì)組織之間的關(guān)系中，社會(huì)組織以私的身份存在。在社會(huì)組織與其成員及利益相關(guān)人的關(guān)系中，社會(huì)組織則是公共職能的履行者，具有“公”的身份。信息公開(kāi)是現(xiàn)代法治和民主原則對(duì)公共職能承擔(dān)者、公權(quán)力的享有和行使者的基本要求，也是控制公權(quán)力濫用的重要手段。因此，通過(guò)立法明確社會(huì)組織的信息公開(kāi)義務(wù)是非常必要的。
(三)社會(huì)公權(quán)力保障人權(quán)制度
社會(huì)公權(quán)力保障人權(quán)，是指社會(huì)公權(quán)力具有尊重和保障基本權(quán)利的憲法義務(wù)，而基本權(quán)利也具有直接對(duì)抗社會(huì)公權(quán)力的效力。這一制度和近幾十年各國(guó)學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論不斷的“基本權(quán)利的第三人效力”問(wèn)題密切相關(guān)，即憲法基本權(quán)利除了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)具有效力之外，是否對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)以外的組織和個(gè)人也具有效力。盡管大陸法系和英美法系國(guó)家對(duì)這一問(wèn)題的態(tài)度有所差異，但總體而言否定基本權(quán)利對(duì)第三人的直接效力，至多只是承認(rèn)基本權(quán)利對(duì)第三人的間接效力。{23}205從社會(huì)憲政的角度考量，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)基本權(quán)利對(duì)社會(huì)公權(quán)力的直接效力。
首先，基本權(quán)利對(duì)社會(huì)公權(quán)力具有直接效力是社會(huì)組織大量興起的必然要求。之所以現(xiàn)代憲政理論否認(rèn)基本權(quán)利對(duì)第三人的直接效力，與現(xiàn)代各國(guó)憲法堅(jiān)持自由主義政治哲學(xué)的理論基礎(chǔ)具有直接關(guān)系。自由主義理論是建立在國(guó)家與社會(huì)二元?jiǎng)澐?、個(gè)人和國(guó)家二元對(duì)立基礎(chǔ)上的理論體系。不同的是，英美的自由主義更強(qiáng)調(diào)國(guó)家的消極地位，而大陸法系國(guó)家除此以外還看重國(guó)家的積極功能。在這一基礎(chǔ)上，國(guó)家被視為惟一從事公共事務(wù)的場(chǎng)域，公法和國(guó)家或者國(guó)家機(jī)關(guān)具有了密不可分的聯(lián)系，基本權(quán)利的直接效力對(duì)象也只能是國(guó)家。如果承認(rèn)了作為公法的憲法基本權(quán)利對(duì)第三方的直接效力，無(wú)疑就打破了公私法的界限，私法自治的傳統(tǒng)遭到破壞，個(gè)人自由受?chē)?guó)家侵害的危險(xiǎn)性增強(qiáng)。同時(shí)也淡化了國(guó)家的人權(quán)保障義務(wù)，削弱了對(duì)國(guó)家權(quán)力侵犯人權(quán)的應(yīng)有警惕。
然而，隨著全球“社團(tuán)革命”的興起，世界上大多數(shù)國(guó)家出現(xiàn)了國(guó)家公共領(lǐng)域和社會(huì)公共領(lǐng)域二元并存的格局。不獨(dú)掌握國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人基本權(quán)利構(gòu)成直接威脅，而且日益組織化的社會(huì)組織對(duì)個(gè)人權(quán)利也有日趨嚴(yán)重的侵害之勢(shì)。在這種情況下，“囿于政治國(guó)家憲法范圍內(nèi)討論基本權(quán)利的水平效力已經(jīng)沒(méi)有任何意義了”。相反，“發(fā)展新型的保障基本權(quán)利免受具有潛在破壞性的社會(huì)交往權(quán)力的侵犯是必要的”。{6} 336。承認(rèn)基本權(quán)利條款對(duì)社會(huì)公權(quán)力的直接效力，可以為公民的基本權(quán)利提供更加有力的保障。
其次，基本權(quán)利對(duì)社會(huì)公權(quán)力的直接效力以“公權(quán)力行為”因素的存在為前提。社會(huì)憲政強(qiáng)調(diào)基本權(quán)力對(duì)社會(huì)公權(quán)力的直接效力，實(shí)際上是承認(rèn)基本權(quán)利的第三方直接效力。但是，基本權(quán)利對(duì)社會(huì)公權(quán)力具有直接效力，并不意味著在任何情況下基本權(quán)利都有對(duì)第三方的直接效力，而是說(shuō)，基本權(quán)利能否對(duì)第三方發(fā)生直接效力關(guān)鍵是看第三方的行為中是否具有“公權(quán)力行為”因素的行為。只有存在公權(quán)力行為因素情形，基本權(quán)力才對(duì)社會(huì)組織具有直接效力，反之，便不具有直接效力。
再次，基本權(quán)利對(duì)社會(huì)公權(quán)力產(chǎn)生直接效力僅限于自由權(quán)。承認(rèn)基本權(quán)利對(duì)社會(huì)公權(quán)力具有直接效力，并非對(duì)所有類(lèi)型權(quán)利都適用。從基本權(quán)利本身的性質(zhì)出發(fā)，適用的范圍僅限于自由權(quán)，主要包括選舉權(quán)、平等權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)自由權(quán)及程序性權(quán)利。社會(huì)權(quán)的效力及于國(guó)家公權(quán)力而不應(yīng)及于社會(huì)公權(quán)力。
最后，基本權(quán)利對(duì)社會(huì)公權(quán)力的直接效力要求將社會(huì)公權(quán)力行為納入司法審查的對(duì)象范圍。如同國(guó)家公權(quán)力必須接受司法審查一樣，為了保障社會(huì)組織成員或利益相關(guān)人的權(quán)利不受侵犯，社會(huì)公權(quán)力也應(yīng)當(dāng)成為司法審查的對(duì)象。這是基本權(quán)利對(duì)社會(huì)公權(quán)力具有直接效力的必然結(jié)果。當(dāng)然，司法對(duì)社會(huì)公權(quán)力審查的范圍不是無(wú)限的，僅以涉及基本權(quán)利自由和正當(dāng)程序的事項(xiàng)為限，{24}38-39出于對(duì)社會(huì)組織自治權(quán)的尊重，對(duì)于社會(huì)組織內(nèi)部的技術(shù)性事項(xiàng)、非權(quán)力事項(xiàng)不宜納入司法審查范圍。
五、社會(huì)憲政的中國(guó)意義
就像憲政概念源自西方一樣，社會(huì)憲政也是一個(gè)源自西方的概念。從西方的發(fā)展脈絡(luò)考察，社會(huì)憲政是在國(guó)家憲政發(fā)展到一定階段后才出現(xiàn)的，而且社會(huì)憲政的實(shí)施也離不開(kāi)國(guó)家憲政的推動(dòng)和保障。從這一點(diǎn)分析，社會(huì)憲政在西方頗有幾分后現(xiàn)代的色彩。這就使我國(guó)學(xué)界難免會(huì)質(zhì)疑社會(huì)憲政理論在我國(guó)的價(jià)值和意義。在我國(guó)，國(guó)家憲政仍然是一項(xiàng)未竟之事業(yè)，談社會(huì)憲政似乎有些不合時(shí)宜。然而，在全球化浪潮的沖擊下，我國(guó)處于前現(xiàn)代、現(xiàn)代甚至后現(xiàn)代并存的共時(shí)性格局之中。雖然我國(guó)國(guó)家層面的憲政轉(zhuǎn)型仍未完成，但社會(huì)憲政的需求也已經(jīng)產(chǎn)生。盡管我國(guó)的社會(huì)組織數(shù)量、規(guī)模和西方國(guó)家相比有著較大差距，社會(huì)組織發(fā)展的體制環(huán)境和法律環(huán)境仍有很大的改善空間，但社會(huì)組織在我國(guó)的大量興起卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。這實(shí)際上意味著我國(guó)面臨著建設(shè)國(guó)家憲政和社會(huì)憲政的雙重任務(wù)和壓力。特別是，我國(guó)還存在大量的半政府、半社會(huì)的組織，其享有和行使的公權(quán)力對(duì)公民權(quán)利和自由的危險(xiǎn)性比名義上的國(guó)家機(jī)關(guān)有過(guò)之而無(wú)不及，這些公權(quán)力既難以得到國(guó)家層面的憲政約束，更談不上社會(huì)層面的憲政治理，儼然成了一個(gè)不受任何制約的獨(dú)立王國(guó)。這說(shuō)明，我國(guó)社會(huì)憲政建設(shè)的壓力絲毫不比國(guó)家憲政小。因此，我國(guó)無(wú)論在理論和實(shí)踐層面都應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)憲政問(wèn)題。此外，作為一個(gè)后發(fā)法治現(xiàn)代化國(guó)家，社會(huì)憲政除了具有相對(duì)較容易被接受的特點(diǎn)外，它還具有培養(yǎng)民眾的憲政民主意識(shí)，積累憲政民主經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)我國(guó)憲政啟蒙先天不足的特殊作用。這對(duì)推動(dòng)我國(guó)國(guó)家層面的憲政民主建設(shè)是非常有益的。從這一意義上講，從社會(huì)憲政到國(guó)家憲政未嘗不是我國(guó)憲政轉(zhuǎn)型可供選擇的路徑之一。
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憲法論文的開(kāi)題報(bào)告篇二
《 政府間的政策擴(kuò)張與政策收縮 》
單向政策由行政主體制定，在特定時(shí)空范圍內(nèi)實(shí)施;多項(xiàng)政策則構(gòu)成動(dòng)態(tài)博弈模式，彼此互動(dòng)、互相滲透，關(guān)涉政府間關(guān)系協(xié)調(diào)。單個(gè)政府出于情境需要進(jìn)行政策擴(kuò)張和政策收縮，這是自身規(guī)范調(diào)整的正常行為。但在當(dāng)前行政環(huán)境下，往往有多個(gè)政府各懷心思進(jìn)行政策擴(kuò)張，導(dǎo)致政策無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)區(qū)域大戰(zhàn)和部委紛爭(zhēng);抑或多個(gè)政府為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而政策收縮，彼此推諉責(zé)任，看似“九龍治水”實(shí)則多方缺位，無(wú)序政策擴(kuò)張和收縮貽害無(wú)窮。作為政策的制定者，政府種類(lèi)千差萬(wàn)別，從條塊關(guān)系和功能定位分析，地方政府政策覆蓋本區(qū)域，中央部委政策則有廣域性特質(zhì)，地方政府和中央部委在職能重疊區(qū)常面臨目標(biāo)價(jià)值不一致情況，發(fā)生沖突時(shí)孰進(jìn)孰退?精誠(chéng)合作還是彼此掣肘?每個(gè)政府或行政部門(mén)都面臨抉擇，處置得當(dāng)則彼此受益，否則會(huì)一損俱損。“規(guī)范的原則和描述之結(jié)合基于法律理性的系統(tǒng)化”，[1]同理之于政府決策。故需通盤(pán)考慮政府所處情境，分析政策擴(kuò)張和政策收縮的合理性，建構(gòu)有序競(jìng)爭(zhēng)的行政環(huán)境，促使多元政府在互動(dòng)中平衡定位，達(dá)到政策目標(biāo)順利完成，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)和政府的關(guān)系融洽。
一、政策擴(kuò)張與政策收縮：闡釋及情景描述
不同國(guó)家采取不同的政策擴(kuò)張和收縮措施，其方式方法依現(xiàn)實(shí)情況而定。
政府在不同情境下根據(jù)現(xiàn)有信息政策擴(kuò)張或收縮，以便動(dòng)態(tài)的應(yīng)對(duì)發(fā)展趨勢(shì)。界定政策擴(kuò)張和政策收縮的概念，據(jù)漢典網(wǎng)解釋?zhuān)瑪U(kuò)張釋義為“勢(shì)力、范圍等的擴(kuò)大”;收縮釋義為“縮聚，由大變小;或緊縮，由分散變?yōu)榧?rdquo;。政策擴(kuò)張是政府在信息論證可行基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前政策應(yīng)用地域或范圍等方面予以拓展的行為。政策擴(kuò)張要應(yīng)對(duì)不同意見(jiàn)的政策“挑戰(zhàn)每項(xiàng)政策的假設(shè)”，[2]不斷調(diào)適平衡以適應(yīng)發(fā)展需要，而非規(guī)避甚至抗?fàn)幱^(guān)點(diǎn)相左的政策。政策收縮是政府在對(duì)當(dāng)前政策效果充分評(píng)估基礎(chǔ)上，對(duì)政策的應(yīng)用范疇及地域予以縮減的措施。政策收縮是基于現(xiàn)實(shí)境況采取的行政行為，是對(duì)政策基本執(zhí)行完畢、政策難以執(zhí)行等境況的回應(yīng)。無(wú)論政策擴(kuò)張或政策收縮，都是政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)情境做出的抉擇，但在法治環(huán)境缺位、政府間關(guān)系缺乏行為規(guī)范的情境下，政策沖突屢有發(fā)生。加之政績(jī)觀(guān)和行政目標(biāo)并不一致，各自為政與以鄰為壑的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，譬如江西彭澤建核電站而并未征求安徽方面意見(jiàn)，引發(fā)“望江縣以政府公文形式請(qǐng)求叫停核電站建設(shè)”[3]，這是江西的政策擴(kuò)張與安徽的利益發(fā)生沖突，并未從總體層面平衡各方利益而并不妥當(dāng)，可見(jiàn)政策擴(kuò)張和政策收縮程序規(guī)范的必要性。
美國(guó)政府間的政策擴(kuò)張和政策收縮較為有序。其立法、司法、行政之間有嚴(yán)格的界限，政策制定和執(zhí)行在法治框架內(nèi)進(jìn)行，“聯(lián)邦與州之間關(guān)于邊界設(shè)定、主體性區(qū)分、國(guó)家與州之間的整合被法院重新界定”[4]。參眾兩院可限制總統(tǒng)權(quán)力，形成對(duì)行政權(quán)力的制約;聯(lián)邦最高法院通過(guò)解釋?xiě)椃ǖ刃问将@得司法權(quán)，立法、司法、行政三者形成制衡關(guān)系。行政系統(tǒng)內(nèi)部亦然，中央與地方間的關(guān)系明晰，各自政策制定和執(zhí)行界限明確，較少發(fā)生政策沖突。以公共住房建設(shè)舉例，“1933-1937年間聯(lián)邦政府興建公共住房，向窮人提供工作和廉價(jià)住房;1937年通過(guò)的《住房法》規(guī)定聯(lián)邦政府承擔(dān)建設(shè)責(zé)任，住房管理權(quán)則由地方政府負(fù)責(zé)。”[5]美國(guó)法律限定聯(lián)邦政府建設(shè)房屋而地方政府管理，至少在一定程度上規(guī)范了政府的職能，政府間矛盾則更多通過(guò)法院予以協(xié)調(diào)。法律規(guī)范明晰了中央政府及地方政府的行為，多元政府各司其職，但關(guān)系并非一成不變。從聯(lián)邦與州之間關(guān)系來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦憲法框架下的州與聯(lián)邦關(guān)系較為恒定;地方政府與州之間關(guān)系，則通過(guò)自治憲章等予以界定，經(jīng)歷了由從屬到獨(dú)立的轉(zhuǎn)變。即便如此，美國(guó)地方政府的政策擴(kuò)張依然引起糾紛，譬如地方政府為地方私利而將房子租給素質(zhì)較高的中產(chǎn)階層，這違背了住房救濟(jì)的初衷。再如一些州將罪犯放逐到其他州，形成“負(fù)外部效應(yīng)”，結(jié)果“沒(méi)有人對(duì)美國(guó)的州際關(guān)系感到滿(mǎn)意”[6]。
日本政府間是伙伴關(guān)系，政策擴(kuò)張或收縮有章可循。日本政府間關(guān)系有自治法規(guī)范，中央政府更多通過(guò)財(cái)政權(quán)對(duì)地方政策予以影響。從日本歷史來(lái)講，明治維新以后中央政府呈現(xiàn)政策擴(kuò)張趨勢(shì)，在二戰(zhàn)后則受美國(guó)體制影響而不斷擴(kuò)大地方政府權(quán)限，通過(guò)修訂地方自治法“開(kāi)辟了國(guó)家和自治體、都道府縣和市鎮(zhèn)村之間發(fā)生糾紛時(shí)可通過(guò)訴訟來(lái)解決的途徑”[7]，中央與地方政府關(guān)系建構(gòu)成伙伴關(guān)系。由此可見(jiàn)，日本作為單一制國(guó)家也在不斷尊重地方政府權(quán)限，多個(gè)政府制定政策時(shí)更多通過(guò)協(xié)商方式來(lái)解決，中央政府對(duì)地方政府施加影響的途徑較為靈活，由政策擴(kuò)張引發(fā)沖突的幾率較小，一旦發(fā)生沖突也有地方自治法等法律予以協(xié)調(diào)。日本還有全國(guó)知事會(huì)、全國(guó)都道府縣議會(huì)議長(zhǎng)會(huì)等機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，在平等協(xié)商的氛圍中建構(gòu)穩(wěn)定的伙伴型關(guān)系，在政策制定與執(zhí)行中明確定位、職責(zé)明確，形成良性循環(huán)與均衡態(tài)勢(shì)。
中國(guó)政府間關(guān)系缺乏法律規(guī)范，政策擴(kuò)張和收縮缺乏明確秩序約束。“秩序是在社會(huì)內(nèi)部建立的平衡，應(yīng)為秩序的形成和自我更新創(chuàng)造條件。”[8]實(shí)際上，政策擴(kuò)張和政策收縮經(jīng)常游走于羈束與放任的邊緣，政令不出中南海的例子也就不奇怪。政令原本就應(yīng)考慮利益均衡問(wèn)題，在任務(wù)下達(dá)而不配給資源的情況下，政策自然難以執(zhí)行。譬如建設(shè)部等幾部委聯(lián)合幾次下發(fā)房地產(chǎn)政策卻收效甚微，國(guó)務(wù)院要求地方政府建設(shè)限價(jià)房、廉租房等，卻存在開(kāi)工率不足的問(wèn)題，地方政府參與積極性不高，這是缺乏秩序約束的體現(xiàn)，地方政府普遍進(jìn)行政策擴(kuò)張，將房地產(chǎn)作為主要稅源，有竭澤而漁之嫌。與此形成鮮明對(duì)照的是，英國(guó)在住房政策上則秩序井然，其制定《1890年住房法案》、《1919年住房和市鎮(zhèn)計(jì)劃法案》規(guī)范政府行為，“1919年到1939年間，地方政府建設(shè)113萬(wàn)套住宅，占當(dāng)時(shí)新建住宅總數(shù)的28%。”[9]在法律規(guī)范下，地方政府很難將房地產(chǎn)作為發(fā)財(cái)致富的途徑，選民也不容許地方政府胡作非為。中國(guó)缺乏法治環(huán)境及政策規(guī)范，把責(zé)任推給地方或社會(huì)并不能解決問(wèn)題，而容易陷入高層三令五申在地方卻難以奏效的窘境。要保障政策順暢執(zhí)行，我國(guó)當(dāng)務(wù)之急在于規(guī)范政策制定和執(zhí)行程序，確定各級(jí)政府尤其是地方政府的主體性地位，否則無(wú)論政策擴(kuò)張還是政策收縮，都容易處于雜亂無(wú)章的境地。從主政一方的地方政府與職能涵蓋全國(guó)的中央部委而言，政策制定與執(zhí)行應(yīng)在商榷與妥協(xié)中進(jìn)行，若無(wú)法律條文約束或契約精神規(guī)范，政策擴(kuò)張極易導(dǎo)致政策沖突。
二、政策制定主體間博弈：此消彼長(zhǎng)
政府間政策博弈是動(dòng)態(tài)模型，呈現(xiàn)多方擴(kuò)張、多方收縮及擴(kuò)張收縮共存態(tài)勢(shì)。
政策擴(kuò)張或收縮都是政府在特定情境下的抉擇，實(shí)際上多個(gè)政策制定主體之間存在博弈過(guò)程。資源總是有限的，得先機(jī)者可在政績(jī)等方面取得更多成效，多個(gè)政府都力求實(shí)現(xiàn)自身行政目標(biāo)和本體價(jià)值觀(guān)，在此種情況下，政策擴(kuò)張難免會(huì)產(chǎn)生沖突，政策收縮留下的空白地帶則會(huì)被占領(lǐng)或遺棄。在政策擴(kuò)張和政策收縮在博弈過(guò)程中，會(huì)存在此消彼長(zhǎng)現(xiàn)象。2012年2月4日《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》刊文“中國(guó)地方政府承擔(dān)了國(guó)家公共支出的五分之四，稅收只能滿(mǎn)足一半支出”[10]。這關(guān)涉分稅制問(wèn)題，地方政府責(zé)任多而稅源匱乏，實(shí)則關(guān)系到地方政府與中央的利益博弈問(wèn)題。在有效的法治環(huán)境和得力疏導(dǎo)下，政策沖突會(huì)由大化小進(jìn)而消失，反之政策沖突則會(huì)愈演愈烈。在法治環(huán)境有待健全的國(guó)家，政策制定主體間博弈往往呈現(xiàn)叢林法則毫無(wú)章法的競(jìng)爭(zhēng)沖突，這并不符合社會(huì)對(duì)政府的期待，政府的使命是服務(wù)民眾，故分析政府間博弈的過(guò)程亦有必要，回歸多個(gè)政策制定主體服務(wù)民眾的本原?，F(xiàn)從多方政策擴(kuò)張、多方政策收縮、多方政策擴(kuò)張與收縮結(jié)合等模型分析政策主體間博弈過(guò)程。
一、多方的政策擴(kuò)張。政策擴(kuò)張分為主動(dòng)擴(kuò)張和被動(dòng)擴(kuò)張，有政府會(huì)在政績(jī)觀(guān)沖動(dòng)的驅(qū)使下主動(dòng)擴(kuò)張，亦有政府在情勢(shì)不可違背的情況下被動(dòng)擴(kuò)張。從政策重疊區(qū)域而言，中央部委和地方政府都基于自身利益出臺(tái)政策或政策擴(kuò)張，“多重疊加且沖突的政策到基層則難以落實(shí)，基層工作工作人員無(wú)法入手”[11]，難以政策兼容的情境會(huì)損害總體利益。從發(fā)展角度而言，在一方或多方政策擴(kuò)張的情況下，需要尊重各方利益和在博弈中實(shí)現(xiàn)平衡，盡量避免越位情況的發(fā)生，否則將引發(fā)政策沖突。在安徽望江訴江西建核電站案例中，環(huán)境評(píng)估中應(yīng)考慮跨省的他者利益，這涉及江西、安徽與核電主管部門(mén)、環(huán)保部門(mén)等的博弈，江西等地政策擴(kuò)張勢(shì)必影響安徽民眾利益，必須在博弈中達(dá)到平衡，否則將會(huì)引起另一方民意和政策的強(qiáng)烈反彈。從省級(jí)政府與中央部委而言，若都出于自身利益而政策擴(kuò)張或收縮，結(jié)果不是兩敗俱傷就是互相推諉。故政策博弈需要恪守規(guī)則，在法律范疇內(nèi)行事和訂立行政契約，維護(hù)共同利益。
二、多方的政策收縮。政策收縮有主動(dòng)收縮和被動(dòng)收縮之分。政府在面臨政策抉擇時(shí)可能面對(duì)機(jī)遇，也會(huì)面臨困境和陷阱，故政府會(huì)在難以為繼或基本完成目標(biāo)時(shí)主動(dòng)政策收縮。一個(gè)或多個(gè)政府的政策收縮會(huì)產(chǎn)生空白地帶，可能導(dǎo)致國(guó)退民進(jìn)或無(wú)人監(jiān)管;若屬于公共領(lǐng)域則可通過(guò)服務(wù)外包方式予以填補(bǔ)，若屬于私域則可做好引導(dǎo)調(diào)控，避免出現(xiàn)多方缺位。實(shí)際上地方政府和中央部委的缺位比比皆是，在當(dāng)前法律與政策界限并不清晰的情境下，政府往往在面臨困境時(shí)會(huì)以明哲保身態(tài)度收縮政策，導(dǎo)致公共利益難以保障?，F(xiàn)代社會(huì)瞬息萬(wàn)變，若未建立應(yīng)急機(jī)制和不明確界定職責(zé)，政府在面對(duì)危機(jī)時(shí)會(huì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而非迎難而上，這將給繼任者或他者帶來(lái)困惑。故應(yīng)建立暢銷(xiāo)政績(jī)考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府責(zé)任規(guī)避的監(jiān)管，遏制無(wú)原則的政策收縮，并非簡(jiǎn)單考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，從可持續(xù)發(fā)展角度建構(gòu)吸納民間參與的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)。在確實(shí)需要政策收縮的情況下，做好收尾工作以避免虎頭蛇尾，做到善始善終而博得民眾滿(mǎn)意。
三、多方的政策擴(kuò)張與多方的政策收縮。建構(gòu)政策擴(kuò)張與政策收縮的平衡秩序，需要尊重參與各方利益以促進(jìn)合作。“組成擴(kuò)展秩序結(jié)構(gòu)的，不但有個(gè)體，還有許多常常相互重疊的次級(jí)秩序，盡管不能給更加擴(kuò)展的秩序創(chuàng)造基礎(chǔ)，但在促成自愿合作方面繼續(xù)保持一定的重要性。”[12]在尊重對(duì)方的獨(dú)立性、平等互利、自愿協(xié)商基礎(chǔ)上，一方的主動(dòng)收縮和另一方的主動(dòng)擴(kuò)張會(huì)相得益彰，可填補(bǔ)政策空白地帶，亦可造成擴(kuò)張略多或空白略多，政策博弈在尊重協(xié)商的氛圍中動(dòng)態(tài)平衡。若打破平衡則會(huì)產(chǎn)生困境，譬如強(qiáng)勢(shì)的政策擴(kuò)張和被動(dòng)的政策收縮，是典型的一方越位與另一方缺位，弱勢(shì)一方會(huì)不配合不合作。若不對(duì)灰色地帶進(jìn)行規(guī)范，跑部錢(qián)進(jìn)式的權(quán)力尋租難以規(guī)避，整治“駐京辦”也會(huì)治標(biāo)不治本。實(shí)際上，地方政府對(duì)強(qiáng)勢(shì)中央部委亦有微詞，譬如廣州副市長(zhǎng)提到“部委文件打架甚至與法律沖突現(xiàn)象，建議削弱中央部委權(quán)力財(cái)力”[13]。在中國(guó)當(dāng)前單一制體制下，下級(jí)政府面對(duì)上位政府的政策擴(kuò)張只能遵從并收縮自身政策，這種政府間政策關(guān)系前途未卜，但當(dāng)前尚能維持層級(jí)制下的平衡;在條塊分割管理的束縛下，跨越條塊超越層級(jí)政策的政府間的政策協(xié)調(diào)難以維系，譬如吉林省林業(yè)廳與農(nóng)業(yè)部之間在退耕還林等方面存在業(yè)務(wù)交叉關(guān)系，但實(shí)際上政策難以協(xié)調(diào)。再如2001年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》引發(fā)中小學(xué)撤并，有地方為節(jié)省開(kāi)支而不顧現(xiàn)實(shí)裁撤學(xué)校，造成一些中小學(xué)生不得不遠(yuǎn)途跋涉上學(xué)，可見(jiàn)政策擴(kuò)張和政策收縮在存在部分失衡，研究政策擴(kuò)張或政策收縮的意義凸顯。
三、政府間政策博弈的平衡路徑
政府間政策博弈在動(dòng)態(tài)平衡中不斷交叉滲透，可通過(guò)完善法治環(huán)境、調(diào)適目標(biāo)、改變架構(gòu)等建構(gòu)張弛有度的政策擴(kuò)張與收縮模式。
一是法治環(huán)境的完善和主體地位的建構(gòu)。廣東省長(zhǎng)朱小丹認(rèn)為“改革最大的阻力在于既得利益格局的阻礙”，故需完善法治環(huán)境以尋求破解之道。從美國(guó)而言，其政策擴(kuò)張或收縮可由法院介入，尊重各方主體地位以尋求和解。從環(huán)境保護(hù)方面舉例，“環(huán)保署嚴(yán)格控制向海洋傾倒廢棄物，紐約州向一家聯(lián)邦法院起訴環(huán)保署。”[14]這些都是在法治環(huán)境調(diào)控下的政策博弈，環(huán)保署在全國(guó)范圍內(nèi)依法審批污染許可，紐約州則可以在州內(nèi)自行決策，涉及權(quán)限覆蓋與重疊問(wèn)題的沖突則尋求司法途徑解決，政策博弈都是在法治框架內(nèi)進(jìn)行，使得紐約州與環(huán)保署之間的對(duì)抗在得以緩解;即便后來(lái)環(huán)保署隨形勢(shì)變化而改變政策走向，都是在法治環(huán)境框架內(nèi)行事。中國(guó)政府間沖突缺乏緩沖區(qū)，故需承認(rèn)下級(jí)政府的主體性地位，確立立法機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)督，平衡利益相關(guān)者的需求，建構(gòu)動(dòng)態(tài)平衡的博弈秩序。
二是尊重平等基礎(chǔ)上的政策調(diào)整，建構(gòu)伙伴型政府間關(guān)系。從政策擴(kuò)張和收縮而言，需要有章可循和井然有序。有些政策可以收縮，但涉及到核心利益時(shí)則難以退讓而引發(fā)沖突，平等協(xié)商的范式可一定程度上紓解困境。中國(guó)以往亦有通過(guò)行政契約或授權(quán)彼此互惠互利的例子，只是并未進(jìn)一步拓展。如“中國(guó)在70年代大規(guī)模引進(jìn)西方設(shè)備，造成中央政府1974年和1979年兩次嚴(yán)重的內(nèi)外債務(wù)危機(jī)，江蘇地方政府借機(jī)從中央獲得了財(cái)政、外匯和外貿(mào)的部分自主權(quán)。”[15]從日本建構(gòu)政府間合作伙伴關(guān)系模式而言，從教育行政管理舉例，日本中小學(xué)主要由市町村設(shè)立，高等學(xué)校主要由都道府縣設(shè)立，其教育政策基本據(jù)此進(jìn)行，無(wú)論面對(duì)政策擴(kuò)張還是收縮，各方也相安無(wú)事。中國(guó)可在稅基分配方面協(xié)商，明確界定政府間的合理分工，尊重其他政策的不同意見(jiàn)表達(dá)，大膽授權(quán)和訂立行政契約，鼓勵(lì)地方政府以踏實(shí)穩(wěn)健的作風(fēng)開(kāi)拓創(chuàng)新，為建構(gòu)多元政府間合作伙伴關(guān)系創(chuàng)造條件。
三是政策目標(biāo)和行政價(jià)值觀(guān)的改變，政府隨之做出政策擴(kuò)張或收縮的調(diào)適。“法律的要求是闡釋性判斷，將回顧與展望的因素合在一起。”[16]從政策目標(biāo)和行政價(jià)值觀(guān)而言，也經(jīng)歷歷時(shí)態(tài)的變遷過(guò)程，以此警醒公務(wù)人員和提升政策研究水平。政策目標(biāo)分為長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)，隨著時(shí)代發(fā)展而逐漸變化。從中國(guó)改革開(kāi)放初期來(lái)說(shuō)，目標(biāo)是確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從沿海到內(nèi)地的試點(diǎn)，深圳特區(qū)功不可沒(méi)，也印證了改革作為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的必要性。此時(shí)從國(guó)家層面來(lái)講，政策目標(biāo)就是全面開(kāi)放而非試點(diǎn)，以此實(shí)現(xiàn)政策博弈中均衡。從深圳個(gè)體來(lái)講，保持長(zhǎng)期政策優(yōu)勢(shì)顯然很難，其發(fā)展目標(biāo)只能在信息優(yōu)勢(shì)中引領(lǐng)潮流。另如溫州模式與蘇南模式之爭(zhēng)中，一些隱性的政策擴(kuò)張亦會(huì)顯現(xiàn)，蘇州工業(yè)園區(qū)的成功，小而言之推動(dòng)了地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大而言之印證了開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的正確，實(shí)際上也提升了地域地位和實(shí)現(xiàn)了政策制定者理念的擴(kuò)張。行政價(jià)值觀(guān)處于變化過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已確立主導(dǎo)地位并影響了行政價(jià)值觀(guān)，服務(wù)型政府等理念自提出以來(lái)深刻的影響著政策博弈方向;行政契約、服務(wù)外包、賦予地方自主抉擇權(quán)限等價(jià)值模式，對(duì)公務(wù)人員思維產(chǎn)生影響，也影響著政策擴(kuò)張和收縮的路向抉擇。故需確立維護(hù)民眾利益的政策走向，使政府制定契合民眾需求的政策和樹(shù)立公義的價(jià)值觀(guān)。
四是改變行政架構(gòu)或行政官員的調(diào)整，使之適應(yīng)政策擴(kuò)張或收縮的發(fā)展需要。從歷次行政改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是功能性改革還是局部性調(diào)整，都是對(duì)發(fā)展目標(biāo)的添磚加瓦和對(duì)縮減目標(biāo)的釜底抽薪。譬如工業(yè)和信息化產(chǎn)業(yè)部的組建則有在工業(yè)政策方面予以指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)意義，是對(duì)信息化發(fā)展的政策擴(kuò)張;國(guó)家能源局則關(guān)注煤炭石油等不可再生能源等生產(chǎn);而一些部委的裁撤合并，無(wú)不關(guān)涉到政策擴(kuò)張與政策收縮歷程;再如國(guó)家為貫徹西部大開(kāi)發(fā)政策，將重慶市升格為直轄市，是地域調(diào)整以適應(yīng)政策變化。從中央到地方莫不如此，調(diào)整行政機(jī)構(gòu)或地域管轄范疇以適應(yīng)政策發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)政策博弈中的穩(wěn)定和平衡。而對(duì)一些不能有效實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、貪污瀆職等官員則可采取換帥的方式，但并不宜推廣，尤其是人大選舉出的行政官員，畢竟涉及民意表達(dá)等方面，此方面不再贅述。政策擴(kuò)張或政策收縮盡量采取合法合理的媒介執(zhí)行，減少擾民因素和提升行政效率。
五是建構(gòu)溝通信任的渠道，以減少政策博弈中的零和博弈發(fā)生幾率。從政策擴(kuò)張與政策收縮的邏輯關(guān)系來(lái)看，政府間原本就存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，故建構(gòu)信任關(guān)系并非易事。以校車(chē)配備問(wèn)題為例，這并非一紙政令所能解決，凸顯地方經(jīng)濟(jì)與中央意愿在資金等方面的相悖。但這并不代表政府間不存在合作的可能，合作的案例比比皆是，譬如美國(guó)加州大火中，時(shí)任州長(zhǎng)施瓦辛格就尋求小布什政府的援助。在政策擴(kuò)張與收縮過(guò)程中，合作的誠(chéng)意十分必要，也要有“從頭做起和欲進(jìn)先退的勇氣，一項(xiàng)維護(hù)個(gè)人自由的政策是唯一真正進(jìn)步的政策”[17]，畢竟政府存在的本原就是為服務(wù)民眾，除服務(wù)對(duì)象范疇有所不同外，其目標(biāo)本應(yīng)基本一致。譬如美國(guó)有各種州際委員會(huì)協(xié)調(diào)關(guān)系，運(yùn)作成功的典范為田納西河流域管理委員會(huì)。再如臨沂市在全國(guó)兩會(huì)時(shí)提出“希望加強(qiáng)與海關(guān)總署、質(zhì)檢總局等接觸”[18]，這旨在建構(gòu)合作性博弈關(guān)系，通過(guò)平等協(xié)議或行政契約等方式達(dá)成合作，有助于整合參與各方資源和提升服務(wù)整體民眾水平。
從政策擴(kuò)張與政策收縮的前景來(lái)看，需要回溯過(guò)去以免重蹈覆轍，亦需從發(fā)展的角度建構(gòu)完善的法治環(huán)境。在缺乏法治環(huán)境和有效監(jiān)管的情境下，無(wú)序政策擴(kuò)張惡果顯而易見(jiàn)，引發(fā)的政策沖突非一朝一夕所能平息;各方難以達(dá)成共識(shí)而彼此政策收縮，形成空白地帶會(huì)導(dǎo)致雷聲大雨點(diǎn)小。在缺乏明確權(quán)限界定的情況下，不合作各方都難以全身而退，投機(jī)者才會(huì)受益。只有建構(gòu)合作伙伴關(guān)系，建構(gòu)健康有序的政策擴(kuò)張與政策收縮秩序，才會(huì)維護(hù)公共領(lǐng)域利益，在此消彼長(zhǎng)中實(shí)現(xiàn)政策博弈中的平衡，在長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與當(dāng)前目標(biāo)中權(quán)衡，從而維護(hù)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)公共利益。
【注釋】
[1]邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則——一個(gè)規(guī)范的分析[M].北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996：1-4.
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[10]社會(huì)觀(guān)察[J].2012(3)：7.
憲法論文的開(kāi)題報(bào)告篇三
《 作為一個(gè)學(xué)科的貨幣憲法學(xué)》
宣揚(yáng)民主與批判民主，一直是西方政治思想史上兩條并行的主線(xiàn)。然而這些站在不同陣營(yíng)的學(xué)者、思想家，在反思西方民主之時(shí)，往往回避了一個(gè)至關(guān)重要的部門(mén)所享有的至關(guān)重要的權(quán)力，即貨幣當(dāng)局的貨幣權(quán)力。尤其是對(duì)于憲法學(xué)的研究而言，這種忽略導(dǎo)致了理論上的致命缺陷——使一種不受制約的權(quán)力得以存在。在現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)，而貨幣權(quán)力的不受控制已經(jīng)成為侵蝕民主根基的毒素。不過(guò)自上世紀(jì)30年代以來(lái)，在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，一些睿智的學(xué)者開(kāi)始剖析貨幣權(quán)力的潛在統(tǒng)治力，并逐漸影響到憲法學(xué)的研究，由此催生了一個(gè)新的研究領(lǐng)域，即貨幣憲法學(xué)。貨幣憲法學(xué)所研究的內(nèi)容主要是貨幣當(dāng)局的憲法地位，貨幣發(fā)行權(quán)的憲法屬性，貨幣權(quán)力的配置與規(guī)范，貨幣權(quán)力與人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的沖突與協(xié)調(diào)，貨幣權(quán)力與通脹、赤字以及公債之間的張力，中央銀行的獨(dú)立性，等等。
一、基于部門(mén)憲法的理路
部門(mén)憲法理論受到臺(tái)灣學(xué)者蘇永欽教授等人的關(guān)注，并認(rèn)為部門(mén)憲法乃是“從社會(huì)部門(mén)的認(rèn)知，去探求憲法的規(guī)范。從部門(mén)的憲法規(guī)范，再回頭去整合憲法的價(jià)值秩序，確認(rèn)基本權(quán)的核心內(nèi)容。”[1](p1-16)至于劃分部門(mén)憲法的標(biāo)準(zhǔn)，則在于一個(gè)承擔(dān)著某種必不可少的主要功能的社會(huì)或政府部門(mén)的存在，或者存在某種客觀(guān)需求及利益事實(shí)。[2](p23-32)灣學(xué)者對(duì)財(cái)政憲法、教育憲法、軍事憲法等部門(mén)憲法所展開(kāi)的研究，以及貨幣憲法概念在西方的提出，基本上沿循了這一理路。
貨幣憲法最早是由布坎南(Geoffrey Brennan)、耶格爾(L.B. Yeager)、弗里德曼(Milton Friedman)等人提出[3]，這一概念的提出基于兩個(gè)客觀(guān)的政治金融命題：一是隨著凱恩斯主義的興起，國(guó)家干預(yù)無(wú)孔不入，財(cái)政重負(fù)亦日積月累，而政府則積極的通過(guò)超發(fā)貨幣的方式獲取收入，以緩解財(cái)政壓力，結(jié)果帶來(lái)惡性通貨膨脹;一是隨著金銀本位的廢止，中央銀行的貨幣發(fā)行權(quán)擺脫了外在的紀(jì)律約束，化為吞噬人民財(cái)產(chǎn)的利維坦。面對(duì)這一歷史事實(shí)，貨幣憲法擔(dān)負(fù)起了規(guī)范法秩序，“規(guī)劃國(guó)家的組織體系，實(shí)踐人民基本權(quán)的保障”[4](p2)之目的的任務(wù)，其途徑則是對(duì)金融怪獸的行為施以憲法性約束。
貨幣憲法學(xué)作為一個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，有自己獨(dú)特的研究對(duì)象和研究?jī)?nèi)容，所以沒(méi)有為經(jīng)濟(jì)憲法或者財(cái)政憲法所吸收，而是成為了一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科。貨幣憲法既有別于市場(chǎng)的調(diào)控與管理，與政府的財(cái)政收支行為也不完全重合。經(jīng)濟(jì)憲法概念最早由“弗萊堡學(xué)派”的歐肯(Walter Eucken)、伯姆(Franz B?hms)等人引入，用以檢討德國(guó)社會(huì)從魏瑪?shù)郊{粹時(shí)期的整體失敗。其所關(guān)注的重點(diǎn)在于法律對(duì)市場(chǎng)環(huán)境所產(chǎn)生的影響，并認(rèn)為如同政府的行為應(yīng)當(dāng)遵守政治憲法一樣，經(jīng)濟(jì)體系也應(yīng)受到一部經(jīng)濟(jì)憲法的規(guī)范，所有會(huì)對(duì)市場(chǎng)法律環(huán)境產(chǎn)生影響的決定，都應(yīng)遵從經(jīng)濟(jì)憲法。[5](p4-5)立憲主義層面上的“財(cái)政憲法”一詞同樣由布坎南等人提出，源于他所使用的“財(cái)政-貨幣憲法(fiscal-monetary constitution)”一詞，[6](p234)并試圖通過(guò)“財(cái)政憲法”來(lái)規(guī)范政府的公共收支，尤其是規(guī)范政府通過(guò)公債獲取的收入。[7]在財(cái)政憲法學(xué)的研究中，稅收、財(cái)政、預(yù)算等成為了研究的重心。而貨幣憲法所關(guān)心的主要是貨幣權(quán)力與貨幣權(quán)利之間的憲法關(guān)系，探討發(fā)生于貨幣政策的制定、執(zhí)行以及貨幣發(fā)行行為的憲法規(guī)制，探討通貨膨脹、財(cái)政赤字等的憲法意義，顯然不同于經(jīng)濟(jì)憲法和財(cái)政憲法。
二、貨幣憲法的立論基礎(chǔ)
人民主權(quán)原則也就是通常所說(shuō)的民主，它被看作最能保證政治平等、保護(hù)自由、維護(hù)公共利益、滿(mǎn)足公民的需要以及促進(jìn)道德的自我發(fā)展并做出顧及到每個(gè)人的利益的有效決策的政治制度。對(duì)這些不同目標(biāo)的重視可能會(huì)影響民主制是否主要被看作是一種公眾權(quán)力(自治與自我管理)的形式，或者它是否可以被看作是有其他人(比如選出的代表)支持決策的一種結(jié)構(gòu)。[8](p404)在民主政體下，人民是政治權(quán)力合法性的唯一來(lái)源。只有由人民委托、認(rèn)可的政府才是合法政府。如果政府濫用權(quán)力，侵害人民的權(quán)利，人民便可收回政府權(quán)力，重新建立代表他們意志的新政府。而憲法的一項(xiàng)基本職能就是確保人民主權(quán)得以落實(shí)。
正如史提芬·霍維茨教授所說(shuō)，貨幣堪稱(chēng)市場(chǎng)的血液，而擁有貨幣發(fā)行權(quán)的當(dāng)局也已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)最具統(tǒng)治力的部門(mén)，弗里德曼更是把中央銀行看作立法、行政、司法之外的第四種權(quán)力[9](p155-183)。貨幣權(quán)力作為一項(xiàng)事關(guān)全體人民的權(quán)力，其獲得與行使自然應(yīng)當(dāng)以人民的同意為前提，而且這項(xiàng)權(quán)力只能由國(guó)家來(lái)行使并收到憲法的紀(jì)律性約束，從而使其受到民主與法治原則的約束。然而在人民是否將貨幣權(quán)力交給了國(guó)家這一問(wèn)題上，至少在理論上還沒(méi)有得到充分的證實(shí)，如哈耶克(Friedfrich A. Hayek)[10]、史提芬·霍維茨(Steven Horwitz)[11]等人就反對(duì)國(guó)家壟斷貨幣發(fā)行權(quán)，而是建議將這項(xiàng)權(quán)力交給市場(chǎng)。即便在事實(shí)上，貨幣權(quán)力也并未完全由國(guó)家所壟斷，在很多國(guó)家，這項(xiàng)權(quán)力都游離于憲法的規(guī)制之外。在美國(guó)，憲法將鑄造貨幣的權(quán)力交給了國(guó)會(huì)(第1條第8款)，然而1913年的美聯(lián)儲(chǔ)法案卻把這一權(quán)力交給了私人銀行;[1]在南非等國(guó)，中央銀行同樣是作為私人部門(mén)存在的;[12]在西非貨幣聯(lián)盟，西非中央銀行是西非八國(guó)[2]共同的中央銀行，很顯然，該行不易受到國(guó)內(nèi)法的調(diào)控，其在貨幣政策制定和貨幣發(fā)行方面的權(quán)力同樣不易受到規(guī)范。
在我國(guó)，雖然《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定中央銀行受?chē)?guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，但我國(guó)憲法文本中卻沒(méi)有關(guān)于中央銀行的任何規(guī)定，憲法第86條更是把央行行長(zhǎng)置于國(guó)務(wù)院組成人員之外。至于《立法法》第8條所確立的立法保留條款，有關(guān)金融的基本制度應(yīng)當(dāng)制定法律，但現(xiàn)有法律對(duì)中央銀行的職責(zé)權(quán)限所作的規(guī)定極為有限，即便是《人民銀行法》的規(guī)定，也甚粗疏，從而使得中央銀行成為一個(gè)相對(duì)超脫的部門(mén)，對(duì)中央銀行權(quán)力進(jìn)行規(guī)范也就缺少了現(xiàn)行法依據(jù)。因此，如何完善《憲法》、《立法法》、《人民銀行法》以及相關(guān)金融立法，就成為了貨幣憲法學(xué)的理論任務(wù)。
三、貨幣憲法學(xué)的研究現(xiàn)狀
雖然貨幣問(wèn)題一直被討論，但是直至目前，從憲法學(xué)角度所進(jìn)行的研究卻是寥寥無(wú)幾。在這一研究領(lǐng)域中，西蒙斯(Henry Simons)、弗里德曼、布坎南、哈耶克(Friedfrich A. Hayek)和彼得•波恩霍爾茲(Peter Bernholz)等是具有重要影響的代表性人物，他們從不同的角度提出了自己關(guān)于貨幣權(quán)力以及貨幣憲法的認(rèn)識(shí)。
貨幣學(xué)派的創(chuàng)始人弗里德曼認(rèn)為無(wú)節(jié)制的貨幣發(fā)行、通貨膨脹和擴(kuò)張性的財(cái)政政策是存在于資本主義世界的罪惡，因此應(yīng)當(dāng)制定一部貨幣憲法，以約束貨幣供應(yīng)當(dāng)局，防止其濫用貨幣發(fā)行權(quán)。[13](p23)公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南、布倫南(James M. Buchanan)等人，更加重視規(guī)則的作用。他們認(rèn)為授予政府發(fā)行不兌換貨幣(fiat money，即法定貨幣)的壟斷權(quán)，它便能夠以接近于零的成本創(chuàng)造具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。面對(duì)利維坦政府對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)所造成的威脅，僅僅依靠外在的貨幣規(guī)則并不能改變貨幣發(fā)行的性質(zhì)，不如剝奪政府的貨幣發(fā)行權(quán)，或者是以“憲法性質(zhì)的征稅規(guī)則”取代貨幣政策的自由裁量空間。[14](p133-159)作為具有極大影響力的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，哈耶克極力反對(duì)政府壟斷貨幣發(fā)行權(quán)，他認(rèn)為歷史基本上就是政府制造通貨膨脹的過(guò)程，政府就是不穩(wěn)定的根源。所以應(yīng)當(dāng)廢除政府對(duì)貨幣發(fā)行權(quán)的壟斷，實(shí)現(xiàn)貨幣的私有化。[15](p32-36，114，135-136)此外，波恩霍爾茲、史提芬·霍維茨(Steven Horwitz)、芬恩·基德蘭德(Finn Kydland)、馬可·懷恩(Mark Wynne)和托馬索·帕多阿-斯基奧帕(Tommaso Padoa-Schioppa)等憲法學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，也對(duì)貨幣憲法以及貨幣權(quán)力行使問(wèn)題展開(kāi)了研究。
就可見(jiàn)的關(guān)于貨幣憲法的論述而言，往往都是作為立憲經(jīng)濟(jì)學(xué)的一部分提出的，并未將其視為獨(dú)立的研究領(lǐng)域。雖然存在專(zhuān)門(mén)探討貨幣憲法的著作，但多是針對(duì)一時(shí)一事所展開(kāi)的研究，立足點(diǎn)也更側(cè)重于財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。對(duì)于政府和人民在貨幣領(lǐng)域內(nèi)的相互關(guān)系、政府在貨幣過(guò)程中的地位和權(quán)力等憲法上的核心問(wèn)題，缺乏更深入系統(tǒng)的分析。如弗里德曼雖然重視憲法規(guī)則的作用，但他的研究主要集中在貨幣數(shù)量、貨幣供給、價(jià)格穩(wěn)定、貨幣政策等領(lǐng)域。至于哈耶克和霍維茨等人，更加希望實(shí)現(xiàn)貨幣供應(yīng)體系的完全公開(kāi)和自由競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而認(rèn)為一部獨(dú)立的貨幣憲法并無(wú)必要，所以對(duì)貨幣權(quán)力的憲法規(guī)范問(wèn)題并不關(guān)心。不過(guò)人類(lèi)當(dāng)前面臨的嚴(yán)重通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，引發(fā)了憲法學(xué)家對(duì)貨幣問(wèn)題的更多爭(zhēng)論，尤其是波恩霍爾茲和史提芬·霍維茨等學(xué)者，以通貨膨脹為主要的切入點(diǎn)，對(duì)貨幣權(quán)力問(wèn)題進(jìn)行了較為廣泛的論述。
在國(guó)內(nèi)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)貨幣問(wèn)題的研究已經(jīng)較為深入，成果也比較豐富，如張維迎教授所作的《理解經(jīng)濟(jì)危機(jī)》、《危機(jī)中的選擇》等文章，對(duì)貨幣發(fā)行與經(jīng)濟(jì)危機(jī)、通貨膨脹等問(wèn)題的關(guān)系有著較為細(xì)致的分析，他認(rèn)為貨幣政策的不當(dāng)運(yùn)用才是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的真正根源。宋鴻兵所作的《貨幣戰(zhàn)爭(zhēng)》三部曲，作為通俗讀物，也為該問(wèn)題的研究提供了重要的參考。然而目前國(guó)內(nèi)，從憲法學(xué)角度對(duì)貨幣權(quán)力和貨幣憲法所作的專(zhuān)門(mén)研究，還極為少見(jiàn)。而《貨幣憲法、政治經(jīng)濟(jì)體制與長(zhǎng)期通貨膨脹》一文在國(guó)內(nèi)的翻譯，算得上是一次嘗試。不過(guò)鑒于貨幣權(quán)力自身的獨(dú)特意義，以及我國(guó)當(dāng)前面臨的嚴(yán)重通貨膨脹，憲法學(xué)者似乎有必要對(duì)貨幣憲法學(xué)的相關(guān)命題進(jìn)行更多的探討。
四、貨幣憲法學(xué)的中國(guó)語(yǔ)境
2008年以來(lái)，中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而每項(xiàng)挑戰(zhàn)都同一個(gè)基本的因素發(fā)生關(guān)聯(lián)——貨幣，而以下幾種表現(xiàn)極為突出：其一，美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)引起連鎖反應(yīng)，中國(guó)深受其害，股市暴跌、企業(yè)倒閉、工人失業(yè)。金融危機(jī)的真正原因在于貨幣政策的不適當(dāng)以及貨幣發(fā)行的無(wú)節(jié)制。寬松的貨幣政策吹大了市場(chǎng)泡沫，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)，而后由于某些令人措手不及的財(cái)政及貨幣政策，使得貨幣供應(yīng)量劇減，市場(chǎng)資金鏈斷裂，危機(jī)由此發(fā)生。[16]中國(guó)此前也一直推行適度寬松的貨幣政策，股市和房市的泡沫被高高吹起，因此難以抵御次貸危機(jī)的沖擊。
其二，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，我國(guó)推出了積極的財(cái)政政策，特別是2009年4萬(wàn)億的中央投資以及地方配套資金，帶來(lái)貨幣的噴發(fā)，導(dǎo)致流動(dòng)性過(guò)剩，物價(jià)持續(xù)上漲。雖然至今仍未見(jiàn)到令人信服的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是物價(jià)上漲對(duì)群眾日常生活所產(chǎn)生的影響是明顯的，2011年上半年，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)同比上漲5.4%。單就豬肉價(jià)格來(lái)看，僅2010年一年的時(shí)間，價(jià)格就飆升了57%[17]，2011上半年又上升了19.2%，[18]在經(jīng)歷了7月份的假摔之后繼續(xù)上升。幾年來(lái)，決策層多次強(qiáng)調(diào)宏觀(guān)調(diào)控的首要任務(wù)就是穩(wěn)定物價(jià)，也說(shuō)明了通脹的嚴(yán)重性。而更重要的問(wèn)題是，在民主體制之下，政府巨額財(cái)政支出的法律依據(jù)難尋，而由此引發(fā)的貨幣噴發(fā)及通貨膨脹對(duì)人民的憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的影響，也難以獲得憲法上的論證。
其三，國(guó)家審計(jì)署2011年第35號(hào)《公告》顯示，中國(guó)正面臨著嚴(yán)重的地方債務(wù)危機(jī)。在導(dǎo)致地方債務(wù)膨脹的多種原因中，貨幣體制和貨幣政策的影響無(wú)法被忽視。適度寬松的貨幣政策迫使商業(yè)銀行不斷擴(kuò)大信貸規(guī)模，與此同時(shí)，政府一直有著借債的沖動(dòng)，二者可以說(shuō)是一拍即合。然而通過(guò)融資平臺(tái)公司舉債導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)不斷向銀行集中，威脅到金融安全。就西方國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不論政府以何種方式償債，長(zhǎng)期的債務(wù)積累都不可避免地導(dǎo)致通貨膨脹，造成人民財(cái)富的流失，并最終影響到居民和企業(yè)部門(mén)的消費(fèi)、投資行為，損害經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
以上現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都要求我們從憲法學(xué)角度對(duì)中國(guó)的財(cái)政金融體制進(jìn)行重新思考與審視，并說(shuō)明一部嚴(yán)格的貨幣憲法的必要性。而貨幣憲法的目標(biāo)則是在確保貨幣權(quán)力的運(yùn)行夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，將其侵益性降到最低，使人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)更有保障。當(dāng)然，貨幣憲法首先不是在文本上表現(xiàn)為一部憲法典，而應(yīng)當(dāng)是在現(xiàn)有法律文本的基礎(chǔ)上，歸納出一套規(guī)范貨幣權(quán)力運(yùn)行的法律規(guī)則，這也是我國(guó)憲法學(xué)研究的一個(gè)基本思路。
【注釋】
[1]為了使央行擺脫國(guó)會(huì)和政府的控制，1913年的《聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行法》確立了一個(gè)基本的原則，即首先美聯(lián)儲(chǔ)不需國(guó)會(huì)撥款，而由私人出資組建，且美聯(lián)儲(chǔ)主要依靠證券利息收益來(lái)保證自給自足，從而無(wú)法避免它的自利性。事實(shí)上，美聯(lián)儲(chǔ)通過(guò)證券投資獲取的收入通常是其開(kāi)支的數(shù)倍。(William B. Harrison., Money Financial Institutions and the Economy, Business Publications, Inc. Plano, Texas 75075,1985, P.299.)
[2]它們分別是貝寧、布基納法索、科特迪瓦、幾內(nèi)亞比紹、馬里共和國(guó)、尼日爾、塞內(nèi)加爾和多哥。
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