【摘要】我國自改革開放到本世紀(jì)初已完成了五次階段性行政體制改革，但都主要圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，利益多元的社會(huì)格局正在形成，新一輪行政體制改革要積極貫徹全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的精神，反映市場經(jīng)濟(jì)、多元社會(huì)、民主政治和管理規(guī)律的要求，確立社會(huì)回應(yīng)型改革目標(biāo)模式，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義行政管理體制。
【關(guān)鍵詞】行政體制改革 目標(biāo)模式 經(jīng)濟(jì)調(diào)適 社會(huì)回應(yīng)
行政體制改革的目標(biāo)模式，研究的是什么類型的行政體制能更好地適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，是對(duì)行政體制的理想類型和狀態(tài)的未來展望。[1] 關(guān)于行政體制改革的目標(biāo)，學(xué)界已有多種論述，如法治政府、有限政府、服務(wù)型政府等。這些觀點(diǎn)反映了改革的部分價(jià)值取向，也提出了一定階段內(nèi)的具體目標(biāo)，但很少從行政體制與整個(gè)社會(huì)的關(guān)聯(lián)以及行政體制背后利益主體的角度研究改革的目標(biāo)模式。因此，有必要對(duì)改革的目標(biāo)模式進(jìn)行深入探討，把握行政體制改革的理性價(jià)值，為改革各階段具體目標(biāo)的設(shè)定及其實(shí)現(xiàn)提供借鑒。
一、經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革評(píng)析
（一）經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革的實(shí)踐
1978年改革開放到本世紀(jì)初，以歷次黨代會(huì)和中央政府換屆為契機(jī)，我國完成了五次階段性行政體制改革。1982年，隨著國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，中央開始下放經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政收支等方面的權(quán)限，對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大幅度精簡，并提出了干部隊(duì)伍“四化”方針。1988年改革提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，逐步建立具有中國特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系成為改革目標(biāo)。1993年改革提出，要重點(diǎn)解決政企不分、關(guān)系不順、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下等問題。1998年改革的目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。2003年開始的改革明確提出，政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面，改革目標(biāo)是建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。
這些改革在政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)設(shè)置優(yōu)化、管理方式創(chuàng)新等方面取得了巨大成就，但仔細(xì)分析來看，這五次改革并不是直接從體制本身切入，而是“從經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整開始”[2] 。經(jīng)濟(jì)改革中新政策的出臺(tái)，要求行政體制有更多的靈活性；經(jīng)濟(jì)改革中每一次認(rèn)識(shí)的深化，都對(duì)政府職能及作為其載體的機(jī)構(gòu)提出新的要求，這也往往成為新一輪改革的起點(diǎn)。
雖然每次改革的目標(biāo)都有所不同，但貫穿其中的精神是不變的，那就是轉(zhuǎn)變政府職能、改革政府管理經(jīng)濟(jì)的方式，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。比如，1982年、1988年的改革分別圍繞“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”、“公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”等經(jīng)濟(jì)形式進(jìn)行；而1993年、1998年、2003年改革則是源于對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)同。歸結(jié)起來，這幾次改革都屬于經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革模式——在改革任務(wù)方面，以轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的方式和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程為指導(dǎo)原則；在職能設(shè)定上，提出“有所為、有所不為”的方針，推進(jìn)政企分開；在權(quán)力（利）配置方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的調(diào)整成為關(guān)鍵內(nèi)容，如中央在建設(shè)、投資等領(lǐng)域給地方下放大量權(quán)力（利）；在管理方式上，政府逐漸從微觀管理轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，經(jīng)濟(jì)管理部門是改革調(diào)整的重點(diǎn)，如1993年撤消紡織工業(yè)部等行業(yè)主管部門，2003年設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。
（二）經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革存在的問題
在改革開放初期，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程為中心的行政體制改革思路比較切合實(shí)際，體現(xiàn)了上層建筑要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的規(guī)律。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革對(duì)行政體制的要求在后續(xù)改革中并沒有得到應(yīng)有重視，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、民主政治訴求以及科學(xué)管理規(guī)律在行政體制中沒有得到充分反映。
第一，行政權(quán)力（利）配置尚未積極回應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化。這里的行政權(quán)力（利）配置主要指政府與社會(huì)以及政府間行政權(quán)力（利）的分配。在前幾次改革中，政府權(quán)力（利）的配置也不斷調(diào)整，但主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的回應(yīng)則明顯不足。比如，一些社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)的官方色彩依然濃重，難以滿足日益崛起的社會(huì)需求。忽視社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，僅僅依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法解決行政權(quán)力（利）配置不均衡而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和腐敗現(xiàn)象。
第二，權(quán)力（利）運(yùn)行規(guī)則難以滿足多元利益需求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，權(quán)力（利）運(yùn)行規(guī)則主要以命令和服從為基礎(chǔ)，此階段行政體制改革圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)因素成為核心內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是評(píng)價(jià)官員政績的最主要指標(biāo)。以命令和服從為基礎(chǔ)的權(quán)力（利）運(yùn)行規(guī)則仍然故我，而體現(xiàn)多元利益需求的競爭、博弈、合作、指導(dǎo)、監(jiān)控等規(guī)范還不健全。比如，中央往往通過給予優(yōu)惠政策、資金、項(xiàng)目等支持一些地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，其他地區(qū)尤其是資源產(chǎn)區(qū)要給予全方位甚至不計(jì)成本的協(xié)助。各地區(qū)往往不是通過平等競爭獲得中央的資源，而主要依賴關(guān)系、感情等主觀因素，“跑部錢進(jìn)”等潛規(guī)則應(yīng)運(yùn)而生。
第三，法律制度建設(shè)相對(duì)落后。從法治視角來看，行政體制改革的過程就是大規(guī)模行政法律制度建構(gòu)的過程。如果說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政體制以權(quán)力為中心，可以依附于人治；那么在市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政體制更強(qiáng)調(diào)各利益主體的權(quán)利，更多地依賴于法治，各類主體的利益配置、訴求表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)等都依賴于法律制度的建立健全。在以往改革中，法律的作用并不突出，盡管《行政處罰法》、《行政許可法》等也對(duì)政府及其工作人員的行為進(jìn)行了規(guī)范，但大量實(shí)體法律制度并沒有隨著行政體制改革而發(fā)展。典型的例子就是行政組織法律制度至今停留在上世紀(jì)80年代的水平，并且得不到落實(shí)；僅用“三定方案”來調(diào)整政府職能和編制，容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革隨意性大而理性不足。
第四，改革程序上缺乏社會(huì)公眾的民主參與。無論是中央還是地方政府機(jī)構(gòu)改革方案在擬訂過程中，都僅限于“絕密”范圍內(nèi)討論，把改革完全當(dāng)作政府內(nèi)部的事情。盡管改革方案也吸納了少數(shù)學(xué)者的意見，但外部開放性不夠。也許公開討論會(huì)觸及行政機(jī)關(guān)以及官員的利益，甚至對(duì)行政秩序的穩(wěn)定帶來一定影響；但改革畢竟涉及全民利益和國家發(fā)展，缺乏公眾的參與，改革方案的正當(dāng)性和科學(xué)性也存在瑕疵。
第五，改革導(dǎo)向上忽視了行政管理自身規(guī)律。行政體制改革要與經(jīng)濟(jì)體制改革相互協(xié)調(diào)，也要尊重行政管理自身的規(guī)律，而以往幾次改革對(duì)行政管理規(guī)律的把握還比較欠缺。比如，五級(jí)政府管理層次過多，嚴(yán)重消耗財(cái)政資源；部門設(shè)置分工過細(xì)，導(dǎo)致職能交叉和效率低下；政府決策權(quán)高度集中，不重視調(diào)查研究，對(duì)決策結(jié)果的社會(huì)接受程度考慮不足。
（三）原因分析
首先是發(fā)展規(guī)律制約。行政體制改革最初緣于經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)行政體制的要求，因而以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)力也是必然選擇。改革沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循，一切都要在實(shí)踐中不斷摸索。經(jīng)濟(jì)體制改革從1978年開始，但直到1992年才確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，對(duì)行政體制改革目標(biāo)模式的認(rèn)識(shí)同樣也有一個(gè)過程。也正是由于發(fā)展程度和時(shí)代背景的限制，以往改革對(duì)現(xiàn)代科技和國外制度把握不足，使得改革視角存在一定局限。
其次是傳統(tǒng)文化慣性。幾千年的集權(quán)體制和儒家文化，造就了人們的秩序思維和人治理念，人們熟悉高度集中的治理模式和寶塔式的管理結(jié)構(gòu)，習(xí)慣于以權(quán)力為中心的命令服從規(guī)則體系。雖然社會(huì)利益分化和重組在不斷沖擊傳統(tǒng)，需要建立以利益調(diào)整為導(dǎo)向的多元治理模式和博弈思維，但突破傳統(tǒng)意味著對(duì)自己的革命，這無疑是一個(gè)艱難漫長的過程。
再次是社會(huì)自治落后。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展促進(jìn)了社會(huì)力量的崛起，但還沒有形成足以對(duì)國家和社會(huì)生活產(chǎn)生重要影響，并積極參與政府決策的自治力量。大量政府主導(dǎo)下的社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位難以完全代表和反映社會(huì)訴求。
最后是理論研究匱乏。學(xué)界對(duì)改革目標(biāo)模式的認(rèn)識(shí)更多的是從具體任務(wù)和要求的視角進(jìn)行分析，而沒有將行政體制改革置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和歷史文化傳統(tǒng)中進(jìn)行深入研究，從而影響改革目標(biāo)模式的理性選擇。
客觀地說，盡管存在這樣那樣的問題，但經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革模式還是基本適應(yīng)了一定歷史條件下我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)。我們不能因?yàn)槟壳绑w制中還存在的一些弊端就否定已經(jīng)取得的改革成果，而應(yīng)當(dāng)以歷史的戰(zhàn)略的眼光，將存在的問題作為推進(jìn)下一個(gè)階段行政體制改革的重點(diǎn)和突破，進(jìn)而尋求解決問題的新路徑。
二、社會(huì)回應(yīng)型改革的特征與內(nèi)容
近年來，黨中央提出了經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀與社會(huì)主義和諧社會(huì)理論等戰(zhàn)略，這為新一輪行政體制改革提出了新的思路。隨著中央對(duì)行政體制改革意義和內(nèi)容的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，改革開始重視綜合性與協(xié)調(diào)性，并朝著回應(yīng)社會(huì)變革、促進(jìn)全面發(fā)展的方向推進(jìn)。2007年黨的十七大明確提出，要形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。2008年十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》宣布了“從2008年到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制”的總體目標(biāo)。
當(dāng)前，新一輪行政體制改革正在全面推開，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變走向深入，職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制運(yùn)轉(zhuǎn)良好；在宏觀調(diào)控體系、金融監(jiān)管體系、安全生產(chǎn)監(jiān)管體系進(jìn)一步完善的同時(shí)，政府加大了對(duì)以改善民生為重點(diǎn)的勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的投入。我們認(rèn)為，中國特色行政管理體制的建立，需要在行政體制改革中堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的思路，積極反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革向社會(huì)回應(yīng)型改革的轉(zhuǎn)變，以此為基礎(chǔ)確立各階段改革的具體任務(wù)。
（一）社會(huì)回應(yīng)型改革的特征
社會(huì)回應(yīng)型改革要充分反映市場經(jīng)濟(jì)、多元社會(huì)、民主政治和管理規(guī)律對(duì)行政體制的要求，以此指導(dǎo)政府職能、權(quán)力（利）配置、權(quán)力（利）運(yùn)行規(guī)則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律保障等行政體制基本要素的調(diào)整。改革后的行政體制不僅要促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和民主政治訴求，還要符合行政體制自身的運(yùn)行規(guī)律。比較來看，社會(huì)回應(yīng)型改革與經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革有著本質(zhì)區(qū)別。
在時(shí)代背景方面，經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革主要對(duì)應(yīng)于經(jīng)濟(jì)體制改革初期，對(duì)“管得過多、統(tǒng)得過死”的政府體制進(jìn)行革命成為迫切任務(wù)。而社會(huì)回應(yīng)型改革對(duì)應(yīng)的則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后所引起的整個(gè)社會(huì)變革。在這種變革中，多元利益格局逐漸形成，地方利益、行業(yè)利益、個(gè)人利益凸現(xiàn)，人民群眾的民主政治意識(shí)增強(qiáng)，參與國家和社會(huì)管理的熱情也在提升。社會(huì)回應(yīng)型改革就是要滿足時(shí)代的需求，對(duì)多元行政利益和人民政治訴求予以認(rèn)可、界定和保障，在此基礎(chǔ)上建立新的行政秩序。
從基本內(nèi)容上看，經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革把注意力集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)設(shè)置、中央向地方放權(quán)等都圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行。社會(huì)回應(yīng)型改革則反映整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)行政體制的客觀要求，即行政體制不僅要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且在利益表達(dá)、權(quán)力調(diào)整、糾紛解決等方面也要進(jìn)行變革。
在文化基礎(chǔ)方面，經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡時(shí)期，高度集中的一元化治理思想和以命令服從為核心的行政文化占據(jù)了主導(dǎo)地位。社會(huì)回應(yīng)型改革則更多地反映多元化社會(huì)結(jié)構(gòu)下現(xiàn)代法治文化和工具理性的要求，強(qiáng)調(diào)民主、效率、理性精神。
從實(shí)現(xiàn)路徑來看，經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革主要在政府內(nèi)部進(jìn)行，政府通過下放權(quán)力、發(fā)布命令、落實(shí)政策等方式進(jìn)行改革，對(duì)法律的重視程度不夠。而社會(huì)回應(yīng)型改革則重視外部行政（利益）主體的參與，并且將行政體制改革與行政實(shí)體法律制度的完善結(jié)合起來。從法律上逐步確認(rèn)各類行政（利益）主體的地位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，用制度來保障各類社會(huì)關(guān)系的正常運(yùn)行和健康發(fā)展。
（二）社會(huì)回應(yīng)型改革的主要內(nèi)容
行政體制改革的推進(jìn)，既要考慮到改革的徹底性，又要照顧到轉(zhuǎn)型期的社會(huì)現(xiàn)實(shí)；社會(huì)回應(yīng)型改革包含了以下內(nèi)容：
一是在強(qiáng)調(diào)國家利益的前提下確認(rèn)多元行政（利益）主體的地位。除了國家作為最高的行政（利益）主體外，至少還有三類行政（利益）主體需要法律的認(rèn)可，包括地方主體，即以地域、人口為基礎(chǔ)的地方公共組織體；公務(wù)主體，即以公務(wù)、設(shè)施為核心的公務(wù)組織體；社會(huì)主體，即以社會(huì)自治為宗旨的行業(yè)團(tuán)體、職業(yè)協(xié)會(huì)等。[3] 確認(rèn)行政（利益）主體的法律地位，可以調(diào)動(dòng)各類主體的積極性，而且有利于減輕中央的壓力和間接管理的高昂成本，使中央把更多的精力放在宏觀決策、區(qū)域協(xié)調(diào)、監(jiān)督控制等方面。當(dāng)然，多元行政（利益）主體法律地位的確立是長遠(yuǎn)目標(biāo)，需要逐步推行，而且改革以不超出社會(huì)的承受能力為前提；因?yàn)閲依媸亲罡叩墓怖?，任何改革不得損害國家利益。
二是劃定各類行政（利益）主體的公共行政范圍并理順關(guān)系。社會(huì)回應(yīng)型改革承認(rèn)公共行政可以由多個(gè)主體承擔(dān)，各個(gè)行政（利益）主體有自己的公共行政范圍，有明確的事權(quán)、財(cái)權(quán)、規(guī)劃權(quán)和改革權(quán)等。在發(fā)展過程中，行政（利益）主體間會(huì)有合作與競爭，也會(huì)有指導(dǎo)和監(jiān)控，因而要更重視各行政（利益）主體的利益，構(gòu)建行政（利益）主體間的合理關(guān)系。比如，在中央與地方關(guān)系中，既需要完善地方利益訴求表達(dá)機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域和諧發(fā)展；也要加強(qiáng)中央的監(jiān)控，確保政令暢通。
三是根據(jù)府級(jí)關(guān)系和地區(qū)差別定位政府職能。由于管理層級(jí)和幅度的差別，各級(jí)政府在職能定位上也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。以市場監(jiān)管職能為例，中央和省級(jí)政府部門側(cè)重于制定法律、發(fā)布政策等工作方向的指導(dǎo)，而縣鄉(xiāng)等基層政府部門則側(cè)重于許可、檢查、處罰等具體執(zhí)法領(lǐng)域。此外，由于各地發(fā)展水平不同，地方政府所承擔(dān)的職能及履行職能的能力也會(huì)有所差別；比如，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府難以象東部地方政府那樣，“豁達(dá)地履行起社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。[4] 因此，需要對(duì)各級(jí)各地政府的職能進(jìn)一步細(xì)分，厘清政府與市場、與社會(huì)的界限。
四是健全各類行政（利益）主體的內(nèi)部管理制度。各類行政（利益）主體的公共行政范圍不同，面對(duì)的行政事務(wù)和環(huán)境有很大差異，內(nèi)部管理制度也會(huì)呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢(shì)，但又有一些基本的共同特征需要落實(shí)和完善；如體現(xiàn)民主參與的信息公開制度、體現(xiàn)程序正當(dāng)?shù)墓娐犠C制度、體現(xiàn)管理高效的限期辦理制度，以及體現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)制度。近些年來，電子政務(wù)、網(wǎng)民監(jiān)督、績效評(píng)估等新模式逐漸運(yùn)用于政府工作，受到了社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)可，為下一步改革和創(chuàng)新提供了思路。
五是建立與社會(huì)回應(yīng)型行政體制相匹配的法律制度平臺(tái)。改革推進(jìn)過程中，行政（利益）主體的法律地位、權(quán)利（力）義務(wù)和責(zé)任、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制、管理制度和外部關(guān)系都離不開法律制度的保障。這既包括《政府組織法》、《公務(wù)員法》、《社會(huì)團(tuán)體法》等實(shí)體法律制度，也包括《行政程序法》、《政府信息公開條例》等程序法律制度。當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)是健全各級(jí)政府機(jī)構(gòu)組織法，將“三定規(guī)定”納入法律或行政法規(guī)調(diào)整的范圍。
六是在改革程序上發(fā)揚(yáng)民主精神。改革的程序和路徑也是行政體制改革的重要方面，在很大程度上制約著改革的進(jìn)程和效果。要改變以往“封閉式”改革推進(jìn)模式，在深入實(shí)際、廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上研究改革方案。一方面是在理念上“確立以群眾為主體的改革價(jià)值取向、動(dòng)力機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制”[5]，讓社會(huì)公眾充分享有政府改革方面的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；另一方面要尊重地方政府尤其是基層政府在改革創(chuàng)新方面的自主權(quán)，允許和鼓勵(lì)基層政府結(jié)合本地實(shí)際推出新的改革措施。
七是尊重行政管理自身規(guī)律。行政體制的科學(xué)規(guī)律反映在職能、權(quán)限、編制等不同方面，并隨著人類社會(huì)思想認(rèn)識(shí)的深入和技術(shù)手段的創(chuàng)新而發(fā)展。比如，大部門體制減少了職能交叉，成本效益分析方法提高了行政效率，信息技術(shù)促進(jìn)了縱向?qū)毸焦芾斫Y(jié)構(gòu)朝著橫向扁平化管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等。社會(huì)回應(yīng)型改革必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展思路，尊重行政管理規(guī)律，突出對(duì)科技手段和社會(huì)資源的充分利用，強(qiáng)調(diào)多元利益主體的參與和博弈，確保公共行政的科學(xué)合理。
三、社會(huì)回應(yīng)型改革的必要性、可行性與影響因素
歷史證明，一項(xiàng)好的制度未必就是有用的制度，再好的制度安排也需要有合適的條件相匹配。因此，社會(huì)回應(yīng)型改革是否會(huì)遇到與經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革同樣的尷尬，是必須認(rèn)真考慮的問題。我們認(rèn)為，社會(huì)回應(yīng)型改革符合我國國情。
（一）社會(huì)回應(yīng)型改革的必要性
促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一些新問題不斷出現(xiàn)，很多矛盾的原因都可以歸結(jié)到傳統(tǒng)行政體制的內(nèi)在不足，如地方保護(hù)主義、市場監(jiān)管缺位等。在多元行政（利益）主體不能有效參與決策和競爭規(guī)則缺失的情況下，誘發(fā)違法運(yùn)作、鋌而走險(xiǎn)，也導(dǎo)致“潛規(guī)則”盛行，無序競爭加劇。要推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，就必須建構(gòu)以多元利益為基礎(chǔ)的公共行政秩序。
推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的需要。如同市場經(jīng)濟(jì)對(duì)法治有內(nèi)在要求一樣，行政體制也需要用規(guī)則來確定各類行政（利益）主體的法律地位、明確其利益邊界，建立合作關(guān)系和沖突解決機(jī)制，協(xié)調(diào)各方利益。行政體制雖然與政治體制在內(nèi)涵外延等方面都有所不同，但不能脫離現(xiàn)行政治體制，行政體制的各項(xiàng)改革措施必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐漸推進(jìn)。
適應(yīng)利益多元化社會(huì)建構(gòu)的需要。利益多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)要求建立以多元行政利益為基礎(chǔ)的新型行政體制，為各類主體的博弈提供良好的發(fā)展環(huán)境和平等的競爭規(guī)則。政府的職能定位、權(quán)力（利）配置、運(yùn)行規(guī)則、法律制度等要正視并積極回應(yīng)多元化利益主體崛起的現(xiàn)實(shí)，使各類主體的利益在經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中能得到最大程度的體現(xiàn)，也確保社會(huì)各階層都能及時(shí)分享改革發(fā)展的成果。
（二）社會(huì)回應(yīng)型改革的可行性
首先，改革目標(biāo)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。與經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革相比，社會(huì)回應(yīng)型改革更為復(fù)雜和艱巨，但改革必須沖破阻礙發(fā)展的瓶頸。在經(jīng)濟(jì)調(diào)適型改革導(dǎo)致的問題逐漸突出的形勢(shì)下，肯定多元利益、主張平等發(fā)展、堅(jiān)持科學(xué)理性的社會(huì)回應(yīng)型改革就變得非常重要。
其次，法治發(fā)展可為改革提供基本保證。當(dāng)前，依法治國、依法行政已成為全社會(huì)的共識(shí)，公共行政開始重視規(guī)則和制度，權(quán)利義務(wù)觀念也逐漸深入人心。這種法治經(jīng)驗(yàn)為提倡民主參與、依賴制度建構(gòu)、尊崇法律權(quán)威的社會(huì)回應(yīng)型改革提供了基本保證。
最后，改革成本低廉。在社會(huì)回應(yīng)型改革推進(jìn)過程中，需要積極轉(zhuǎn)變觀念，加大對(duì)制度建設(shè)的投入；但與傳統(tǒng)改革模式下制度缺失導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清、政令不暢等現(xiàn)象相比，所付出的代價(jià)要小得多。更重要的是，強(qiáng)調(diào)合理分權(quán)、發(fā)展社會(huì)自治、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的社會(huì)回應(yīng)型改革必將有利于資源的合理配置，獲得社會(huì)公眾的理解和支持，從而降低改革成本。
（三）社會(huì)回應(yīng)型改革的影響因素
從經(jīng)濟(jì)調(diào)適到社會(huì)回應(yīng)，雖是幾個(gè)字的差別，但背后卻蘊(yùn)涵著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大變革和進(jìn)步。社會(huì)回應(yīng)型改革不僅要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，還要充分考慮可能影響改革的相關(guān)因素。
一是改革所涉及的利益關(guān)系。任何改革都是利益調(diào)整的過程，行政體制改革也不例外。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，除了公民、企業(yè)有其自身利益，地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)、解決群眾就業(yè)等過程中，也會(huì)和地方民眾、市場主體結(jié)合在一起形成合理的利益訴求。此外，改革會(huì)直接觸動(dòng)部分政府部門及官員的利益，所引發(fā)的矛盾可能阻擋改革進(jìn)度。如何協(xié)調(diào)這些復(fù)雜的局部利益與國家整體利益的關(guān)系，是改革過程中必須認(rèn)真考慮的內(nèi)容。
二是傳統(tǒng)行政文化的影響。我國是一個(gè)有著兩千多年封建專制歷史的國家，傳統(tǒng)行政文化對(duì)行政體制的影響極其深遠(yuǎn)，尤其是一些封建性極強(qiáng)的落后觀念——如特權(quán)思想、官本位意識(shí)等——仍然有很大市場。要探索與市場經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)相適應(yīng)的先進(jìn)行政文化，應(yīng)當(dāng)充分重視法律制度的作用，通過規(guī)則的建立引導(dǎo)行政文化朝著民主科學(xué)的方向發(fā)展，為中國特色社會(huì)主義行政管理體制創(chuàng)造有利的文化氛圍。
三是改革與穩(wěn)定的關(guān)系。和行政文化相聯(lián)系的行政體制轉(zhuǎn)型需要觀念的更新和制度平臺(tái)的搭建，絕非短時(shí)間內(nèi)就能完成。改革雖然會(huì)打破舊有秩序，但不能危及穩(wěn)定。因?yàn)樵谒蟹蓛r(jià)值追求中，秩序永遠(yuǎn)是第一位的；沒有秩序，人們的自由將不復(fù)存在，改革推進(jìn)也將成為空話。與經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，行政體制改革也將是一個(gè)長期的過程，而且更為復(fù)雜。因此，行政體制改革必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，妥善處理改革與穩(wěn)定的關(guān)系，有目的、有重點(diǎn)、分階段、分步驟地推進(jìn)各項(xiàng)制度的完善。
四是與行政體制相關(guān)的配套制度改革。正如國有企業(yè)改革加快了政府職能轉(zhuǎn)變，分稅制改革和國有銀行改革促進(jìn)了中央政令暢通，新一輪行政體制改革也要注意與相關(guān)改革配合。比如，通過以類型化和法人制度為主要特征的事業(yè)單位改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；通過以完善預(yù)算制度和轉(zhuǎn)移支付制度為主要內(nèi)容的公共財(cái)政改革，提高政府公共服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)和編制設(shè)置。
五是國外的做法和經(jīng)驗(yàn)。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和法治精神的弘揚(yáng)，西方國家行政體制發(fā)生了巨大變化。以理性、分權(quán)和多元為特征的現(xiàn)代行政體制取代了以經(jīng)驗(yàn)、集權(quán)和壟斷為核心的傳統(tǒng)體制。20世紀(jì)70年代后，為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的競爭需要，西方國家又開始了幾輪大規(guī)模行政體制改革。盡管我國行政體制改革和外國有著不同的背景、特點(diǎn)和環(huán)境，但仍然可以借鑒一些已經(jīng)被實(shí)踐證明的科學(xué)規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，為我國行政體制改革提供參考。
注釋：
1 青鋒. 行政管理體制改革新思維[M]. 北京: 法律出版社, 2008. 136.
2 汪玉凱.中國行政改革20年的回顧與思考[J]. 中國行政管理, 1998(12).
3 薛剛凌. 多元化背景下行政主體之建構(gòu)[J]. 浙江學(xué)刊, 2007(2).
4 石亞軍.中國行政管理體制改革——基于全國調(diào)研基礎(chǔ)上的理論思考與對(duì)策建議[J]. 中國行政管理, 2008(3).
5 王瀾明. 推進(jìn)行政管理體制改革的方法研究[J]. 中國行政管理, 2009(3).