論文關(guān)鍵詞：行政訴訟；功能
　　論文摘要：行政訴訟功能是設(shè)定行政訴訟目的的客觀依據(jù)，對(duì)行政訴訟功能的認(rèn)識(shí)過(guò)程也是對(duì)行政訴訟本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。行政訴訟的主要功能是：行政糾紛解決功能；行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)功能；權(quán)力制衡功能；政策形成功能。
　　行政訴訟制度如何更好地發(fā)揮其作用，我們不僅要研究行政訴訟的目的，更要把握行政訴訟之功能。“如果說(shuō)目的是主體的特性，那么，功能則是客體的功用和能力”，從某種意義上講，“法律本身沒(méi)有什么目的，目的是立法者和司法者的目的，但法律有功能，他能為立法者和司法者的目的提供某種服務(wù)”。行政訴訟功能是設(shè)定行政訴訟目的的客觀依據(jù)，因此可以說(shuō)：對(duì)行政訴訟功能的認(rèn)識(shí)過(guò)程也是對(duì)行政訴訟本質(zhì)的認(rèn)識(shí)過(guò)程。長(zhǎng)期以來(lái)我們對(duì)行政訴訟功能在認(rèn)識(shí)上的偏差直接影響了行政訴訟制度的實(shí)踐。我們認(rèn)為行政訴訟主要具有行政爭(zhēng)議解決功能、相對(duì)人權(quán)利保障功能、權(quán)力制衡功能與社會(huì)政策形成功能，中國(guó)行政訴訟功能有必要在回應(yīng)時(shí)代要求的過(guò)程中得到及時(shí)、有效的調(diào)整與完善。
　　1．行政糾紛解決功能
　　行政訴訟制度作為一種訴訟制度，首先關(guān)注爭(zhēng)議的解決，但與其他兩大訴訟制度顯著不同，行政訴訟解決的是行政糾紛。行政訴訟主要解決一般的公眾(包括公民、法人或其他組織)與政府之間的行政糾紛，解決公民權(quán)利同國(guó)家權(quán)力之間的沖突。作為現(xiàn)代社會(huì)不可缺少、其他訴訟不可替代的糾紛解決方式，他發(fā)揮著社會(huì)減壓閥和平衡器的重要作用。行政爭(zhēng)議解決功能是行政訴訟的基本功能。
　　從法學(xué)的角度看，解決行政爭(zhēng)議，并不是指使行政爭(zhēng)議實(shí)際消失，而只是意味著一種法律上的解決，即在法律上提供一個(gè)確定的結(jié)果。至于行政爭(zhēng)議要想在實(shí)際上消失，還取決于一些非法律上的因素，如當(dāng)事方的價(jià)值觀是否與法律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一致，作為被告的行政機(jī)關(guān)敗訴后是否有足夠的財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行等等。但盡管如此，不能認(rèn)為行政審判不具有在實(shí)際上解決行政爭(zhēng)議的效果，或者認(rèn)為行政訴訟在法律上對(duì)行政爭(zhēng)議的解決對(duì)于爭(zhēng)議的實(shí)際平息毫無(wú)意義。雖然并非任何糾紛都需要通過(guò)訴訟方式解決才能達(dá)到最佳效果，現(xiàn)代社會(huì)也可以通過(guò)行政申訴、行政復(fù)議等大量非訟方式解決行政爭(zhēng)議，但是運(yùn)用司法權(quán)通過(guò)訴訟解決糾紛無(wú)疑是其他糾紛解決方式的基礎(chǔ)與范式。
　　相比較其他解決機(jī)制，行政糾紛通過(guò)訴訟方式解決具有如下特點(diǎn)：(1)解決結(jié)果具有權(quán)威性，即相對(duì)于其他糾紛解決方式，訴訟居于優(yōu)勢(shì)地位，一旦糾紛被求之于訴訟，其他解決方式都應(yīng)終止或暫時(shí)停止。通過(guò)采取行政訴訟以外的糾紛解決方式解決行政爭(zhēng)議，當(dāng)事人往往在花費(fèi)了很多的時(shí)間、精力以后仍然可能得不到很好的解決，往往又不得不在最后走上行政訴訟解決的道路。(2)訴訟裁決的結(jié)果具有終局性。就解決糾紛而言，通過(guò)訴訟裁決是最有效的糾紛解決方式，訴訟裁決的結(jié)果一般不受其他非訴訟程序的審查，具有終局性。
　　2．行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)功能
　　行政訴訟制度在中國(guó)的確立，標(biāo)志著行政相對(duì)人法律地位的提高及其合法權(quán)利有了新的切實(shí)保障。行政訴訟產(chǎn)生主要是通過(guò)審查行政主體具體行政行為的合法性，追究其違法行政行為的法律責(zé)任從而為相對(duì)人提供權(quán)利救濟(jì)。對(duì)行政相對(duì)人而言，行政訴訟功能首先是權(quán)利保障功能。
　　行政訴訟制度的出臺(tái)意味著我們已在一定程度上接受了西方國(guó)家的人權(quán)觀，即認(rèn)為人權(quán)是用以保護(hù)個(gè)人對(duì)抗多數(shù)人社會(huì)的盾牌，而且認(rèn)為對(duì)人權(quán)的最大威脅恰恰來(lái)自多數(shù)人社會(huì)及其代表——政府，所以有必要對(duì)政府權(quán)力尤其是極具擴(kuò)張性的行政權(quán)進(jìn)行限制。如果說(shuō)行政權(quán)止于公民權(quán)利，那么行政訴訟制度就是公民權(quán)利的金鐘罩，是阻擋行政權(quán)越界的一柄利劍。保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利，不僅包括其實(shí)體權(quán)利，也包括程序權(quán)利；不僅保障行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且保障行政相對(duì)人的知情權(quán)等等。行政訴訟通過(guò)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利保障實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義與程序正義的統(tǒng)一。
　　有“公法鑰匙之稱(chēng)”的行政訴訟法作為行政法的一部分，是權(quán)利救濟(jì)法，具有監(jiān)督行政權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的功能。“一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界線的誘惑。人們可以把他比作附在權(quán)力上的一種咒語(yǔ)——他是不可抵抗的。”國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)有可能會(huì)損害公民的權(quán)益，這就不僅需要對(duì)行政行為進(jìn)行事前、事中的監(jiān)督，對(duì)行政活動(dòng)的消極后果進(jìn)行事后救濟(jì)也是極為重要的，而這種救濟(jì)又主要是由行政訴訟法來(lái)完成的。
　　如果從行政訴訟的屬性來(lái)看，行政訴訟應(yīng)該被認(rèn)為是一身具有三重身份的制度：解決行政爭(zhēng)議的訴訟制度、對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的行政法制監(jiān)督制度、對(duì)合法權(quán)益受到侵犯的行政管理相對(duì)人進(jìn)行救濟(jì)的行政法律救濟(jì)制度。行政訴訟像民事訴訟一樣具有解決糾紛的功能，然而解決紛爭(zhēng)固然是訴訟的基本功能，但由于行政機(jī)關(guān)擁有許多公民所不擁有的權(quán)力，如行政復(fù)議的權(quán)力，行政復(fù)議能夠解決行政機(jī)關(guān)與公民之間的糾紛；又如行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)的行政行為，拒絕執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可依法強(qiáng)制執(zhí)行。在這些情形下，行政機(jī)關(guān)完全有能力解決行政爭(zhēng)議，沒(méi)有必要依賴(lài)于司法。國(guó)家如果只是單純?yōu)榱私鉀Q糾紛確立行政訴訟完全是一種資源的浪費(fèi)。行政訴訟制度的存在理由主要是為了提供新的權(quán)利救濟(jì)途徑，更好地保護(hù)公民權(quán)利。當(dāng)公民與國(guó)家之間產(chǎn)生行政糾紛時(shí)，由一個(gè)獨(dú)立的第三方——法院解決這一紛爭(zhēng)，有利于公民面對(duì)強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)時(shí)能得到有效的保護(hù)。這里，我們可以得出這樣的結(jié)論：行政訴訟的權(quán)利保護(hù)功能強(qiáng)于紛爭(zhēng)解決功能。
　　同時(shí)，由于行政爭(zhēng)議不同于民事?tīng)?zhēng)議，民事?tīng)?zhēng)議發(fā)生在民事主體之間，民事主體地位平等，雙方不僅在實(shí)體法上而且在程序法上也享有同樣的權(quán)利和義務(wù)，糾紛的解決就意味著法律對(duì)各自權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)與保障?？梢哉f(shuō)，解決糾紛是民事訴訟的首要功能；而在行政爭(zhēng)議中，爭(zhēng)議雙方是事實(shí)上不平等行政法律關(guān)系主體，盡管有學(xué)者稱(chēng)行政訴訟原被告是平等主體關(guān)系，但這種平等僅具一種應(yīng)然性，事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)比相對(duì)人擁有更多的權(quán)力。只有承認(rèn)他們之間的不平等，才能在立法時(shí)給予公民更多的保護(hù)，如行政訴訟中被告負(fù)舉證責(zé)任。所以將行政訴訟的權(quán)利保護(hù)功能定位為首要功能，更有利于行政訴訟目的和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
　　3．權(quán)力制衡功能
　　行政訴訟的必要性，在獨(dú)立的司法審判意義上，并不完全取決于爭(zhēng)議解決的效率需要，而主要是由民主法治的發(fā)展所要求的。也就是說(shuō)，惟有在憲政的視野下，行政訴訟的功能才能獲得恰當(dāng)?shù)睦斫?。行政訴訟法的發(fā)生和發(fā)展與現(xiàn)代民主、憲政尤其是分權(quán)思想有著密切的關(guān)系。憲政主張有限政府，強(qiáng)調(diào)任何國(guó)家權(quán)力的有限性；三權(quán)分立，強(qiáng)調(diào)分權(quán)，突出了立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的獨(dú)立性和相互制衡性，共同構(gòu)成了西方國(guó)家確立行政訴訟制度的基本理論原則。法國(guó)在解釋三權(quán)分立時(shí)，“主要強(qiáng)調(diào)了分權(quán)，突出了行政權(quán)與司法權(quán)的獨(dú)立性，反對(duì)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的干擾，從而在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立了獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，形成了自己特有的行政訴訟制度”，而英國(guó)由于“革命時(shí)普通法院與國(guó)會(huì)的同盟關(guān)系，以及英國(guó)沒(méi)有明確的公法與私法之分，因此，英國(guó)強(qiáng)調(diào)了三權(quán)之間的相互制約、相互監(jiān)督的制衡性，使英國(guó)形成了主要由普通法院受理行政案件的行政訴訟制度”④。表面上看西方國(guó)家確立的行政訴訟制度不盡相同，但各國(guó)行政訴訟制度的理論基礎(chǔ)在基本點(diǎn)上是共同的，都重視行政訴訟制度的權(quán)力制衡功能。
　　在行政爭(zhēng)議中，作為一方當(dāng)事人的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，無(wú)論在客觀力量上，還是在法律權(quán)限上，本可以以國(guó)家的名義解決爭(zhēng)議。事實(shí)上，相當(dāng)多的行政爭(zhēng)議都是由行政機(jī)關(guān)解決的。1990年以來(lái)我國(guó)行政機(jī)關(guān)處理的行政復(fù)議案件數(shù)量與法院處理的行政案件數(shù)基本持平。我國(guó)法律將行政訴訟與行政復(fù)議都看作是公民、法人和其他組織不可剝奪的權(quán)利，認(rèn)為他們可以根據(jù)自身利益的需要和對(duì)公正的追求和判斷，來(lái)決定是否行使和怎樣行使行政救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)。從解決爭(zhēng)議的效率角度看，行政訴訟并非是必不可少的。行政訴訟的必要性只能從憲法規(guī)定的民主制度，從擴(kuò)大救濟(jì)渠道和擴(kuò)大對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督渠道，為公民提供更充分，更公正的保護(hù)方面才能得到解釋。⑨正是在此意義上，我們比較強(qiáng)調(diào)從對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律控制角度來(lái)認(rèn)識(shí)和理解行政訴訟及其功能。

　從具體制度設(shè)汁來(lái)看，我國(guó)行政訴訟法對(duì)相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)，是通過(guò)人民法院依法監(jiān)督行政主體的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這種監(jiān)督主要表現(xiàn)為對(duì)行政主體行政行為的合法性進(jìn)行司法審，予以撤銷(xiāo)或確認(rèn)其行為無(wú)效，從而保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利。在行政訴訟中，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利與監(jiān)督行政主體追究其行政責(zé)任，兩者密不可分，這就是行政訴訟的特有構(gòu)造，它有別于民事訴訟和刑事訴訟。如果忽略行政訴訟的特定構(gòu)造，來(lái)談相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，顯然就沒(méi)有了根基。值得指出的是，行政訴訟的這一特定構(gòu)造，體現(xiàn)了法治主義的理念和依法行政的要求。對(duì)于人民法院和行政主體而言，行政訴訟作為行政法制監(jiān)督體系中事后法律監(jiān)督的重要形式，體現(xiàn)司法權(quán)對(duì)一行政權(quán)的監(jiān)督制約?；谛姓黧w的權(quán)力直接或間接來(lái)自人民，人民權(quán)利與之具有相互依存又相互對(duì)立的關(guān)系，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)利與監(jiān)督行政主體依法行政又是相輔相成的。這在行政訴訟具體制度設(shè)計(jì)上有顯著體現(xiàn)。如在規(guī)定當(dāng)事人在訴訟中地位平等原則的前提下，對(duì)受案范圍、管轄、訴訟時(shí)效等界定，實(shí)際上是對(duì)作為當(dāng)事人一方的相對(duì)人在權(quán)利行使上的依法規(guī)制，防止相對(duì)人違法運(yùn)用訴權(quán)。關(guān)于被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，訴訟過(guò)程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)等規(guī)定，則體現(xiàn)了對(duì)行政主體訴訟權(quán)利的限制。至于具體訴訟程序以及判決形式的有關(guān)規(guī)定，也包含了保護(hù)與監(jiān)督的統(tǒng)一。在此基礎(chǔ)上，促成相對(duì)人與行政主體共同達(dá)致行政法律關(guān)系的和諧，避免非理性的對(duì)抗和沖突。
　　法治的核心在于保護(hù)人民權(quán)利，而圍繞相對(duì)人權(quán)利保護(hù)，法治提出了兩項(xiàng)要求即行政行為必須合法和行政行為的合法性由中立的第三方即法院進(jìn)行審查。行政合法最基本的要求就是行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須遵守法律。另外，在以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)實(shí)質(zhì)正義的法律狀態(tài)為目的的法治國(guó)家，所有公權(quán)力的合法行使都應(yīng)當(dāng)遵循作為法律之法的正義原則。換言之，行政行為遵守法律不只是遵守實(shí)體法，現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展變化，社會(huì)問(wèn)題日益增多，權(quán)力機(jī)關(guān)已無(wú)法包攬全部法律的制定，而且由于行政管理范圍的擴(kuò)大，活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)必須主動(dòng)地進(jìn)行多方面的管理，而這些內(nèi)容并沒(méi)有法律的規(guī)定，此時(shí)的行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)仍要守法，遵循法律之法——正義原則。行政機(jī)關(guān)依法行政的內(nèi)容還包括“法律優(yōu)位”和“法律保留”。“依法行政是行政權(quán)力存在的先決條件，當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)會(huì)約束自己遵守法律，行政系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)行政機(jī)關(guān)也會(huì)約束下級(jí)行政機(jī)關(guān)遵守法律。然而不能排除行政機(jī)關(guān)可能有不守法的時(shí)候，行政系統(tǒng)內(nèi)部有不能自我約束的時(shí)候。因此，行政權(quán)力的行使必須受到外部的監(jiān)督。行政權(quán)力愈大，外部監(jiān)督的機(jī)制也必須隨之加強(qiáng)。司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具，沒(méi)有司法審查，行政法治等于一句空話，個(gè)人的權(quán)利就缺乏保障。”⑦行政訴訟中行政主體要將做出行政行為的理由與步驟公之于眾，讓法院、相對(duì)人乃至全體公民了解行政行為是否經(jīng)得起推敲。在訴訟過(guò)程中不只行政機(jī)關(guān)，整個(gè)的社會(huì)都會(huì)對(duì)行政行為的合法性予以關(guān)注。這樣做出行政行為的機(jī)關(guān)才更有壓力去依法行政，矯枉過(guò)正，實(shí)現(xiàn)行政法治。
　　根據(jù)主權(quán)在民的憲政原則，一切權(quán)力屬于人民，而政府權(quán)力的合法性和正當(dāng)性來(lái)自人民的賦予。法院可以視為公眾“最終說(shuō)理的地方”，讓行政機(jī)關(guān)自行判斷自己行為的是非，顯然違反了“任何人不能做自己的法官”的原則；而即使讓上級(jí)行政機(jī)關(guān)糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的謬誤，他們之間依然是“快刀難斷藕絲情”。而來(lái)自外部的行政訴訟制度，因其恰恰作為一種外部的監(jiān)督和制約機(jī)制，具有普遍性、經(jīng)常性、程序嚴(yán)格性、公正性等優(yōu)點(diǎn)。
　　4．政策形成功能
　　政策形成功能，即通過(guò)行政訴訟活動(dòng)，能在一定程度上影響國(guó)家社會(huì)政策的制定與實(shí)施并參與國(guó)家宏觀事務(wù)的決策。在憲政依法治國(guó)的原則下，國(guó)家解決大量事務(wù)所依靠的政策主要是法律。行政訴訟法作為法律體系的基本組成部分，與行政法共同作用以實(shí)現(xiàn)行政訴訟法律體系的功能。
　　當(dāng)行政法和行政訴訟法共同承擔(dān)著法律的使命時(shí)，行政法做為實(shí)體法內(nèi)容，行政訴訟法作為形式，行政訴訟法貫徹實(shí)施行政法的工具功能已為人們所接受。其實(shí)，行政訴訟從來(lái)就不是為行政實(shí)體的法律而存在的，它是為解決行政爭(zhēng)議而產(chǎn)生和存在的，是為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)意義上的法律而存在的。實(shí)現(xiàn)法律的需要是它存在的一個(gè)重要價(jià)值，但絕不僅僅為了實(shí)體法而存在。何況，實(shí)體法從來(lái)就不是一部天衣無(wú)縫、包治百病的全書(shū)，即便是昨天如此，明天所面對(duì)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)就會(huì)發(fā)生不同程度的錯(cuò)位，它只能預(yù)測(cè)未來(lái)，卻從來(lái)不能百分之百地確定未來(lái)的一切，而法律的使命又恰恰是以昨天、今天的習(xí)慣、理念、信仰所形成的規(guī)則去診斷明天的世事。也就是說(shuō)，訴訟具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策的制定功能。
　　隨著司法改革的逐步深入，法官隊(duì)伍素質(zhì)的不斷提高，我國(guó)的司法機(jī)關(guān)在彌補(bǔ)立法的不足，在發(fā)揮司法能動(dòng)性方面起到了越來(lái)越重要的作用。但如果說(shuō)“目前的最高人民法院的大法官們對(duì)最高法院在中國(guó)憲政制度中的權(quán)力定位已經(jīng)有了明晰但尚未實(shí)現(xiàn)的界定的話，那么，他們對(duì)自己的最高上訴法院的功能還缺乏一個(gè)明晰的理解，更缺乏一個(gè)足夠的知識(shí)裝備和對(duì)自己司法功能的明晰界定。”(8)在當(dāng)前中國(guó)，行政訴訟在很大程度上不過(guò)是一個(gè)解決行政糾紛的行政系統(tǒng)；司法層級(jí)的設(shè)置都不是為了解決具有普遍意義的規(guī)則的問(wèn)題，而是為了更準(zhǔn)確細(xì)致地解決糾紛并監(jiān)督集行政與司法為一體的下級(jí)官員，因而行政訴訟的功能主要在于糾錯(cuò)，同時(shí)制衡下級(jí)法官，行政訴訟機(jī)制是依附于行政管理系統(tǒng)的。理想中的行政訴訟不僅解決行政爭(zhēng)議，而且在解決爭(zhēng)議的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)具有發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造法并形成社會(huì)政策的功能。