【提要】：作為“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的重要一環(huán)，黨的十七大提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的重要命題。“服務(wù)型政府”可以有許多不同的視點(diǎn)和維度。從行政法的角度來(lái)理解“服務(wù)型政府”，同樣存在諸多不同的層次和階段，其基本內(nèi)涵和外延也呈現(xiàn)出諸多不同，不宜一概而論。在行政法上，“服務(wù)型政府”并非法的概念，而是一種價(jià)值導(dǎo)向理念。它不僅指導(dǎo)以狹義的“服務(wù)”等給付為其職能的政府，而且還指導(dǎo)以懲處、強(qiáng)制等規(guī)制為其職能的政府。它要求政府堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”，為人民提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，保障國(guó)家和社會(huì)公共利益，尊重和保障公民合法權(quán)益。推進(jìn)法治政府的建設(shè),是“建設(shè)服務(wù)型政府”理念的最好體現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】：行政法 服務(wù)型政府 法治政府 政府職能 公共利益 合法權(quán)益
引言
　　以“服務(wù)型政府”為對(duì)象展開(kāi)研究，可以說(shuō)早已不具有通常所要求的論文選題的新穎性了。因?yàn)?，在中?guó)學(xué)界，“服務(wù)型政府”幾乎成為人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域所有學(xué)科的熱點(diǎn)話題。在期刊網(wǎng)上以“服務(wù)型政府”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，將時(shí)間限定為2007年8月31日至2008年8月31日，這一年間就有445篇論文；將時(shí)間跨度放寬為改革開(kāi)放30年間，則有近2000篇論文。從學(xué)術(shù)研究“接力賽”的視角來(lái)看，我起碼應(yīng)當(dāng)將這些有關(guān)文獻(xiàn)通讀一遍，可是，我連將其全部下載下來(lái)都做不到。我只是有選擇地下載了其中的103篇，通讀了其中的一部分，發(fā)現(xiàn)這個(gè)選題實(shí)在是太具有廣泛的共通性了，諸多文論都在談建設(shè)“服務(wù)型政府”，盡管視角各異，但是，其內(nèi)容卻具有極高的一致性。于是，我發(fā)現(xiàn)了寫(xiě)這篇論文的新穎性——從行政法的視角厘清“服務(wù)型政府”的相關(guān)問(wèn)題。
　　什么是“服務(wù)型政府”？圍繞這個(gè)問(wèn)題，我看過(guò)許多關(guān)于所謂“服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵”的闡述，似乎一個(gè)人一種理解，這與前面提到的內(nèi)容上極高的一致性形成鮮明的對(duì)照。“服務(wù)型政府”成了許多人熱衷談?wù)搮s依然各執(zhí)一詞的最“時(shí)髦”的用語(yǔ)之一；“服務(wù)型政府”成了許多人爭(zhēng)相研究、熱衷闡述，卻僅停留在對(duì)既有“型”的內(nèi)容予以拖用或者重新排列組合。我思考了很長(zhǎng)時(shí)間，得出的結(jié)論是：“拖用”是必要的，是“接力賽”得以成立的前提，可是，將“服務(wù)型政府”限定于“平面”理解的各學(xué)科通用式的“拖用”，則是值得商榷的。行政法學(xué)有著其自身的“疆域”，要將“服務(wù)型政府”這個(gè)概念作為行政法（學(xué)）上的概念來(lái)架構(gòu)，需要進(jìn)行相關(guān)法關(guān)系的梳理。
　　換個(gè)角度，從什么不是“服務(wù)型政府”的角度來(lái)思考這個(gè)問(wèn)題，也許更有助于明確“服務(wù)型政府”在行政法上的定位。我用很長(zhǎng)時(shí)間來(lái)思考這個(gè)問(wèn)題，得出的回答是：行政法上的所有“政府”都（應(yīng)當(dāng)）是服務(wù)型的，換言之，“服務(wù)型政府”不宜作為行政法上“政府”分類的概念要素，而應(yīng)當(dāng)作為“政府”存在的前提性條件和指導(dǎo)價(jià)值理念來(lái)把握。我在閱讀相關(guān)文獻(xiàn)的過(guò)程中，理出了一個(gè)基本的判斷：將諸多層次的“服務(wù)型政府”置于同一“平面”來(lái)考察，使得諸多文論具有了極高的一致性；由于“服務(wù)型政府”本身的多層次性、多維度性和多視角性，決定了論者各持己見(jiàn)，難以達(dá)成基本的一致性共識(shí)。我認(rèn)為，行政法上的“服務(wù)型政府”，不宜簡(jiǎn)單地拖用政治學(xué)、行政學(xué)等其他學(xué)科乃至行政管理實(shí)務(wù)中的概念，而應(yīng)當(dāng)主要將其作為一種指導(dǎo)理念來(lái)運(yùn)用。
　　本文將考察“服務(wù)型政府”的概念在理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)層面所呈現(xiàn)出的諸種形態(tài)，并以此為基礎(chǔ)，探討其在行政法上的定位，闡明與之相關(guān)的行政法視角。
　　一、“服務(wù)型政府”與“型塑”政府
　?。ㄒ唬?ldquo;服務(wù)型政府”與“新公共管理論”
　　在美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，20世紀(jì)70年代末以來(lái)，展開(kāi)了被稱為deregulation、“規(guī)制緩和”（きせいかんわ）等政府再造（重塑）的行政改革。這一系列改革對(duì)中國(guó)推進(jìn)以“服務(wù)型政府”為目標(biāo)的行政管理體制改革產(chǎn)生了重要影響。
　　“新公共管理論”將一系列行政改革所追求的目標(biāo)歸納為如下方面：1.政府角色重新定位——政府應(yīng)集中精力“掌舵”（即做好決策工作）而非“劃槳”（即做好具體的服務(wù)性工作）；2.將企業(yè)管理的理念和方法引入公共部門(mén)；3.放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，建立有使命感的公共組織；4.把社會(huì)公眾視為政府的“顧客”，公共組織應(yīng)堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿意”為宗旨；5.加強(qiáng)公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估[1]。
　　雖然西方國(guó)家并未明確提出“服務(wù)型政府”（service government）的概念，并且，新公共管理論也有其自身難以克服的缺陷，如市場(chǎng)化取向往往導(dǎo)致對(duì)公共利益的背離，顧客服務(wù)導(dǎo)向常常致使公民價(jià)值的喪失等，其適用條件等需要進(jìn)行特別限定，但是，相關(guān)理論對(duì)完善或者說(shuō)正確把握“服務(wù)型政府”這個(gè)概念，具有重要的參照價(jià)值。
　　在中國(guó)，黨政部門(mén)明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)，理論界圍繞“服務(wù)型政府”而展開(kāi)全方位的探究，在諸多方面體現(xiàn)出不同于“新公共管理論”的色彩。但是，不容否認(rèn)的是，“服務(wù)型政府”就是發(fā)達(dá)國(guó)家在克服傳統(tǒng)行政模式的弊端，應(yīng)對(duì)政府的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，而推動(dòng)公共行政改革的過(guò)程中，所提倡和追求的以市場(chǎng)化和企業(yè)化管理為核心理念的新公共管理理念的翻版。
　?。ǘ?ldquo;服務(wù)型政府”在理論層面的探討
　　有人認(rèn)為，20世紀(jì)90年代初期，中國(guó)大陸行政法學(xué)界最早使用了與“服務(wù)型政府”類似的“服務(wù)行政”概念[2]。當(dāng)時(shí)，“服務(wù)型政府”沒(méi)有被廣泛接受，人們對(duì)“服務(wù)行政”的理解也非常不統(tǒng)一，但是，對(duì)“服務(wù)行政”進(jìn)行了一定程度的探討和應(yīng)用，比如將其用于論述公共行政的倫理視角等[3]，主要是從行政價(jià)值、行政倫理和行政哲學(xué)的角度來(lái)分析中國(guó)的行政現(xiàn)實(shí)，試圖建構(gòu)出適合中國(guó)大陸本土歷史和現(xiàn)實(shí)的行政制度框架[4]。其實(shí)，綜觀迄今為止有關(guān)“服務(wù)型政府”的諸多探討，雖然論者所強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但其中大多是從行政價(jià)值、行政倫理和行政哲學(xué)的角度展開(kāi)的。
　　2002年，作為中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇，行政學(xué)界明確提出了“服務(wù)型政府”的概念：服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”①。之后，圍繞“服務(wù)型政府”定義的探討大量出現(xiàn)。盡管每個(gè)人的表述都有所不同，但是，強(qiáng)調(diào)公民本位、社會(huì)本位的治理理念，注重依法行政的行為準(zhǔn)則，追求滿足公眾需求的服務(wù)模式及回應(yīng)民意的政府責(zé)任，是諸多有關(guān)“服務(wù)型政府”概念界定中較為突出的價(jià)值訴求。這種價(jià)值訴求，被認(rèn)為對(duì)于中國(guó)行政學(xué)的進(jìn)步和行政實(shí)踐的發(fā)展都有著里程碑式的意義[5]。然而，這種缺乏實(shí)際制度和機(jī)制支撐的、過(guò)于籠統(tǒng)和界限模糊的概念界定，被人們根據(jù)各自的偏好加入了諸多要素，如：有限政府、掌舵政府、和諧服務(wù)、危機(jī)管理、扁平化組織以及摒棄官僚制等[6]，為“型塑”政府增加了諸多素材。
　　——服務(wù)型政府是指政府僅擁有有限管理社會(huì)的權(quán)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理負(fù)有限責(zé)任，通過(guò)向市場(chǎng)主體提供公共服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)市場(chǎng)主體的互動(dòng)式管理②。
　　——服務(wù)型政府是指政府由原來(lái)的控制者，改變?yōu)榕d利者和服務(wù)者，政府從以控制管理為要?jiǎng)?wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要?jiǎng)?wù)，管理目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域[7]。
　　——服務(wù)型政府是指政府以全新的服務(wù)理念為支撐，突出以民為本，以提高政府服務(wù)技能和服務(wù)水平為中心，構(gòu)建以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以公共服務(wù)為特征的政府管理體系[8]。
　　——服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，它是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，以公共利益為目標(biāo)，以社會(huì)公眾的客觀需求為尺度，尊重公民意愿，努力為公眾提供滿意的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府[9]。
　　……
　　于是，“服務(wù)型政府”便成為一個(gè)無(wú)所不包、無(wú)所不能的政府發(fā)展工具，更成為某些政府官員的政治口號(hào)，呈現(xiàn)出被錯(cuò)用、濫用及政治口號(hào)式地應(yīng)用的所謂“服務(wù)型政府的異化”現(xiàn)象[10]。有人為了論證憲政與構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在契合，甚至無(wú)視“人民”和“公民”這兩個(gè)概念的差異性，強(qiáng)調(diào)指出：“根據(jù)1982年《憲法》，我國(guó)的憲政結(jié)構(gòu)最突出的特點(diǎn)就是將公民置于了至高無(wú)上的地位。”[11]
　?。ㄈ?ldquo;服務(wù)型政府”在實(shí)務(wù)層面的展開(kāi)
　　在實(shí)務(wù)層面，雖然很少有像學(xué)界那樣予以明確的概念界定，但是，有關(guān)“服務(wù)型政府”的概念也伴隨著理論界研究的發(fā)展，更多的是面對(duì)飛速發(fā)展的實(shí)踐要求而以創(chuàng)新機(jī)制的形式得以展開(kāi)，并進(jìn)而促進(jìn)了學(xué)界對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究。
　　正如黨的十七大報(bào)告所指出：“當(dāng)代世界正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，當(dāng)代中國(guó)正在發(fā)生廣泛而深刻的變革。”中國(guó)正在發(fā)生的廣泛而深刻的變革，包括以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的一系列行政管理體制的改革，是以改革開(kāi)放30年來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化乃至政治的改革發(fā)展為背景的，也是黨和政府關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀等的施政理念得以實(shí)現(xiàn)的路徑和手段選擇。同時(shí)，“建設(shè)服務(wù)型政府”的提出，也是與世界許多國(guó)家和地區(qū)政府改革潮流相一致并互為影響的結(jié)果。
　　“服務(wù)型政府的本質(zhì)特性是把為社會(huì)公民提供良好的服務(wù)奉為最主要的宗旨和原則。”[12]經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO），為人們了解世界和思考我國(guó)政府角色定位提供了重要的契機(jī)，出現(xiàn)了市場(chǎng)原理主義論等政府規(guī)制否定論，甚至不顧中國(guó)市場(chǎng)發(fā)育極不成熟等現(xiàn)實(shí)，而主張政府的主要角色就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)為市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)展提供規(guī)則和秩序的服務(wù)者的觀點(diǎn)，也促使實(shí)務(wù)層面對(duì)政府職能定位進(jìn)行反思。西方國(guó)家新公共管理論的介紹和引進(jìn)，促使有關(guān)服務(wù)理念逐步從模糊走向清晰，從混沌走向明確，為“服務(wù)型政府”這一概念的提出提供了一系列理論和實(shí)踐基礎(chǔ)[13]。政府要在繼續(xù)增加經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更加重視政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。為此，政府根本價(jià)值理念需要轉(zhuǎn)變，政府全部職能需要合理定位，政府管理方式需要改革創(chuàng)新，于是，“服務(wù)型政府”這一概念在政府工作層面得以確立。
　　2004年2月21日，溫家寶在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)儀式上，以《提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，牢固樹(shù)立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》為題發(fā)表講話，首次提出我國(guó)要建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)[14]。同年3月8日，在參加全國(guó)人大會(huì)議期間，溫家寶又強(qiáng)調(diào)：“我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府，為市場(chǎng)主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終是為人民服務(wù)。”2005年3月5日，溫家寶在十屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中，用一個(gè)完整部分來(lái)論述服務(wù)型政府建設(shè)，要求創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)；整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平；政府各部門(mén)要各司其職，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合；健全社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務(wù)管理；大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)政府工作透明度，提高政府公信力[15]。
　　2007年10月15日，在黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。但是，綜觀在該項(xiàng)下的內(nèi)容，并沒(méi)有對(duì)“服務(wù)型政府”的概念界定，作為“社會(huì)主義民主政治”的重要構(gòu)成部分之一，“建設(shè)服務(wù)型政府”主要體現(xiàn)為行政管理體制改革的總體思路和遠(yuǎn)景描繪。
　　黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)層將服務(wù)型政府作為我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)而一再加以強(qiáng)調(diào)和確認(rèn)，展示了未來(lái)政府發(fā)展走向和遠(yuǎn)景，為實(shí)務(wù)層面建設(shè)服務(wù)型政府提供了重要的政策依據(jù)，指明了努力方向。但是，那里所闡述的內(nèi)容具有高度的概括性和抽象性，尤其是從行政法（學(xué)）的角度來(lái)看，有關(guān)“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)只是政治性的綱領(lǐng)口號(hào)，很難作為法的概念來(lái)把握，至多可以將其理解為各級(jí)政府的努力義務(wù)，而要將相關(guān)內(nèi)容真正落到實(shí)處，則有待于完善相關(guān)配套制度和機(jī)制，分門(mén)別類地、分層次、分階段、循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)。換言之，對(duì)于基層實(shí)務(wù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，建設(shè)什么樣的政府才是服務(wù)型政府，以及如何建設(shè)服務(wù)型政府等，都依然是有待探索的課題。
　?。ㄋ模?ldquo;服務(wù)型政府”與“型塑”政府的諸多形態(tài)
　　在中國(guó)，“型塑”政府的諸多概念，諸如全能管制型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府、學(xué)習(xí)型政府、效能型政府、親民型政府、公共治理型政府等，和服務(wù)型政府一起，構(gòu)成了各個(gè)發(fā)展階段或者某些領(lǐng)域的亮麗風(fēng)景線[16]。但是，要將這些泛化了的“型塑”概念作為行政法概念來(lái)架構(gòu)，則需要進(jìn)行扎實(shí)的梳理和取舍判斷。正如“服務(wù)行政”只能作為理解行政法的定位和作用的指導(dǎo)理念[17]，而不能作為嚴(yán)格意義上的行政法概念來(lái)把握一樣，“服務(wù)型政府”這個(gè)概念只宜于作為探討政府職能定位的價(jià)值追求目標(biāo)和指導(dǎo)理念，不宜作為行政法（學(xué)）上相關(guān)法關(guān)系架構(gòu)的基礎(chǔ)性概念。這是因?yàn)?，從論者所闡述的諸“型”可以看出，其中的概念內(nèi)涵模糊、交叉重疊、循環(huán)論證等現(xiàn)象普遍而嚴(yán)重，使得諸“型”難以作為嚴(yán)密的學(xué)術(shù)概念來(lái)定位，要從行政法的角度對(duì)其進(jìn)行法關(guān)系的架構(gòu)，更是存在諸多困難。
　　二、把握“服務(wù)型政府”的行政法視角
　?。ㄒ唬?ldquo;服務(wù)型政府”的法概念屬性
　　無(wú)論是理論界，還是實(shí)務(wù)界，人們對(duì)“服務(wù)型政府”內(nèi)涵的理解，依然處于眾說(shuō)紛紜的階段。誠(chéng)然，現(xiàn)代國(guó)家中有許多問(wèn)題的解決有賴于科際研究，許多理論的構(gòu)成需要多學(xué)科通力合作，但是，要從法的層面來(lái)架構(gòu)“服務(wù)型政府”這個(gè)概念，則要求尊重概念不夠精確的現(xiàn)實(shí)，對(duì)“服務(wù)型政府”進(jìn)行概念梳理和層次劃分，在獲得相對(duì)穩(wěn)定和明確的分類基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確各種場(chǎng)景和時(shí)段中的權(quán)利（力）義務(wù)（職責(zé)）架構(gòu)。
　　“服務(wù)型政府”這個(gè)概念不是法的概念，至少可以說(shuō)，在行政法上，在目前階段還很難建構(gòu)起針對(duì)所謂“服務(wù)型政府”所包含的內(nèi)容，承認(rèn)公民的主觀性請(qǐng)求權(quán)的制度。例如，針對(duì)政府服務(wù)的缺失、政府不能及時(shí)對(duì)民眾需求作出反應(yīng)、政府信息公開(kāi)不充分以及缺少公眾參與到政府管理的有效渠道等中國(guó)政府體系的某些重要缺位，雖然早已成為學(xué)界和政界討論“服務(wù)型政府”的切入點(diǎn)，但是，具體到行政法的權(quán)利（力）義務(wù)（職責(zé)）層面，除非有相關(guān)法規(guī)范的明確規(guī)定，否則，尚不能以前述“服務(wù)型政府”要素的欠缺或者未全面實(shí)現(xiàn)，而對(duì)公民廣泛承認(rèn)具體的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟起訴權(quán)。換言之，對(duì)“服務(wù)型政府”進(jìn)行概念梳理和分類，從行政法的視角構(gòu)建相應(yīng)的法關(guān)系，確立相應(yīng)的制度和機(jī)制，不僅是各級(jí)政府所應(yīng)當(dāng)致力于追求的改革發(fā)展目標(biāo)，而且也是行政法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)的重要課題。
　　從行政法的角度對(duì)“服務(wù)型政府”進(jìn)行梳理，要求區(qū)分制度建構(gòu)的指導(dǎo)理念、相關(guān)法規(guī)范的制定和政策形成、法規(guī)范的執(zhí)行等不同層面，分別進(jìn)行具體的探討。
　　（二）作為指導(dǎo)理念的“服務(wù)型政府”
　　在人民主權(quán)原理之下，政府的存在以及政府的所有活動(dòng)，都是為人民服務(wù)的。所以，只要為人民所需要，無(wú)論其承擔(dān)什么職能，所有政府都應(yīng)當(dāng)是“服務(wù)型政府”。2003年9月，溫家寶在國(guó)家行政學(xué)院的講話中指出：“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能。”[18]作為指導(dǎo)理念的“服務(wù)型政府”，并非僅限于對(duì)承擔(dān)公共服務(wù)的政府的要求，也同樣適用于承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等職能的政府。
　　在現(xiàn)代國(guó)家，行政大致可以分為給付行政與規(guī)制行政兩種形態(tài)③。規(guī)制行政是指行政機(jī)關(guān)等行政主體為了實(shí)現(xiàn)維持社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)公共福祉等目的，而對(duì)私人的權(quán)利、自由進(jìn)行限制的活動(dòng)。給付行政則是指行政機(jī)關(guān)等行政主體為了確保私人在生活和事業(yè)發(fā)展上的可能性，而對(duì)私人提供精神的或者物質(zhì)的便利和利益的活動(dòng)[19]。無(wú)論是規(guī)制行政，還是給付行政，都是以介入國(guó)民生活，并施以影響為目的的。但是，前者以權(quán)力為基礎(chǔ)，后者卻是以經(jīng)濟(jì)力量為后盾的作用，在這一點(diǎn)上，兩者存在著極大的差異?；谶@種差異，在行政法學(xué)上形成了不同的法律保留論[20]。給付行政與規(guī)制行政，這是相互對(duì)應(yīng)的性質(zhì)不同的概念。但是，在給付行政中往往離不開(kāi)規(guī)制行政，在某些領(lǐng)域、某些階段甚至需要強(qiáng)化相關(guān)規(guī)制，例如，社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制加入、利用強(qiáng)制等。其實(shí)，不僅限于此，甚至可以說(shuō)，所有的給付行政都是以規(guī)制行政為支撐的?？傊o付行政中的規(guī)制強(qiáng)化，是實(shí)現(xiàn)國(guó)民權(quán)利的重要方式和方法，因此，不應(yīng)當(dāng)因?yàn)閷?shí)施了相關(guān)規(guī)制而否定其給付行政性，更不應(yīng)當(dāng)因此而將其置于所謂“服務(wù)型政府”的范疇之外。
　　“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”（《憲法》第二條第一款）“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”（《憲法》第二十七條第二款）堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，把為人民服務(wù)作為各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則，作為人民政府的基本要求，作為政府一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是人民主權(quán)原理的內(nèi)在要求，也是“服務(wù)型政府”的價(jià)值歸宿。在這個(gè)層面上，與政府是否直接承擔(dān)狹義的“服務(wù)”職能無(wú)關(guān)，政府的存在、運(yùn)作，都必須以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，從更加廣泛的意義上為人民謀利益。換言之，無(wú)論是實(shí)行規(guī)制、懲處，還是實(shí)行指導(dǎo)、給付，都應(yīng)當(dāng)符合人民的根本利益；只要符合人民的根本利益，無(wú)論其所承擔(dān)的職能具有怎樣的具體屬性，該政府就都是“服務(wù)型政府”。
　　這里的“服務(wù)”對(duì)象是人民，所謀求的利益是國(guó)家、社會(huì)公共利益，當(dāng)然也包括私人的合法權(quán)益。需要注意的是，“人民”和“公民”是不同層次的兩個(gè)概念，“服務(wù)于人民”和“服務(wù)于每個(gè)公民”之間要畫(huà)等號(hào)，還需要進(jìn)行一系列制度和機(jī)制的建構(gòu)。因具體的私人受到規(guī)制或者懲處，因而否定該政府的“服務(wù)型政府”的屬性，這種邏輯架構(gòu)是不能成立的。所以，這里存在著如何判斷人民的根本利益、國(guó)家利益或者公共利益的問(wèn)題，存在著如何衡量包括公民的合法權(quán)益在內(nèi)的相關(guān)利益的選擇取舍的問(wèn)題。而這些問(wèn)題更多地呈現(xiàn)出政治色彩，往往是不適于由行政法層面的規(guī)范進(jìn)行具體調(diào)整的。換言之，“服務(wù)型政府”的建構(gòu)是行政法（學(xué)）的指導(dǎo)理念，是對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這四項(xiàng)政府的基本職能進(jìn)行優(yōu)化配置和制度支撐的指導(dǎo)理念，也是應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)于行政組織、行政行為、行政程序和行政救濟(jì)等行政過(guò)程始終的指導(dǎo)理念。
　　“服務(wù)型政府”，作為行政法和行政法學(xué)的指導(dǎo)理念，其中的“服務(wù)”內(nèi)涵極其廣泛，要通過(guò)諸多層面和領(lǐng)域的諸多原則和規(guī)范來(lái)體現(xiàn)，所以，用“服務(wù)行政”取代“給付行政”的主張是不可取的。不進(jìn)行層次區(qū)分的“服務(wù)行政”概念的濫用，對(duì)科學(xué)的行政法體系的建構(gòu)是有害的，也不利于行政法學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展。
　　（三）法政策學(xué)層面的“服務(wù)型政府”
　　根據(jù)黨的十七大的有關(guān)闡述，建設(shè)服務(wù)型政府是加快行政管理體制改革的目標(biāo)和遠(yuǎn)景，所以，對(duì)我國(guó)行政管理體制改革和政府建設(shè)來(lái)說(shuō)，意味著相關(guān)法規(guī)范的制定和完善，意味著一系列配套機(jī)制的形成和完備。從行政法的角度對(duì)法規(guī)范的制定和政策形成展開(kāi)研究，探討適合于“服務(wù)型政府”要求的法政策學(xué)，亦具有重要的意義。
　　在法政策學(xué)層面，“服務(wù)型政府”中的“服務(wù)”依然是廣泛意義上的概念。
　　綜觀黨的十七大報(bào)告，可以說(shuō)其每一部分都滲透著“服務(wù)”的理念，而其中第八部分“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”所體現(xiàn)的“服務(wù)”性最為強(qiáng)烈。“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、老有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)。”這部分內(nèi)容雖然不包括在“建設(shè)服務(wù)型政府”之中，但是，它是“建設(shè)服務(wù)型政府”遠(yuǎn)景的具體化，是“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)構(gòu)架。
　　反觀“建設(shè)服務(wù)型政府”部分的內(nèi)容，主要是關(guān)于行政管理體制改革的規(guī)劃設(shè)計(jì)和制度安排，卻較少關(guān)于提供公共服務(wù)的直接闡述。在這層意義上，這里的“服務(wù)”是有所限定的。但是，這里所說(shuō)的“建設(shè)服務(wù)型政府”依然使用了廣義上的“服務(wù)”概念，即是通過(guò)行政管理體制改革，使政府能夠更好地承擔(dān)起為人民服務(wù)的職能這種意義上的“服務(wù)”概念。換言之，行政管理體制改革的目標(biāo)是“建設(shè)服務(wù)型政府”；“建設(shè)服務(wù)型政府”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)一系列具體的體制和機(jī)制支撐；在建構(gòu)相關(guān)體制和機(jī)制的立法和政策形成中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“服務(wù)”的理念。
　　該部分所闡述的各項(xiàng)行政管理體制改革，為行政法制體系的建構(gòu)提出了一系列努力目標(biāo)，也為行政法學(xué)研究提出了一系列重要的課題。無(wú)論是制定行政管理體制改革總體方案，還是健全政府職責(zé)體系，乃至確立政企、政資、政事、政府與市場(chǎng)中介組織的分界；無(wú)論是垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系，還是大部門(mén)體制的推進(jìn)，乃至各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的合理化配置；每一項(xiàng)內(nèi)容都與行政法密切相關(guān)，都需要行政法學(xué)研究成果的支撐。至于黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題以及事業(yè)單位改革問(wèn)題等，行政法學(xué)研究同樣應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注。行政法思維乃至行政法學(xué)研究和行政法學(xué)者的參與，是一系列行政管理體制改革健康發(fā)展和有序推進(jìn)的重要保障。否則，像大部制推進(jìn)過(guò)程中明顯違反《國(guó)務(wù)院組織法》而超編設(shè)置副部長(zhǎng)之類的現(xiàn)象將在所難免。
　　但是，需要反復(fù)確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)的是，將前述內(nèi)容作為實(shí)現(xiàn)“建設(shè)服務(wù)型政府”目標(biāo)的具體支撐或者前提條件來(lái)把握，從法政策學(xué)層面對(duì)各類制度或者機(jī)制展開(kāi)研究，在行政法學(xué)上都有與之相對(duì)應(yīng)的概念范疇和領(lǐng)域劃分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)的行政法學(xué)體系的要求，在其各自相應(yīng)的部分予以定位并展開(kāi)分門(mén)別類的深入研究，而不應(yīng)當(dāng)也不可能將這些內(nèi)容作為概括性的“服務(wù)型政府”的內(nèi)容，在行政法學(xué)上確立獨(dú)立的范疇或者領(lǐng)域。否則，將嚴(yán)重破壞科學(xué)的行政法學(xué)體系的建構(gòu)。
　　（四）法規(guī)范執(zhí)行過(guò)程中的“服務(wù)型政府”
　　對(duì)于行政法或者行政法學(xué)來(lái)講，“服務(wù)型政府”的意義主要體現(xiàn)在指導(dǎo)理念層面。如前所述，在法政學(xué)體系中，已經(jīng)存在相關(guān)的概念范疇和領(lǐng)域與“服務(wù)型政府”所涵蓋的內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，無(wú)需也不應(yīng)當(dāng)濫用“服務(wù)型政府”這個(gè)概念范疇。在法規(guī)范執(zhí)行層面更是如此。對(duì)于承擔(dān)政府活動(dòng)的具體任務(wù)的公務(wù)員及其他相關(guān)人員，其所承擔(dān)任務(wù)的具體性和特定性，決定了其只要堅(jiān)持和全面貫徹依法行政的原則，按照相關(guān)規(guī)范履行其法定的職責(zé)，忠于職守，恪盡職責(zé)，便是為人民服務(wù)的最好體現(xiàn)，不應(yīng)當(dāng)也絕對(duì)不宜特地引入“服務(wù)型政府”的概念，作為其履行職責(zé)的依據(jù)規(guī)范。
　　當(dāng)然，“服務(wù)型政府”所要求的以社會(huì)為本位、以公民為本位、以為公民服務(wù)為宗旨之類的理念，應(yīng)當(dāng)為政府活動(dòng)承擔(dān)者的公務(wù)員所熟知、領(lǐng)會(huì)和掌握，應(yīng)當(dāng)在具體的行政活動(dòng)中予以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。不過(guò)，這是公務(wù)員倫理規(guī)范層面的問(wèn)題，而不是法規(guī)范執(zhí)行層面的整體性問(wèn)題。換言之，“服務(wù)型政府”在法規(guī)范執(zhí)行層面應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在各個(gè)階段、各項(xiàng)工作的具體處理中，但它僅限于對(duì)公務(wù)員的倫理規(guī)范約束，并且，要使其具有法的約束力，還需要制定相應(yīng)的公務(wù)員倫理法規(guī)范，甚至作為公務(wù)員行為規(guī)則加以明確規(guī)定。
　　例如，“服務(wù)型政府”要求政府在“民主秩序的框架下”依“法定程序”行事。其中的“民主秩序的框架”由政治決策和法規(guī)范創(chuàng)制共同完成，而“法定程序”則完全依賴于相關(guān)立法的明確規(guī)定。政府對(duì)誰(shuí)服務(wù)，何時(shí)服務(wù)，服務(wù)什么，如何服務(wù)等，這些都需要在政策形成和立法階段加以解決。在法規(guī)范執(zhí)行層面，公務(wù)員及其他相關(guān)人員仍然享有一定程度的裁量權(quán)，但是，無(wú)論是要件裁量還是效果裁量，抑或是過(guò)程裁量，支配其裁量判斷的直接原理或者原則，當(dāng)是法治行政的原理或者依法行政的原則。至于“服務(wù)型政府”的理念，在這個(gè)層面充其量只能是公務(wù)員等進(jìn)行裁量判斷之際的主觀因素之一，是很難作為具有可操作性的強(qiáng)行法規(guī)范來(lái)發(fā)揮其作用的。
　　綜上所述，在法規(guī)范執(zhí)行層面，重要的是通過(guò)立法和政策形成，提供明確的基準(zhǔn)、規(guī)則和程序，建構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力行使秩序，而不宜將“服務(wù)型政府”理念與具體的法規(guī)范執(zhí)行活動(dòng)扭在一起。在這層意義上，主張要在各個(gè)階段堅(jiān)持“服務(wù)型政府”理念，只能是對(duì)“服務(wù)型政府”理念的濫用，并不會(huì)有助于“加強(qiáng)執(zhí)法部門(mén)建設(shè)”和促進(jìn)執(zhí)法水準(zhǔn)的提高，也就背離了“建設(shè)服務(wù)型政府”的宗旨。
　　三、政府職能的科學(xué)定位與法治政府的建設(shè)
　?。ㄒ唬?ldquo;服務(wù)型政府”理念對(duì)法治政府的依賴性
　　“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能”。這四項(xiàng)基本職能，是現(xiàn)代國(guó)家中政府起碼應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，是不允許有所偏廢的政府職能，因而也是皆需要科學(xué)建構(gòu)和充分實(shí)現(xiàn)的職能。從行政法的角度來(lái)看，只有針對(duì)這四項(xiàng)基本職能而架構(gòu)與之相適應(yīng)的制度和機(jī)制，進(jìn)而建立健全踐履各項(xiàng)職能的路徑和手段，全面推進(jìn)依法行政，才是對(duì)政府“服務(wù)”理念的最好闡釋和體現(xiàn)。簡(jiǎn)而言之，觀念論層面的所謂“服務(wù)型政府”，只能在指導(dǎo)理念層面發(fā)揮作用，其最終的實(shí)現(xiàn)，則必須依托于法治政府的建設(shè)。
　　（二）科學(xué)定位政府職能與“型塑”概念比較
　　人們用于“型塑”政府的概念有很多，其中許多概念的內(nèi)涵模糊、交叉重疊、循環(huán)論證，需要在概念的嚴(yán)密性和獨(dú)立性等方面下工夫。從前面對(duì)“服務(wù)型政府”的考察可以看出，其“無(wú)所不包、無(wú)所不能”的廣泛性決定了其被“異化”的必然性。與此相對(duì)，“法治政府”這個(gè)概念雖然同樣具有極高的廣泛性，但是，由于其具體內(nèi)容和目標(biāo)的確定性，決定了其在“型塑”政府方面優(yōu)于“服務(wù)型政府”這個(gè)概念。
　　如果從狹義上理解“服務(wù)型政府”，僅限于政府提供公共服務(wù)的職能，則其對(duì)政府職能的定位存在嚴(yán)重缺失，是不全面的，當(dāng)然無(wú)從談起科學(xué)定位的問(wèn)題。如果從廣義上理解“服務(wù)型政府”，將其擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這四項(xiàng)基本職能，乃至擴(kuò)展到政府的所有活動(dòng)，則其概念陳述存在嚴(yán)重缺失，更何況理論界對(duì)其概念界定尚未達(dá)至基本一致，因人而異，而實(shí)務(wù)界更沒(méi)有統(tǒng)一的定義性規(guī)定，所以，這種理解的不可支持性顯而易見(jiàn)。
　　與此相對(duì)，關(guān)于“法治政府”，2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》已經(jīng)就其指導(dǎo)思想和目標(biāo)以及具體的制度、機(jī)制和方法方式等作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定；2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》又對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了確認(rèn)和具體細(xì)化；并且，多年來(lái)，行政法學(xué)界關(guān)于法治行政、依法行政的諸多研究成果，也為其提供了重要的理論支撐，使得法治政府論正在從實(shí)務(wù)和理論兩個(gè)層面邁向科學(xué)的體系建構(gòu)和完善階段?？梢哉f(shuō)，按照那里所提出的“全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)”，堅(jiān)持依法行政的基本原則和基本要求，致力于合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治政府的建設(shè)，正是政府服務(wù)理念的體現(xiàn)，是人民主權(quán)原理的內(nèi)在要求，它涵蓋了所謂“服務(wù)型政府”所要求的全部?jī)?nèi)容。
　　結(jié)語(yǔ)
　　“服務(wù)型政府”并不是一個(gè)全新的概念。但是，要深入、系統(tǒng)且準(zhǔn)確地把握這個(gè)概念，并給出準(zhǔn)確的定義，卻存在諸多困難。因?yàn)檫@里存在諸多維度和視角，即使將其限定在行政法的視閾內(nèi)，也同樣不宜一概而論。它要求對(duì)行政給付、規(guī)制權(quán)力與私人的自由、權(quán)利保障以及公共利益的追求之間的關(guān)系等展開(kāi)全面而深入的研究[21]。所以，要從相關(guān)的層面和角度，對(duì)“服務(wù)型政府”作出全面而深入的解答，絕非短短的一篇論文所能夠做到的。本文僅限于對(duì)正確認(rèn)識(shí)行政法上的“服務(wù)型政府”提供相關(guān)的維度和視角，至于其深入的研究和全面的展開(kāi)，只能作為今后的課題了。
注釋：
　　① 劉熙瑞著《“服務(wù)型政府”——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇》，載《中國(guó)行政管理》，2002年第7期，第5頁(yè)。這個(gè)概念的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，幾乎囊括了現(xiàn)代政府所必需的一切特點(diǎn)和要素，也正是由于這個(gè)原因，此種界定被政府官員和學(xué)者們所認(rèn)同。參見(jiàn)張傳彬著《“服務(wù)型政府”建設(shè)的前提條件研究》，載《公共管理》，2008年第1期，第14頁(yè)。
　?、?李景鵬著《從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變》，載《新視野》，2004年第5期。這里是在與“管理型政府”相對(duì)應(yīng)的意義上理解“服務(wù)型政府”的。
　　③ 當(dāng)然，也存在不同的觀點(diǎn)。例如，有人主張規(guī)制行政、給付行政和私經(jīng)濟(jì)行政的“三分說(shuō)”。“所謂私經(jīng)濟(jì)行政，是指并非直接試圖實(shí)現(xiàn)公共目的，而是為實(shí)現(xiàn)公共目的的準(zhǔn)備性活動(dòng)。”也有人使用與規(guī)制不同的“秩序行政”這個(gè)術(shù)語(yǔ)。參見(jiàn)鹽野宏著，楊建順譯《行政法》，法律出版社，1999年版，第9頁(yè)。
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