試談公訴人的不起訴裁量權

　　一、不起訴裁量權概述

　　(一)不起訴裁量權的內涵

　　不起訴裁量權是裁量權的一種，包括事實和法律兩個方面。裁量權是法學概念之一，它是這樣一種權力，主體在特定的范圍之內，就行為相關的條件、方式或者程序等做出自己的選擇。由此我們得出，不起訴裁量權就是檢察官的一種權力，它是指檢察官可以根據自己基于專業(yè)素養(yǎng)而產生的認知，選擇對犯罪嫌疑人起訴或不起訴，且這種權力必須在法定的權限之內。具體而言：

　　首先看歸屬性，起訴、不起訴共同構成了完整意義上的公訴權——即檢察官的一項重要的刑事訴訟權利，長期以來，在刑事司法實踐盛行刑罰報復主義從而導致公訴機關有案必訴的做法，但這實際上違背了公訴權本身的效能。實踐證明，只有合理的使用不起訴裁量權，才能從程序上達到“強化法律監(jiān)督、維護公平正義”的效果，對公訴權進行豐富和鞏固。

　　再看其適用地結果，行使不起訴裁量權是程序上的處分行為，而不是對實體問題進行認定。不起訴裁量權的適用直接影響著案件的訴訟流向。檢察機關的決定從某種意義上說決定了犯罪嫌疑人的命運，也正是基于這一特點，我國的刑事訴訟法規(guī)定了相關的復議、復核救濟制度，確立了案件可能重新進入刑事公訴程序的糾錯渠道。

　　綜上所述，我們可以說不起訴裁量權是這樣一種權力，它是由公訴機關對案件作出的程序上的處分，而非實體上的處分，它意味著刑事訴訟程序的終止，但這種終止訴訟的法律效力又是相對的，這是檢察官自主權的一種體現。

　　(二)不起訴裁量權的理論基礎

　　首先，起訴便宜主義。起訴法定和起訴便宜是公訴權的兩種重要的理論依據。依起訴法定主義，只要能符合犯罪的構成要件，具備法定的起訴條件，就必須對其提起公訴。相比之下，起訴便宜主義中，檢察官可以根據案件的實際情況，對案件作出不起訴的決定，當然，這種不起訴往往有一定的范圍限制。由此，起訴便宜主義允許公訴人行使自由裁量權，更加靈活機動，這樣不僅精簡了訴訟程序，也降低了訴訟成本，提高了司法效率。

　　其次，不起訴裁量權的法律依據。《刑事訴訟法》草案仍然堅持以起訴法定主義為主，起訴便宜主義為輔，這很大程度上符合了國際通行的做法。具體而言，它體現在《刑事訴訟法》修正案第173條第2款的規(guī)定里。法條中的“可以”就意味著人民檢察院對于一定情形下的不起訴可以酌情考慮。這就是我們經常提及的酌定不起訴，酌定不起訴實際上就是檢察官不起訴裁量權的體現。這是不起訴裁量權的法律依據。它對不起訴裁量決定作出的程序和條件進行了規(guī)定，為不起訴制度設立了程序保障。能夠保證既防止不必要的審判，又不放過應當追究責任的犯罪。

　　二、不起訴裁量權的域外考察

　　不起訴裁量權在域外已經相當成熟和完善，對我國的立法完善具有很好的參考意義，這里筆者主要對兩大法系的不起訴裁量權進行考察和研究：

　　在英美法系國家，檢察官的自由裁量權尤為重要。公訴人往往擁有廣泛的不起訴裁量權。英美法系國家尤為注重當事人主義這就決定了檢察官的訴訟地位只能是一方當事人，那么其不起訴裁量權就理所應當地成為了其處分權。英國刑事訴訟法中就明文規(guī)定了，他們絕不會將有嫌疑就起訴作為其訴訟方針。他們起訴與否的決定因素在于這次起訴是否符合公共利益。英國的公訴人對起訴與否的決定具有很強的獨立性，極少受到其他部門的干涉。美國檢察官不起訴裁量權的特色則在于其訴辯交易上。在美國，除了在聯(lián)邦和半數的州由大陪審團決定重大案件是否起訴外，絕大多數公訴機關都擁有者很大范圍的自由裁量權，他們可以有選擇地對一部分案件進行起訴，而對另一部分案件則根據案件的具體情況和基于公共利益的考慮，作出不起訴的決定，且這個決定是不受案件性質，起訴條件等等限制的

　　在大陸法系國家，則主要是有限的、不斷擴張的不起訴裁量權。以起訴法定主義為代表的德國為例，也面臨著司法資源匱乏等現實問題，他們的不起訴裁量權也就自然地呈現了擴張之勢。其刑事訴訟法第153、154條就規(guī)定了公訴人對于刑事訴訟利益較小的案件，可以作出一定的價值判斷，優(yōu)先考慮訴訟程序的經濟性，酌情作出不起訴的決定。所以，大陸法系檢察官的不起訴裁量權一般僅僅局限于輕微犯罪且存在著諸多限制條件，但不可否認的是，其不起訴裁量權也在呈現不斷膨脹之勢。

　　三、我國不起訴裁量權的缺陷和不足

　　近年來，我國公訴人不起訴裁量權的運用，取得了很好的效果和成就。在保護人權，提高司法效率，降低訴訟成本等方面，作出了不可磨滅的貢獻。但同時這十幾年的時間也暴露出我國公訴人不起訴裁量權運用中出現的問題和缺陷，主要體現在以下幾個方面：

　　首先，立法上的不足。現行訴訟法中規(guī)定的不起訴裁量權的適用范圍較小。根據《刑事訴訟法》第173條規(guī)定，公訴機關不起訴裁量權的范圍還是過于狹窄，過于拘泥于犯罪情節(jié)的輕微與否，事實上，情節(jié)輕微只是量刑情節(jié)的一個因素而已。新《刑事訴訟法》在這個問題上并未進行改動，這表明我國對待這個問題的態(tài)度仍然是謹慎和保守的，基于筆者的愚見，這一部分完全可以加以適當的嘗試性的擴大。

　　其次，對不起訴裁量權缺乏有效的監(jiān)督和制約機制。事實上從我國對不起訴裁量權謹慎的態(tài)度可以看出，我國對不起訴裁量權是有著嚴格的監(jiān)督體系的。具體來看，我國對不起訴裁量權的制約主要體現在不起訴行使之前和行使之后兩個階段。不起訴行使之前的制約，主要體現在人民檢察院必須依照法定的程序和時限進行嚴格的案件審查，然后才能依照嚴格的程序規(guī)定，作出不起訴決定。這實質上就是檢察機關的內部制約。而檢查機關的外部制約則主要體現在不起訴決定權行使之后，此時，案件的被害人、被不起訴人、負責案件偵查的公安機關、國家安全機關的控告申訴部門等都成為了監(jiān)督的主體，此時程序的透明度和被監(jiān)督的力度也明顯加大。但筆者認為這樣的監(jiān)督體系也是不盡完善的：首先，事先審查決定程序不夠公開透明，缺乏利害關系人的參與。根據《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，不起訴決定是在作出之后才被公開和告知，而決定作出之前，案件的進行狀況仍然是保密的，這就難免使得外界對此過程產生質疑。而對于行使之后的監(jiān)督，一方面檢察系統(tǒng)內部的審查監(jiān)督會影響這一程序的公信力，從另一方面講，我國現存的公訴轉自訴程序又使得檢察官的自由裁量權形同虛設，既然對不起訴的決定權不服的，都可以自己向法院進行自訴，那公權力的威信又從何談起呢?

　　最后，不起訴裁量權行使的不充分性。長期以來，我們對待犯罪的態(tài)度是不起訴裁量權在我國實施的一大障礙。事實上，很多公民包括司法工作人員都深受重懲罰輕教育理念的影響，這使得檢察機關酌定不起訴的適用率十分低下。在許多省市，檢察官的酌定不起訴被控制在一定的比率之下，適用率極低。據全國法院司法統(tǒng)計公報，在2002年，全國被判處無罪、免于刑事處罰、役刑、緩刑、管制五項的案件占生效判決總數的28、4%，這個數字不禁讓我們反思，這其中有多少宗案件事實上是可以被酌情不起訴的呢?而倘若這一程序得到充分合理的適用，又將對司法資源的節(jié)約和司法效率的提高產生多大的意義呢?總而言之，筆者認為我國的不起訴裁量權行使不充分的現狀亟待解決。

　　四、不起訴裁量權的完善之我見

　　從目前的適用現狀來看，我們對不起訴裁量權采取的還是一種消極的態(tài)度，指導思想也相對保守，這種思想事實上是不符合刑事訴訟的規(guī)律和要求的，我們應當是在有效控制犯罪的前提下，對其進行改革完善。筆者認為，應當具體體現在以下方面：

　　首先，要補充和完善立法，適當地擴大不起訴裁量權的適用范圍。筆者認為應當適當地吸收借鑒其它國家的先進經驗，在起訴時關鍵考慮一些相關因素，諸如犯人的個人情況、犯罪的自身情況及犯人犯罪后的各種情節(jié)，從各個角度去綜合判斷后再去決定是不是應當對該犯罪嫌疑人不起訴，單純地考察犯罪及起訴的各個要件未免過于僵化。當前我們國家的司法體制、訴訟制度遠未達到完善，檢察官選任并非精英化的現狀下，完全照搬英美的做法是不可取的，但是適當的擴大不起訴裁量權適用的范圍是有必要的。

　　其次，要明確不起訴裁量權的適用標準，增強指導性。我國公訴人的不起訴裁量權之所以得不到充分地實現，一個重要原因就是我國目前還沒有明確的不起訴標準。事實上，我們應當盡快設立一個明確的參考標準。這點在西方一些國家的法律中就有明確的體現。如英國的《刑事起訴規(guī)則》就規(guī)定了“公共利益檢驗”，該規(guī)則中將不支持起訴的各項公益性因素做了明確的列舉;在美國，檢察官決定是否起訴時，也有著很明確地參考標準。當然，我們在制定標準的時候也應當慎之又慎，必須要全面考慮，合理斟酌，在平衡各種利益后得出最佳結果。

　　再次，完善監(jiān)督和制約機制。雖然說我們對不起訴制度應當抱著適當放開的態(tài)度，但是同時也應給予嚴格的限制，這樣才能提高檢察機關相對不起訴決定的權威。當前我國的不起訴制約機制已經基本健全，但是還應當進一步加以完善和整合，例如說公訴機關應當將作出不起訴決定的過程予以公開，將其作出不起訴決定時對雙方意見的聽取加以明確;再如應當取消“公訴轉自訴”的規(guī)定，建立類似日本的準起訴制度。筆者認為，在今后的工作中，應當對此類的細節(jié)問題加以完善，真正形成具有系統(tǒng)性、邏輯性、協(xié)調性的完備的監(jiān)督制約體系。

　　最后，還是要著力提高公訴人的素質。合理行使自由裁量權要以公訴人良好的職業(yè)素養(yǎng)為前提，因為自由裁量行使相對于嚴格的規(guī)則適用，難度更大。它以合法性為前提，追求合理的結果，有著極高的要求。它建立在司法官員深厚的法學素養(yǎng)、嫻熟的業(yè)務技能上，因此，提高檢察官素質才是整個問題的根本之所在。