所謂風(fēng)險，是未來可能發(fā)生的危險。而財政風(fēng)險是在財政領(lǐng)域，在未來一段時間內(nèi)可能會發(fā)生的危險。目前我國財政界對財政風(fēng)險的內(nèi)涵，主要是從財政收支的角度進行界定的，核心問題在于財政的債務(wù)承受狀況、承受能力以及債務(wù)變動對財政收支平衡的危害。結(jié)合財政債務(wù)變動和中央財政的調(diào)控能力，一些學(xué)者又把財政性資金在各個部門、各層環(huán)節(jié)之間的配置結(jié)構(gòu)及 其變動趨勢，也作為衡量財政風(fēng)險的一個重要內(nèi)容。概括而論，當(dāng)前我國的基本觀點認(rèn)為，財政風(fēng)險是指財政收支之間的不平衡關(guān)系以及財政不能提供足夠的財力維持國家機器正常運轉(zhuǎn)和國民經(jīng)濟良好運行，從而造成社會危害的可能性。就其具體內(nèi)容，大致可以按寬和窄兩個口徑劃分財政風(fēng)險。

　　 (一)窄口徑財政風(fēng)險。即以財政赤字等財政直接負(fù)債衡量財政風(fēng)險，主要指標(biāo)是《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的“歐元區(qū)”成員單位的財政健全標(biāo)準(zhǔn)，即財政赤字不能超過GDP的3％、財政赤字余額不能超過GDP的60％(國內(nèi)稱之為赤字率和債務(wù)率)。2002年我國財政赤字占GDP的比例為3％，但我國財政赤字余額占GDP的比重還只有16％，由此而看，我國財政還有一定的舉債空間。

　　 (二)寬口徑財政風(fēng)險。

　　 1．所有債務(wù)。這一指標(biāo)主要由以下部分構(gòu)成：國有金融機構(gòu)不良資產(chǎn)帶來的風(fēng)險、國有企業(yè)及國有資產(chǎn)經(jīng)營帶來的風(fēng)險、財政投融資帶來的風(fēng)險、外債帶來的風(fēng)險和社會保障支出帶來的風(fēng)險。依照該標(biāo)準(zhǔn)使我國實際的財政風(fēng)險遠大于財政直接負(fù)債規(guī)模。 2．財力的結(jié)構(gòu)變動。一是財政性資金的橫向分布情況，其主要衡量指標(biāo)是預(yù)算內(nèi)外、體制內(nèi)外資金的規(guī)模和比例關(guān)系。其基本觀點是預(yù)算外和體制外資金過大，意味著財力過于分散，財政的宏觀調(diào)控能力也因此大大削弱。二是財政性資金的縱向分布狀況，其主要衡量指標(biāo)是中央財政和地方財政收入的規(guī)模和比例關(guān)系，一般用財政收入占GDP的比重和中央財政收人占財政總收入的比重(即“兩個比重”)為標(biāo)準(zhǔn)。其基本觀點是，目前發(fā)達國家的“兩個比重”一般是40％和70％，發(fā)展中國家的“兩個比重”一般是25％和60％。[1]

　　二、對財政風(fēng)險的控制手段之一：法律控制

　　對風(fēng)險的處置方式有很多種類，法律控制是其中較為有效和直接的方式，而且對于財政這一關(guān)涉到國計民生和社會發(fā)展的重要領(lǐng)域，只有通過國家立法并且用法律的手段加以管理，才符合政治管理理論和立法法中規(guī)定的要求。

　　財政風(fēng)險在各國的表現(xiàn)不盡相同，因此對不同的風(fēng)險所采取的應(yīng)對手段也略有差別，本文將從中國現(xiàn)階段的財政風(fēng)險的體現(xiàn)，從應(yīng)然和實際兩個角度來看對財政風(fēng)險的法律控制的表現(xiàn)。

　　（一）綜合債務(wù)構(gòu)成的財政風(fēng)險的控制方式：調(diào)整納稅對象和納稅額

　　國有金融機構(gòu)不良資產(chǎn)、國有企業(yè)及國有資產(chǎn)經(jīng)營、財政投融資、外債和社會保障支出帶來的風(fēng)險是當(dāng)前造成我國財政風(fēng)險的又一主要原因，特別是國有企業(yè)。我國國有企業(yè)的現(xiàn)實問題很多，諸如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、高負(fù)債率、低利潤率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的困難，國有企業(yè)多余職工的分流和再就業(yè)，等等。所有這些問題，無一不與財政有關(guān)。政企關(guān)系不清集中體現(xiàn)在企業(yè)與財政關(guān)系不清上，企業(yè)改革的各種風(fēng)險必將形成財政風(fēng)險。

　　94年稅改后，對于企業(yè)所得稅方面實現(xiàn)了內(nèi)資和外資企業(yè)的統(tǒng)一，但是在其他很多方面卻依然是內(nèi)外有別。對于國企，國家實質(zhì)上給予其很多優(yōu)惠政策，可是他們沒有充分利用，反而將這些機會發(fā)展成了自己謀取私利的工具。在我國加入WTO后，對于外資企業(yè)應(yīng)該采取國民待遇原則，所以我們要更好地處理兩者之間平等互促的關(guān)系，在稅率的繳納和納稅對象的選擇上考慮多方因素，協(xié)調(diào)好關(guān)系，減少國企引發(fā)的財政風(fēng)險。

　?。ǘ┴斦Y(jié)構(gòu)橫向?qū)用娴呢斦L(fēng)險的控制方式：完善預(yù)算法

　　主要是預(yù)算外和體制外預(yù)算資金過大，意味著財力過于分散，財政的宏觀調(diào)控能力也因此大大削弱。我國目前的預(yù)算體制仍然相當(dāng)薄弱，因此要加強預(yù)算硬約束，統(tǒng)一財政資金管理，實行集中支付制度和政府采購制度。要增強其作為國家財力計劃的法律約束力和技術(shù)穩(wěn)定性，嚴(yán)肅預(yù)算編制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。目前，我國已經(jīng)開始部門預(yù)算編制試點，試行零基預(yù)算編制方法，這是增強預(yù)算約束力的有益嘗試。之所以會產(chǎn)生如此多的預(yù)算外資金，正是因為我們采取的預(yù)算編制是綜合的，沒有分項目細(xì)化，從而使得預(yù)算在很大程度上無法清晰明確地體現(xiàn)真正的統(tǒng)籌，在一定程度上為預(yù)算外資金的存在提供了“溫床”，導(dǎo)致財政風(fēng)險出現(xiàn)的可能性增加。同時，維護財政資金的統(tǒng)一性也很重要，財政資金的所有權(quán)歸各級政府，管理權(quán)屬各級財政部門，由財政部門統(tǒng)一管理財政資金符合財政資金的屬性，也是降低財政風(fēng)險的重要途徑。

（三）財政結(jié)構(gòu)縱向?qū)用娴呢斦L(fēng)險的控制方式：明確中央地方的稅收權(quán)限

　　中央和地方的稅收權(quán)限是一個焦點問題。政府間關(guān)系是一種地緣關(guān)系，這種關(guān)系首先表現(xiàn)為經(jīng)濟上的相互依賴性，其次才是行政權(quán)力范圍的地緣性。下級政府部門在財政權(quán)力上缺乏自主性，因而也就沒有責(zé)任心，形成了濫用財權(quán)，浪費財力的局面。中央和地方的事權(quán)劃分不清晰，而公共管理中，權(quán)、責(zé)、利三者是緊密結(jié)合的，享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)該大體一致，符合比例原則。我國現(xiàn)行體制下的財政平衡需要兼顧“中央與地方”的縱向平衡和“地方與地方”的橫向平衡，這造成了近年來中央政府“結(jié)構(gòu)性剩余”無法彌補地方“結(jié)構(gòu)性赤字”的尷尬。財政體系出現(xiàn)了“兩頭弱化” 的明顯特征：中央財政和縣鄉(xiāng)以下基礎(chǔ)財政積弱明顯。中央財政以稅收的超常增收和輝煌舉債才是彌補了其本身財力的不足，但這多少帶有“涸澤而漁”的味道；基層財政則是寅吃卯糧，兼有腐敗。

　　對此，可考慮先在中央和省兩級財政之間進行財權(quán)和事權(quán)的界定，在部分省市進行發(fā)行地方政府債券的試點，并附以地方財政破產(chǎn)制度。否則中央財政的債務(wù)包袱就會重不可抑，中央財政的權(quán)威就會逐漸弱化。

　?。ㄋ模﹪鴤l(fā)行的不合理造成財政風(fēng)險的控制方式：建立國債專項預(yù)算

　　國債導(dǎo)致的財政風(fēng)險主要表現(xiàn)為三個方面：一是量大造成的過度風(fēng)險；二是結(jié)構(gòu)不合理造成的風(fēng)險；三是使用不當(dāng)造成的風(fēng)險。[2] 我國國債增長速度遠高于國民經(jīng)濟發(fā)展的速度，屬超常發(fā)展。加之我國國債管理手段落后，國債的使用效率不高，長此下去，勢必產(chǎn)生不利后果，形成赤字政府的惡性循環(huán)。

　　對此，應(yīng)該實行國債專項預(yù)算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發(fā)揮國債的應(yīng)有作用。同時，應(yīng)該給予地方一定發(fā)行國債的權(quán)利，但是這種債券的位階和享有的權(quán)利低于中央發(fā)行的債券。地方發(fā)行國債一方面可以彌補在中央和地方稅收不平衡條件下，地方財政的不足，同時地方國債能夠有效地用于當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)，在發(fā)行和推廣上容易鋪開，帶來較多的基建資金；但是發(fā)行債券畢竟是作為一種負(fù)債行為，從而對地方政府使用這筆資金形成一種有效有力的監(jiān)督，在間接上也減少了中央對地方政府的失誤造成大筆負(fù)債而清償?shù)呢?zé)任。

　　 總之，通過法律手段來預(yù)防和控制財政風(fēng)險是比較可行和有效的，也是法治社會和財政法治的必然要求，在這方面我們應(yīng)該大力推進，使我們的財政日益穩(wěn)健。
【注釋】
　 1 歐林宏：“我國現(xiàn)有財政風(fēng)險論點及其主要缺陷分析”，http://www.bjcz.gov.cn/tsnr/bjck/200305/t20040627_9174.htm ，2005年1月3日查看?！?br/>　 2 趙曉、鐘偉：“舒緩財政風(fēng)險的六個建議”，http://www1.cei.gov.cn/hottopic/doc/ztad/200111021103.htm。