政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)
政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)
隨著我國政治民主化程度日益提高，公民參與政府公共政策的制定也越來越頻繁。公民的參與為提高公共政策科學(xué)性和民主性發(fā)揮了重要作用。但是，公民在參與過程中與政府決策權(quán)發(fā)生的矛盾沖突也愈演愈烈，通過制度設(shè)計(jì)緩和二者矛盾成為急迫解決的問題。本文將通過對政府決策權(quán)與公民參與權(quán)二者矛盾的深入分析，提出解決這種沖突的可行性方案。
案情回放：2006年，南京市政府通過微博傳出決定在城西干道將高架橋改為隧道，并向廣大市民征求意見。一時(shí)間，消息在整個(gè)南京城傳開。據(jù)悉，南京城西干道建設(shè)之初計(jì)劃使用壽命為50年，目前才使用17年，而如今又要斥資23億將其改為隧道，由此引發(fā)了各方的猜測和質(zhì)疑。同時(shí)，政府相關(guān)部門也召開了相關(guān)的新聞發(fā)布會，并開通政府信箱、電子郵件等多種方式征求公民意見。大部分市民認(rèn)為，這項(xiàng)工程不但浪費(fèi)納稅人的錢，而且施工期間也會造成新的交通癱瘓，至于新建的隧道是否能解決交通問題也有待考證。終于，在2012年年初，南京市政府在爭議、反對和疑問聲中仍然決定啟動“橋改隧”工程。雖然事情已經(jīng)塵埃落定，但此事件中政府決策權(quán)和公民參與權(quán)博弈背后的哲學(xué)值得我們?nèi)ド钊胨伎?。本文將從政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的角度研究此事件中政府、公民之間利益的沖突與制度的協(xié)調(diào)。
一、政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的沖突
在南京“橋改隧”事件中，公眾的反對聲不斷，但南京市政府最后仍就一意孤行決定啟動項(xiàng)目。據(jù)了解，許多南京市民通過各種渠道表達(dá)了對該項(xiàng)目的質(zhì)疑，但至始至終南京市政府都未對公眾的質(zhì)疑作出滿意的答復(fù)就冒然上馬該項(xiàng)目，未免有失妥當(dāng)!我們不禁要問：南京市政府對公眾的訴求是否有過考量?公眾的參與在政府決策中到底發(fā)揮了多大的作用?公眾的利益在決策中占有多大的比重?這些問題的背后是政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的矛盾沖突。其實(shí)，無論是政府還是公民，他們都面臨著兩難的局面，具體表現(xiàn)為：
(一)政府試圖通過公民參與提高決策的科學(xué)性、民主性，但同時(shí)又擔(dān)心公民過度的參與和非理性的表達(dá)方式影響決策的效率和質(zhì)量，甚至誘發(fā)動亂
如今，世界各國民間智庫在國家管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，政府也逐步意思到民間智慧的潛力和力量。因此，世界各國政府也都在不斷的鼓勵(lì)公民和民間智庫參與國家管理、決策，以提高管理、決策的科學(xué)性，同時(shí)，這也順應(yīng)了世界政治民主化的發(fā)展趨勢。從這點(diǎn)上說，南京市政府發(fā)微博求建議的做法還是值得肯定的。但是，政府也擔(dān)心公民過度的參與會引發(fā)一系列問題：
1.公民過度的參與和非理性的表達(dá)方式容易誘發(fā)群體性事件，甚至政治暴動，影響社會和國家的穩(wěn)定。道格拉斯·諾斯在《西方世界的興起》提到：“一個(gè)有秩序的社會的必要條件集中體現(xiàn)為一組成為的或不成文的競賽規(guī)則”。就目前我國情況而言，我國尚未建立一套完整的公民有序參與制度，如果大量的民間力量過度參與且利益得不到實(shí)現(xiàn)時(shí)，極易爆發(fā)群體性事件，甚至?xí)徽蝿萘ι縿永贸蔀榉?wù)于政治的工具，這對我黨和社會的穩(wěn)定是極其危險(xiǎn)的。這類例子在國外比比皆是，政府不得不考慮。
2.公民過度的參與影響行政決策效率。首先，政府要向公民闡述決策的方案、可行性，以及應(yīng)付公民可能提出的問題等等，都要花費(fèi)大量的時(shí)間、人力、物力，如此就有可能錯(cuò)失決策執(zhí)行的最好機(jī)會。其次，“人多嘴雜”、“眾口難調(diào)”進(jìn)一步降低行政效率。知情面越廣，個(gè)人訴求就越多，政府就要花費(fèi)更多的時(shí)間去尋求政府和公民利益的平衡點(diǎn)，但是任何一項(xiàng)行政決策都不可能顧及到每個(gè)群體，因此勢必會使得某一部分群體利益受損，政府又會引起部分人的不滿。正如某位建委官員說的：“我們努力做個(gè)‘好人’，但總會成為‘壞人’”。所以，部分政府選擇效率優(yōu)先，“關(guān)起門來自己搞”，也是出于這樣的考慮。最后，領(lǐng)導(dǎo)干部也有自己的算盤。目前，我國官員績效考核標(biāo)準(zhǔn)“數(shù)字化”，迫使政府官員必須在其任期內(nèi)作“搞些工程”，因此對政府官員來說，效率是永恒的第一。所以，公民過度參與行政決策不但拖延時(shí)間，影響行政效率，更影響官員的績效考核成績，這也是絕大多數(shù)政府官員不愿公民參與行政決策的原因。
3.公民過度參與影響行政決策質(zhì)量。約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為：“對公民參與最嚴(yán)厲的指責(zé)集中在公民參與造成了公共政策的扭曲……公民常常不具備參與公共政策制定政策質(zhì)量的知識和常識;公民參與可能會導(dǎo)致公共項(xiàng)目運(yùn)作成本的增加;公民過度參與會阻滯改革創(chuàng)新;很多代表特定群體的公民在受邀參與公共決策后追逐特殊的利益，從而導(dǎo)致了更廣泛的公共利益的缺失”。正如南京市建委某位官員說的：“民眾或許不知道，城市隧道現(xiàn)如今成為城市規(guī)劃發(fā)展的一個(gè)方向，歐美等發(fā)達(dá)國家也在朝著這個(gè)方向發(fā)展，城市隧道被國外專家認(rèn)為是城市規(guī)劃最為科學(xué)的做法。這些專業(yè)性很強(qiáng)的項(xiàng)目一般不太適合廣泛的討論，因?yàn)椴皇敲總€(gè)人都具備專業(yè)知識”。法國大思想家盧梭也認(rèn)為：“公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個(gè)別意志的總和。但是，除掉這些個(gè)別意志間正負(fù)抵消的部分而外，則剩下的總和仍然是公意，如果人民能夠充分地了解情況并進(jìn)行討論時(shí)，公民彼此之間沒有任何勾結(jié)，那么從大量的小分歧中總可以產(chǎn)生公意，而且討論的結(jié)果總是好的但是當(dāng)形成了派別的時(shí)候，形成了以犧牲大集體為代價(jià)的小集團(tuán)的時(shí)候，每一個(gè)這種集團(tuán)的意志對它的成員來說就成為公意，而對國家來說則是個(gè)別意志;這時(shí)人們可以說，投票者的數(shù)目已經(jīng)不再與人數(shù)相等，而所得的結(jié)果卻更缺乏公意最后，當(dāng)這些集團(tuán)中有一個(gè)是如此之大，以至于超過了其他一切集團(tuán)的時(shí)候，那么結(jié)果也就不再有許多小的分歧的總和，而只有一個(gè)唯一的分歧;這時(shí)，就不再有公意，而占優(yōu)勢的意見便只不過是一種個(gè)別的意見。”
(二)公民希望政府能為其提供表達(dá)自身利益訴求的機(jī)會，但又擔(dān)心其參與形式化
“政策的制定本質(zhì)上是社會各階層、各利益團(tuán)體和人民群眾反映和表達(dá)自己愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以滿足的過程”。所以，不同的利益群體和社會成員為實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，迫切的希望將自己的意志輸入政治系統(tǒng)。但是，行政決策不可能涉及到各個(gè)群體利益的方方面面，公民參與前的期望和參與后的結(jié)果之間造成的心理落差往往會使得公民感到自己的參與流于形式。比如，我國的聽證制度即是一例。聽證制度，是政府為公民提供政治參與、提高決策科學(xué)性和民主性的一項(xiàng)制度。但是，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)乃至現(xiàn)今，聽證會有時(shí)成為決策者強(qiáng)加意志于民的不聽不證的聽證會，有時(shí)成為未經(jīng)聽證先有結(jié)果的不聽而證的聽證會，有時(shí)成為聽證筆錄與決策結(jié)果完全不一致的聽而不證的聽證會。長此以往，“價(jià)格聽證會”變成了“漲價(jià)發(fā)布會”、“處罰聽證會”變成了“處罰公告會”，公民政治參與的積極性被極大的扼殺。長期如此，公民必將形成“民眾參與是形式，決策政府早已定”的慣性思維，對于構(gòu)建民主政治框架是十分不利的。因此，政府對公民過度參與的擔(dān)憂往往產(chǎn)生政府行政不公開、公開聽證程序化、公民參與形式化等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象導(dǎo)致公民政治不參與。長此以往，公民參與權(quán)與政府決策權(quán)的矛盾交替上升，惡性循環(huán)。
二、政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的協(xié)調(diào)
中國傳統(tǒng)行政文化強(qiáng)調(diào)政府的萬能性，忽視了公民的參與權(quán)。因此，我國的政治體制在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)帶有嚴(yán)重的封閉性，給國家、社會和公民帶來了諸多詬病。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立和行政體制的改革，尤其是加入世界貿(mào)易組織以后，對我國的政府決策透明度、公民政治參與度提出了更高的要求。就目前形勢而言，我國政府正向：從人治走向法治、從集權(quán)走向民主、從封閉走向開放。但是，仍有許多需要完善和改革的地方。筆者通過以上關(guān)于政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的沖突分析，認(rèn)為我國緩解這對矛盾還需要從以下方面入手：
(一)政府應(yīng)鼓勵(lì)公民和民間智庫參與，并引導(dǎo)他們有序參與
“最偉大的智慧往往來源于大眾”。在美國，存在著大量的民間智庫，他們以其專業(yè)、職業(yè)或理想的趨同性組成了一個(gè)個(gè)龐大的智力群體，為美國的行政決策乃至國家戰(zhàn)略提供了寶貴智力支持，就連總統(tǒng)也會不定期的走訪、問計(jì)于智庫之間。公民和民間智庫的參與不僅為政府的行政決策提供了智力支持，也彌補(bǔ)了代議制的缺陷，拉近了政府與公民的距離，保證了公民訴求在輸入國家政治系統(tǒng)過程中的完整性、原始性。但是，也應(yīng)該看到公民和民間智庫也會因?yàn)槠鋵I(yè)知識、個(gè)人利益、風(fēng)俗習(xí)慣的限制影響他們的參與。作為政府，應(yīng)首先明確政府是公共政策制定和執(zhí)行的主導(dǎo)者，同時(shí)對專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域應(yīng)給予詳細(xì)講解或者對參與者適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)，提高他們政治參與的深度，并逐步開放參與的范圍和等級。
(二)政府應(yīng)逐步建立決策說理制度
對于許多專業(yè)性較強(qiáng)的公共政策，由于公民不具備相關(guān)的專業(yè)知識，對于政府作出決策的緣由不了解，容易引發(fā)公民對政府決策的質(zhì)疑和猜想。在現(xiàn)階段，我國各級政府決策普遍缺乏說理部分，只做不說的做法不但不足以說服公民，而且還會進(jìn)一步加劇公民與政府的矛盾。因此，在今后政府的決策中，各級政府不但要民主決策，更要通過各種渠道、途徑告知公民政府作出如此決策的理由、依據(jù)和目標(biāo)，取得利益得不到充分體現(xiàn)的公民的理解，緩和二者的矛盾。
(三)建立獨(dú)立專家制度
目前，重大公共決策的調(diào)研、評估、決策中，聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娨殉蓱T例。但是，隨著這些年專家學(xué)者逐步被利益集團(tuán)“綁架”，獨(dú)立專家的獨(dú)立性備受廣大公民的懷疑。如今，獨(dú)立專家?guī)熘鸩皆诟鲊d起，為我國建立該項(xiàng)制度提供了有益借鑒：獨(dú)立專家由公民、政府共同在各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)人士中推選產(chǎn)生，并公布其身份背景，組成專家?guī)?，并制定專家?guī)焓褂靡?guī)則;一旦有重大決策需要使用專家?guī)斐蓡T，由公民代表、政府共同抽簽產(chǎn)生，對可能影響?yīng)毩⒌膶＜覒?yīng)當(dāng)回避;專家?guī)斐蓡T在重大決策評估、調(diào)研后得出的結(jié)論必須向民眾公布、說明，對專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)解釋;專家?guī)斐蓡T在調(diào)研、評估中接受公民的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在影響?yīng)毩⑿缘某蓡T，必須回避或棄用;專家?guī)斐蓡T調(diào)研、評估項(xiàng)目的費(fèi)用由中央財(cái)政撥付，避免對地方政府產(chǎn)生依賴性，影響其獨(dú)立性;對于專家?guī)斐蓡T故意或多次過失出具錯(cuò)誤意見導(dǎo)致重大決策失誤后果的，不追究其法律責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)罷免其成員資格。