加強制度創(chuàng)新為新農村建設提供支撐
關鍵詞：制度創(chuàng)新，新農村
制度創(chuàng)新是中國經濟發(fā)展的內在驅動力，中國新農村建設的實質是一個制度變遷和制度創(chuàng)新的過程，只有全面深化改革，不斷創(chuàng)新國家關于農村的各項制度，消除一切阻礙我國農村生產力發(fā)展的深層次障礙，借助于制度創(chuàng)新的路徑依賴特征鞏固制度創(chuàng)新成果，農村社會走向現(xiàn)代化才能獲得積極的制度支持，中央建設社會主義新農村的目標才能實現(xiàn)。
一、制度設計的不完善是目前農村落后，城鄉(xiāng)差距擴大的主要原因
制度經濟學特別強調制度因素對國家經濟運行，特別是對發(fā)展中國家經濟增長的重要性。同樣制度對我國新農村建設，農村經濟與社會發(fā)展也具有不可估量的價值。目前，我國關于農村發(fā)展的制度設計存在著不合理之處，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是制度不當；二是制度缺失。
建國初期，我國仿效蘇聯(lián)模式采取政府主導下的趕超型戰(zhàn)略，這實際上就是一種重工輕農的非均衡戰(zhàn)略，是一種為了工業(yè)可以犧牲農業(yè)和農民利益的發(fā)展戰(zhàn)略。為了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略國家建立了一系列的社會制度和組織結構，利用價格上的剪刀差從農業(yè)汲取贏余，實行以農養(yǎng)工，還通過戶籍制度實行城鄉(xiāng)分治，把農村和農民排除在現(xiàn)代化之外。受制度依賴途徑的制約，國家關于農村的在特殊歷史條件下實行的制度措施，在新的歷史條件下繼續(xù)延續(xù)，制度不當?shù)臓顩r長期存在。同時，在新的歷史條件下應該出臺的相關政策卻未能出臺，應該建立的制度卻未能及時建立，制度嚴重缺失。例如，在農業(yè)勞動力轉移中，制度缺失表現(xiàn)為缺乏統(tǒng)一有效的勞動力市場，制度不當又表現(xiàn)為戶籍制度等，國家通過一系列政策規(guī)定，將勞動用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會福利、社會保障等公民權益與戶口相掛鉤，“把所有農民都置于強有力的行政控制之下，通過控制生活資源實現(xiàn)控制農民的社會流動。”形成了限制勞動力流動的體制壁壘。所以說，由于制度的缺失和制度壁壘的存在，使得中國農村發(fā)展的速度遠遠落后于城市，農民很難享受改革開放、社會發(fā)展進步的成果。因此，只有完善制度，才是新農村建設的關鍵。
二、新農村建設中各項制度設計所應遵循的價值理念
一個制度是否科學，關鍵在于制度制定時所遵循的價值理念。只有制訂出包含科學的價值理念的制度，才能引導社會變遷、締造社會平等、實現(xiàn)資源的科學分配、提高公民的生活質量，促進社會公平。本人以為在新農村建設中的制度設計應遵循以下價值理念：
1、以人為本。以人為本是科學發(fā)展觀的本質和核心，也是科學發(fā)展觀的價值基礎。以人為本也就是以民為本，就是在政策的訂立和執(zhí)行過程中把民眾放在中心位置。它是建立在群眾史觀基礎上的，是以確認人民群眾作為歷史創(chuàng)造者、作為國家和社會主人翁地位為前提的。在新農村建設過程中，堅持以人為本的價值理念，就是要牢固確立廣大農民的主人翁地位，尊重農民的意愿，緊緊依靠廣大農民，充分發(fā)揮農民的首創(chuàng)精神和創(chuàng)造才能，堅決維護廣大農民的利益。
2、正義。正義是社會制度的首要價值。正義作為一種價值理念，在社會制度中所要體現(xiàn)的就是利益分配的平等、公正、公平，最終實現(xiàn)人與人的平等。因此，正義的核心是平等。首先，國家通過法律制度對權利的賦予要平等。“不得將一般的自由權利授予一部分人而不授予另一部分人，也不得授予一部人權利多，而另一部人權利少。”其次，社會制度要保障每個人都能平等地獲得知識和技能，也就是教育的平等。在我國，政府要保證教育資源的公平分配，具體包括農村教育的普及，農民工子女的教育，以及政府應當承擔增加農村教育投入的責任，并以此來彌補人與人在資質上的差異，使其能平等地進入社會。再次，社會制度要保障過程的公平，即社會參與條件的均等，包括進入市場機會的公平、就業(yè)機會的平等、獲得資本機會的公平等多方面的內容。第四是結果的公平，就是通過國家政策和法律調節(jié)收入差距，包括建立完備的稅收體系和完備的涵蓋社會全體人員的社會保障體系等。
3、自由。個人自由是一個國家進步、發(fā)展的力量源泉。只有在每個人的自由得到充分保護、每個人的創(chuàng)造精神得到充分發(fā)揮的情況下，一個社會的物質財富才能不斷增長，一個國家的制度才能不斷的更新。國家的各項制度必須包含著對個人自由的尊重和保護。這種自由表現(xiàn)為一種社會狀態(tài)，表現(xiàn)為每個人的自由能夠與他人的自由和諧共存。因為，不受約束的自由雖然是每個個人的最大自由，但一旦進入社會生活實踐，每個人的自由就會同他人的自由相沖突、相碰撞，導致相互損害，最終表現(xiàn)為不自由。國家通過法律制度規(guī)定義務，給每個人的社會行為施加必要的約束條件，既是限制、防范個人的恣意、任性，同時也指導并保護著每個人的正當自由。
三、新農村建設中，國家應該創(chuàng)新的具體制度
1、針對城鄉(xiāng)分割，改變戶籍制度，實現(xiàn)公民的遷徙自由。戶籍制度既有悖于公平公正的價值理念，又限制人身自由，根本體現(xiàn)不出以人為本，不符合科學發(fā)展觀的要求，同時，戶籍制度又導致城鄉(xiāng)二元分割。因此，改革戶籍管理制度無疑是建設新農村，從根本上解決城鄉(xiāng)二元分割體制的重要舉措。可以分兩步走，第一步，城市要把外來人口對住房、就學、醫(yī)療設施的需求納入城市發(fā)展規(guī)劃，進一步放寬農民進城就業(yè)和定居的條件，在城市的農民只要有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源，就應給辦理城鎮(zhèn)常住戶口，逐步實行以居住合法、固定職業(yè)為戶口準入條件。農民在城鎮(zhèn)落戶后，在子女上學、公共衛(wèi)生、社會保障等方面應享受與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇。第二步，實現(xiàn)公民的遷徙自由。遷徙自由是公民的一項基本權利，1954年新中國第一部憲法第九十條第二款明確規(guī)定“公民有居住和遷徙的自由”。但隨著計劃經濟體制的建立，公民的居住和遷徙自由被人為的限制和取消了，隨著我國市場經濟體制的建立和社會經濟的發(fā)展，逐步取消戶籍限制，恢復公民的居住自由和遷徙自由的條件已經成熟。
2、創(chuàng)新農村土地流轉和征用制度，培育要素市場，建立失地農民的保護機制。中國現(xiàn)有的農村土地制度是集體所有，農民持有使用權。這種制度主體不明確，導致對集體土地僅僅具有經營管理權限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織或村委會，往往以集體所有者的名義為農民作主，在土地征用、承包、流轉、以及機動地的處置中侵害農民的利益。應在進一步明確農村土地產權關系的基礎上，在法律上賦予農民永久性的土地承包權，并使這一權利物權化。與此同時，要培育和發(fā)展農村土地承包權和使用權的轉讓市場，使進城務工的農民愿意將自己承包的土地轉租或轉包給他人，促進土地進一步集中，為建立現(xiàn)代化農業(yè)創(chuàng)造條件。
任何一個國家在現(xiàn)代化、城市化進程中都要征用土地。目前，我國是通過國家強行征用的方式，將土地從農民手中征用過來，農民在得到一定補償后，便永久喪失了土地的所有權。近年來，由于征地問題引發(fā)了一系列的社會矛盾。因此，必須完善有關法律，規(guī)定國家只有為了公共利益的需要才動用征地權；征地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本；必須完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權；拓寬土地征用方式，在嚴格控制土地用途基礎上，通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判確定，不一定涉及土地所有權的轉移。要改變一次性貨幣安置為主的做法，農民入股也可以，合營也可以。這樣被征用土地的農民也可以享受到城市化進程的成果，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展。
3、完善農業(yè)保護政策，加大對農業(yè)的投入，建立穩(wěn)定的公共財政支持體系。中國已進入了工業(yè)化的中期階段。就我國的財力來講，在總體上已具備了反哺農業(yè)的實力。因此，與國家財力增長相適應，必須增加政府財政支農資金投入總量。首先，在穩(wěn)定和完善現(xiàn)有農業(yè)補貼政策的基礎上，逐步建立和完善符合國情的農業(yè)支持保護制度。一是要明確公共財政應進一步提升農業(yè)科技的創(chuàng)新能力；二是加強農村勞動力技能培訓，增強農村勞動力轉移就業(yè)能力，提高科學種植和養(yǎng)殖水平；三是增加對農村基礎設施建設的支持力度，重點加強對能夠直接改善農村生產生活條件的農村公路、人畜飲水、農村水電、農村沼氣等工程的支持力度；四是大力發(fā)展農村教育、衛(wèi)生和文化事業(yè)。其次，要探索新的政府支持方式。改變以國家直接投資為主的支持方式，采取國家補助建設物資為主、資金為輔，通過民辦公助、“以獎代補”等手段，主要依靠廣大農民進行項目建設。使新農村建設逐步演變成一種民間自發(fā)、內涵更加豐富、更注重社會實效的群眾活動。
4、改革基層行政管理制度，充分實現(xiàn)農民自治。政府與農民的關系是“命令和服從的關系”，農民單方面地在政府制定的規(guī)則中生產生活，缺乏應有的話語權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“缺位”、“越位”、“錯位”現(xiàn)象。因此，必須下大力氣進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位和機構改革。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只履行最基本的社會事務的管理職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不對經濟增長目標負責，也不對自身財政負責，更不應該具備自我擴張能力和資源掠奪能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的公職人員，應該僅僅辦理國家和農民最需要辦的那幾件事情，除此以外，既沒有責任、也沒有權力去做替代農民利益的事情。
與此相適應，進一步完善村民自治制度?，F(xiàn)有村民自治制度，對如何建構相應的組織體系，滿足農業(yè)市場化的組織性需要，對如何界定村級組織的經濟職權，滿足市場化條件下農村利益關系調整的需要，沒有作出有效的制度設計。因而這種制度設計無法使村級組織廣泛地介入以經濟區(qū)域為背景的市場經濟競爭，難以對村民的市場經營起到有效保護。因而，要進一步完善村民自治制度，拓寬其經濟職權，同時培育農村合作組織，提高農民素質，調動農民解決自身矛盾和問題的積極性、主動性和創(chuàng)造性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于農民合作組織要做到多支持、多溝通、多服務、少干預，鼓勵和支持他們自主管理、民主決策、大膽工作，增強村民自治能力和水平。