失地農民邊緣化的根源何在
關鍵詞：
農地征用制度，失地農民，邊緣化，根源20世紀90年代中期以來，我國工業(yè)化、城市化的步伐不斷加快，大量農村土地轉為非農建設用地，大批農民失去了原本賴以就業(yè)和生存的土地，成為新時期出現(xiàn)的一個特殊群體——失地農民。
農民失去土地，在一個正處于由傳統(tǒng)的農業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉型期的國家里，是十分正常而必然的現(xiàn)象。這對于農民來說，也不應當是壞事。因為它為農民提供了告別“面朝黃土背朝天”的傳統(tǒng)勞動方式和生活方式，進入他們早已向往的城市社會且分享現(xiàn)代文明的良好機遇。然而，當前我國的絕大多數(shù)失地農民在他們的土地轉為城市用地的時候，并沒有順利轉為城市居民，去開始一種新的美好生活，相反地，卻淪為了務農無地、務工無崗、社保無份的流民。
很多人說，失地農民是弱勢群體。但依筆者看來，失地農民的境況，實在不是一個“弱”字可以概括。因為“弱”只是一個相對概念，與占較大份額社會財富和社會資源的強勢人群相比，普通的工人、農民和知識分子都可以說是弱勢群體。而失地農民的身份非工非農，其生活方式非城非鄉(xiāng)，他們中的多數(shù)人近無經(jīng)濟來源，遠無生存保障，確切地說，是一種邊緣化群體。
失地農民其所以被邊緣化，原因并不在城市化本身，而是多種制度、多重因素共同作用的結果。現(xiàn)行的農地征用制度、農地產(chǎn)權制度、社會保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府職能錯位和農民維權組織缺失等，都是造成這一嚴重社會問題的根源。
一、現(xiàn)行農地征用制度的缺陷是失地農民邊緣化的直接制度根源
唯物辯證法認為，在一個矛盾的各個矛盾方面中，必有一個主要的矛盾方面。同樣，在造成失地農民邊緣化的諸多因素中，也有一個主要的根源，這就是現(xiàn)行農地征用制度。之所以這樣說，并不因為它直接導致了農民失地的事實，而是由于它從制度理論到制度安排都存在明顯的缺陷，正是這些缺陷導致了失地農民利益的嚴重損失，以至造成失地農民的邊緣化。
(一)農地征用制度的主要理論缺陷
每一項制度都是建立在一定的理論基礎之上的。我國現(xiàn)行的農地征用制度建立于新中國成立初期，雖然幾經(jīng)修改，仍然帶有濃厚的的計劃經(jīng)濟色彩，國家權利至上、政府包辦一切等傳統(tǒng)觀念依舊滲透其中，與當今的市場經(jīng)濟很不協(xié)調，而從構成了對失地農民利益的極大侵害。
1.土地征收與土地征用概念混淆。土地征收與土地征用是近現(xiàn)代世界各國土地法律中兩個極為重要而又并不相同的概念。一般來說，土地征收是指國家根據(jù)公共利益的需要而行使公共權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權的行為，他人的土地所有權因征收而消失。它主要針對的是他人的土地所有權。而土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利的利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還其所有者的行為。他所針對的主要是他人的土地使用權。我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的土地征用事實上引起了土地所有權的變更，即在土地征用的名義下，土地由集體所有變?yōu)閲宜?，也就是說，我國目前立法上所言的土地征用實際上是土地征收。
這種對土地征用與征收不加區(qū)分的情況，對于農地產(chǎn)權主體的權益保護十分不利。因為土地所有權與土地使用權的價值相差甚大，作為以土地使用權為指向的土地征用，其補償理所當然可以比土地征收少得多。這就為農地轉用中的低補償埋下了伏筆。
2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。農地征用即國家為了社會公共利益的需要，經(jīng)過法定程序審批，在給予農地產(chǎn)權主體經(jīng)濟補償后，將非國家所有的土地轉為國家所有的行為。這是保證國家公共設施和公益建設用地的重要措施，也是世界各國通行的做法。但是，大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用的權力僅限于惠及全社會的公共目的的需要，而且對于‘公共目的”的范圍都作了明確的界定。進行這種限制的原因，是防止國家使用其強大的權力從一部分人手中征用土地來為另一部分人謀取利益。但我國的相關法律，對這個問題的表述卻相當籠統(tǒng)。《憲法》第十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用”，但對公共利益未作具體解釋。土地管理法第43條則規(guī)定：“任何單位和個人進行建設需要使用土地，必須依法使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的屬于農民集體所有的土地。”這里的“任何單位和個人”建設用地，無疑包含了企業(yè)和個人的經(jīng)營性用地，這顯然已經(jīng)超出了“公共利益”的范疇，是對農地征用目的的嚴重泛化。這既不符合國際慣例，也不符合《憲法》規(guī)定。農地征用目的泛化，必然帶來政府土地征用權的濫用，結果勢必導致對農地產(chǎn)權主體，特別是對農民利益的損害。
3.不符合市場經(jīng)濟條件下資源配置的基本規(guī)則。黨的十四大以后，我國已經(jīng)明確實行社會主義市場經(jīng)濟體制，即主要通過市場來配置生產(chǎn)要素。此后十幾年來，市場經(jīng)濟體制在我國逐步深入，資本、勞動力和多數(shù)生產(chǎn)資料，包括國家所有的城市土地均已采取市場配置機制。然而，農村集體所有的農村土地，作為稀缺的、不可再生的重要生產(chǎn)資源，卻仍舊沿用計劃經(jīng)濟條件下的行政性征用和補償方式，這顯然與市場經(jīng)濟體制格格不入。此其一。
同一塊地，政府從農民手中征用時，只付給按土地的農業(yè)用途計算和行政性定價的低廉土地補償費，而當政府出讓給用地者時，收取的卻是按經(jīng)營用途計算和以市場價格為基準的高額土地出讓金。也就是說，在農地轉為非農建設用地的過程中，征進時是計劃經(jīng)濟方式，出讓時是市場經(jīng)濟方式，兩種體制并行，正好組成一把剪刀，把農地轉讓的大部分收益收進政府囊中。此其二。
農民的土地被征用后，他們的重新就業(yè)走的是市場化的路子，其購買生產(chǎn)與生活資料也支付的是市場價格；而在土地被征用時，他們得到的卻是行政性的補償，與政府的好處占盡恰恰相反，農民可謂兩頭吃虧。這明顯有失公平。此其三。
在農地轉為非農建設用地的過程中，政府不僅取代農地產(chǎn)權主體，直接參與土地買賣，而且壟斷了土地一級市場的買方和二級市場的賣方，這也有悖于其在市場經(jīng)濟體制下應扮演的“守夜人”角色。此其四。
(二)農地征用制度的具體安排缺陷
1.征地補償標準的確定不科學、合理?，F(xiàn)行農地征用的補償是以土地前三年年均產(chǎn)值為基準確定的，簡稱“產(chǎn)值倍數(shù)補償法”。這是既不科學也不合理的。
其一，農業(yè)產(chǎn)值與土地價值沒有必然聯(lián)系。一塊建設用地的價值，主要取決于它所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況和它本身的位置，而一塊農業(yè)用地的產(chǎn)值卻取決于氣候、肥力、耕作者的投入以及農產(chǎn)品的價格水平，二者并不存在必然的聯(lián)系。自上世紀90年代中期以來，農產(chǎn)品的價格持續(xù)低迷，導致農業(yè)產(chǎn)值一直徘徊不前，甚至下降。但與之相反，非農建設用地由于供不應求，其市場價格卻持續(xù)走高，甚至翻了幾番。這充分說明土地產(chǎn)值與價值之間沒有必然聯(lián)系，起碼不存在正相關性。以產(chǎn)值為依據(jù)制定補償標準，必然使土地補償與土地價值脫節(jié)，這一方面不利于調節(jié)土地市場的供求關系，另一方面也會嚴重侵害失地農民的土地收益。
其二，傳統(tǒng)農業(yè)產(chǎn)值不能反映現(xiàn)代農業(yè)的真實價值。在農地征用過程中，一般都是按傳統(tǒng)糧食作物來測定前三年的農業(yè)產(chǎn)值，沒有或很少顧及到現(xiàn)在的農業(yè)，特別是城郊農業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農業(yè)，而是集生態(tài)農業(yè)、精品農業(yè)和休閑觀光農業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用補償標準，當然不能反映被征占土地的真實產(chǎn)出價值，肯定是偏低的標準。
其三，以產(chǎn)值為依據(jù)確定補償標準，不能補償失地農民失去的利益。土地是農民賴以安身立命的唯一資本。農民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權利和利益。因為他們的各種權利和利益都附著在土地之上。首先，失地農民失去了生活保障?，F(xiàn)在，我國的社會保障還沒有覆蓋到農村，而且短期內也不可能做到這一點。農民只能靠土地來養(yǎng)活自己，土地就是他們的基本生活保障。失去土地也就等于失去了這種保障。其次，失地農民失去了就業(yè)條件。土地是農民唯一的生產(chǎn)資料和勞動手段，農民只有以土地為勞動對象，其勞動價值才能得以實現(xiàn)；況且，農民祖祖輩輩以種地為生，除此以外，他們并不掌握其他生產(chǎn)技能。因此，農民失去了土地，也就等于失去了就業(yè)的條件。再次，失地農民失去了永久的財產(chǎn)和財產(chǎn)權利。土地也是一項重要的財產(chǎn)，隱含著巨大的價值；土地還是一組財產(chǎn)權利，土地的產(chǎn)權讓渡也能產(chǎn)生經(jīng)濟效益。農民盡管只有土地的承包經(jīng)營權，但這種權力同樣帶有物權性質。隨著土地資源的日益短缺，其增值效用將逐漸擴大。而失地農民將失去這一切。另外，失地農民還將失去一系列相關利益。農民的種種權利都直接或間接與土地有關，如政府對農民的技術、資金和農資等方面的支持都是以土地為基礎的，失去了土地，也就失去了獲得這些支持的機會。產(chǎn)值倍數(shù)補償充其量只是失地農民的直接損失補償，與農民失去的權益相比，微乎其微。
2.征地補償費的分配不公平、明確?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的征地補償共有四項：土地補償費、勞動力安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費。《土地管理法實施條例》對這四項補償?shù)姆峙溆肿髁巳缦乱?guī)定：土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有；安置補助費原則上是誰安置就歸誰，需要安置的人員由農村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經(jīng)濟組織管理和使用，由其他單位安置的，安置補助費支付給其他單位，不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人。從上述規(guī)定可以看出，農民個人所能明確獲得的，只有地上附著物和青苗補償費，僅占征地補償?shù)臉O少部分。這明顯有失公平。首先，農村集體經(jīng)濟組織不應是土地補償費的終極占有者?！锻恋毓芾矸ā冯m然規(guī)定，農村土地歸農民集體所有，但是農村集體經(jīng)濟組織(即村委會)并不等于農民集體，它充其量只能算作農民集體的代理人，因此，對于農民集體的利益，它只有代言的義務和代理的責任，不應有占有和使用的權利?，F(xiàn)行法律規(guī)定土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，客觀上為村干部侵吞失地農民利益提供了方便。其次，在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都會拿走5%-8%的土地補償，這是毫無道理的。土地補償費作為土地所有權和土地使用權轉讓的收益，理應在失去土地所有權與土地使用權的農地產(chǎn)權主體之間進行分配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不是法定的農地所有者，更不是農地使用者，因而根本不應參與土地補償費的分配。
另外，上述規(guī)定也顯得過于籠統(tǒng)，其對土地補償費如何管理使用未作明確規(guī)定，對征地補償安置費的分配缺乏具體細則，結果造成征地補償費的分配極為混亂，村級組織留用管理極不規(guī)范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，還有的村干部侵吞、挪用土地補償費，使失地農民的保命錢白白流失。
3.征地程序帶有明顯偏向。征地的程序大體可分為申請與實施兩個階段。就目前而言，兩個階段的程序都不完善。
申請是指按照土地利用規(guī)劃向上級主管部門申報，履行審批程序。這實質是啟用土地征用權的問題。世界其他國家一般都要經(jīng)過國會或州議會討論批準，而我國只需上級主管部門審批，如此簡單的程序，給地方政府濫用征地權和部門腐敗提供了便利條件。
實施階段明確規(guī)定的程序是“兩公告、一登記”，即公告征地方案、補償安置方案和進行補償?shù)怯?。根?jù)《土地管理法實施條例》，對補償安置有意見的，可由政府協(xié)調，協(xié)調不成的可由政府裁決，但“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”。顯而易見，在征地實施過程中，政府一直處在十分主動的位置上。征地者是政府，協(xié)調意見者是政府，最終裁決者依然是政府。征地幾乎完全成了政府單方面的行政行為，行為相對方的農地所有者——農村集體經(jīng)濟組織基本沒有多少發(fā)言權，至于農地使用者——農民則更是連知情權都得不到保障。這種明顯偏向政府一方的征地程序使得農民處于非常不利的地位，因而，其土地權益的受損就成了不可避免的事。
4.安置責任主體不明確，方式單一。對于失地農民的安置問題，《土地管理法》只規(guī)定‘地方各級人民政府應當鼓勵被征地的農村集體經(jīng)濟組織和農民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)”，并沒有明確安置失地農民的主要責任人究竟是政府，還是農村集體經(jīng)濟組織或農民自己。責任主體不明確，安置工作自然難于落實。再者，對于安置的途徑，雖然說有用地單位安置和農村集體經(jīng)濟組織安置等多種途徑，但由于現(xiàn)在企事業(yè)單位用工已經(jīng)完全市場化，因而在實際中用地單位安置幾無可能；而農村集體經(jīng)濟組織，除東南沿海地區(qū)外，大部分沒有村辦企業(yè)，有的雖有村辦企業(yè)，但由于經(jīng)濟實力有限，往往規(guī)模較小，因此安置不了幾個人。所以，征地者多數(shù)采取貨幣安置方式，即發(fā)放安置補助費后“一腳踢”。這種安置方式的弊端是不言而喻的。在當前勞動力市場機制不夠健全、就業(yè)信息零碎失真、簡單勞動力買方競爭過度的條件下，缺乏非農產(chǎn)業(yè)工作技能的失地農民找到就業(yè)崗位的機會很少，而為數(shù)不多的安置補助費又不足于進行自主創(chuàng)業(yè)，因此大部分失地農民都不得不落人失地又失業(yè)的困境。
由上可見，現(xiàn)行農地征用制度存在著多方面嚴重缺陷，這些缺陷直接造成了對失地農民土地權益的嚴重損害，是他們邊緣化的直接制度根源。
二、農村土地產(chǎn)權制度的缺陷是失地農民邊緣化的深層制度根源
毫無疑問，失地農民的邊緣化，主要是農地征用制度惹的禍。但是，它并不是造成這一社會問題的唯一制度根源，現(xiàn)行農地產(chǎn)權制度所存在的種種缺陷在其中起到了不可忽視的負面作用。
(一)農地所有制性質模糊，農地所有權權能殘缺，使農民的土地權益缺乏法律基礎。
《憲法》、《土地管理法》和《土地承包法》等與土地有關的法律都規(guī)定，農村土地歸農民集體所有。然而，這種集體所有制究竟屬于什么類型的集體所有?這里的農民集體與農民個人到底是怎樣一種利益關系?農民集體的構成要素——個體農民在集體中應當享有什么權利?對于這些問題，相關法律都未作明確界定，從而使得農村土地的集體所有，成為一種似乎人人有份實際上又人人無權的抽象物，這種集體所有制下的農村土地也成了一種公共品。因而，在農地征用過程中，農民的土地權益難免受到來自多方面的侵害。
更為不利的是，國家對農民集體所有的土地所有權還施加了過度的限制。土地所有權作為一項完整和排他的財產(chǎn)權，應當包括土地歸屬權、占有權、使用權和處置權，以及這些權利內含的收益權等一束權利。根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國土地實行國家和集體所有兩種所有制形式，城市土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā泛汀睹穹ㄍ▌t》都將“集體所有”解釋為“農民集體所有”。這就是說，農民集體和國家都是法定的土地所有權主體。既然如此，同國家具有對城市土地的自主處置權一樣，農民集體或其代表理應也具有對農村土地在服從國家土地利用總體規(guī)劃前提下的自主處置權。但是，現(xiàn)行農地制度并沒有充分尊重農地所有權主體的這項權利?！稇椃ā芬?guī)定：“任何組織或者個人，不得侵占、買賣，或者以其他形式轉讓土地。”《土地管理法》也規(guī)定，農民集體以外的組織和個人需要使用土地，都必須申請國有土地，包括原有的城市土地和政府征用的農村土地。這就意味著，一切組織和個人的非農建設用地，都不能直接從農地所有者手中獲得，一切農地所有者都不能直接把自己所有的土地轉讓給用地者，而只能先由政府將土地征為國有，然后出讓給用地者。這實質是國家憑借公共權力對農地產(chǎn)權主體的土地處置權的蠻橫剝奪，從而使農村土地的集體所有權權能殘缺，徒有虛名，也為現(xiàn)實生活中行政權侵犯財產(chǎn)權，政府侵占農民的土地轉讓收益提供了法律依據(jù)。
(二)農地所有權主體虛置與錯位，使農民在農地征用中缺乏真正的利益代表
對于法定的農地所有者——農民集體，《土地管理法》和《民法通則》都解釋為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村及村民小組三級集體經(jīng)濟組織，具體所有權行使者主要為村委會。這些規(guī)定，同時存在所有權主體虛置和錯位兩大缺陷。首先，在家庭承包責任制實行之后，原先政社合一的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的經(jīng)濟管理職能完全剝離，成了純粹的一級行政機關；而過去的村級集體組織——生產(chǎn)大隊也已解體，新的主要承擔經(jīng)濟管理職能的村級集體組織尚未普遍建立；至于村民小組，其并不具有獨立的法人地位，因此說，法律規(guī)定的上述三級農地所有權主體實際上是虛置的。其次，農村集體經(jīng)濟組織與農民集體是兩個從內涵到外延都不相同的概念，二者不能簡單的相互替換，現(xiàn)行法律將農民集體解釋為上述三級農村集體經(jīng)濟組織，這就從理論上造成了農地所有權主體的錯位。就實際情況來看，農村土地的所有權通常由村委會或村民小組甚至村黨支部行使，而這些都不能算作真正的農村集體經(jīng)濟組織。村委會雖是民選機構，但它是基層群眾自治性組織，主要職責為村內社會事務管理，同時承擔縣鄉(xiāng)政府下派的行政事務，帶有明顯的準政府性質；村民小組又是村委會的延伸和下層代理，而村黨支部則純粹是黨在農村的基層組織，根本沒有經(jīng)濟管理職能。讓這三種組織行使農地所有權，是農地所有權主體在實踐中的再次錯位。
由于農村土地集體產(chǎn)權主體的虛置和錯位，使集體土地在被征用過程中，沒有人真正代表和維護農民的利益。因為現(xiàn)在的村委會一方面由村民直接選舉產(chǎn)生，是名義上的農民利益代表，另一方面村委會成員的選舉又往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強力干預，并且代理上級政府的一部分行政職責，它被夾在上級政府和村民之間，具有政府代表和村民代表雙重身份。而政府與村民相比，具有絕對的強勢，能不能積極配合上級政府完成征地任務，常常成為村干部是否留任的條件。所以，在農地征用中，在與政府交涉補償標準等重大問題時，村干部往往在更大程度上跟著政府的指揮棒轉，而不會真正站在農民的立場上，忠實代表和維護農民的利益。
(三)農地所有權行使程序不明確，使農民的土地權益缺乏應有的組織和程序保證
《憲法》規(guī)定，農村土地屬于集體所有。但是，作為一個集體，應當有特定的構成要素和組織形式；作為一種集體所有權，也應當有明確的運行規(guī)則和行使程序。然而相關法律對此都未提及，使農民的土地權益缺少了應有的組織和程序保證。加上《村組法》的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”沒有落實，從而使本已錯位的農地所有權主體——村級集體組織在農地所有權的行使上帶有很大的隨意性，許多村莊的土地所有權實際上成為少數(shù)村干部，甚至村支書或村主任的個人特權。農民在土地征用、流轉和開發(fā)等重大事項上普遍沒有發(fā)言權，而且連知情權也沒有，因而根本無法有效保護自身的土地權益。有關調查顯示，在農地征用時，基本都是由村委會或村黨支部，甚至是村支書或村主任個人背著農民與政府或用地單位黑箱操作，合謀買賣集體土地。為了謀求個人利益最大化，不少村干部不惜出賣農民利益，任由上級政府壓低征用補償標準；在土地補償費分配和發(fā)放中，大多也是由村干部背著農民，自行制訂分配比例和分配辦法。為了滿足個人的私欲，一些村干部大肆截留或侵吞農民本來就已經(jīng)相當?shù)臀⒌耐恋匮a償和安置補助款，使失地農民的境況雪上加霜。
三、城鄉(xiāng)二元社會保障制度是失地農民邊緣化的相關制度根源
長期以來，我國一貫實行的是城鄉(xiāng)二元化社會和經(jīng)濟結構。城市實行“高補貼、廣就業(yè)”的社會保障制度，有了城市戶口，就可以享受就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列社會保障，以及糧食、副食品、住房等各項補貼。而農村的社會保障除了村社提供的五保戶基本生活保障和國家提供的災害救濟以外，其余農民的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等則完全沒有保障。家庭聯(lián)產(chǎn)責任制推行之后，由于生產(chǎn)大隊的解體，五保戶的生活保障也沒了著落，農村的社會保障更是只剩下災害救濟。于是，承包地就成為農民就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等基本生活保障的唯一依托。當土地被征用后，農民這些附著在土地上的種種保障勢必隨之喪失。而政府在征用土地時，為了操作簡便，通常只給予農民一次性貨幣補償，很少為農民辦理社會化養(yǎng)老和醫(yī)療保險；再者，由于失地農民絕大多數(shù)都沒有(至少是現(xiàn)在沒有)被轉為城市居民，因而他們一般也不能享受國家只向城市市民提供的最低生活保障；另外，法定的由農村集體經(jīng)濟組織(即村委會)管理和使用的土地補償費，許多村莊的村干部出于自身利益等種種原因，也很少用來為失地農民解決養(yǎng)老和醫(yī)療保障；就失地農民本身來講，因為所得補償費低微，大都無力自行購買商業(yè)性保險。這樣一來，在失地農民的就業(yè)遭遇困難，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，而得到的補償、補助費又花光之后，他們就不可避免的淪為無地無業(yè)的邊緣化人群，成為社會安定的一大隱患。
四、政府職能扭曲和農民維權組織缺失是失地農民邊緣化的重要因素
(一)政府職能的扭曲使失地農民缺乏就業(yè)安置的必要條件
現(xiàn)代經(jīng)濟學認為，在市場經(jīng)濟條件下，市場發(fā)揮著對資源配置的基礎性作用，作為公共權力的代表，政府除了承擔著保護國家安全和提供公共物品的社會職能外，其經(jīng)濟職能主要是進行經(jīng)濟調控和實施市場監(jiān)管，它既不能直接參與市場競爭，更不應從中獲取直接收益。換句話說，在市場經(jīng)濟的競技場上，政府的角色應該是競技的裁判員，經(jīng)濟組織才應該是競技的運動員。但是，現(xiàn)在我國各級政府在很多方面仍然沿襲計劃經(jīng)濟體制下的行為模式，總是既當裁判員又當運動員，而且還是全能運動員。在農地轉用問題上，現(xiàn)行土地制度就為政府賦予了多重職能，設定了多重角色。政府既是農村土地的征用者，又是征用后的國有土地出讓者；既是征地補償和安置方案的制訂者，又是這些方案的具體實施者；既是土地征用權的行使者，又是征用土地中各方矛盾的調解者和裁決者。究竟如何扮演這些角色，把著力點放在哪一邊，則要視政府領導人的偏好而定。受理性“經(jīng)濟人”心理和農地轉用巨大差價收益的驅使，加之中央和地方財政分灶吃飯與以經(jīng)濟指標為核心的政績考核制度的誘導，地方政府往往熱衷于取代市場主體，直接參與競爭，與民爭利，以在土地市場謀取政治經(jīng)濟利益的最大化，實現(xiàn)任期政績?yōu)槟繕?，而很少顧及農民的利益、社會的安定。他們在土地征用中大都表現(xiàn)為一手強、一手弱：在征占農民土地時積極、果敢，雷厲風行，有的還少批多征、未批先征；在對失地農民進行補償和安置時卻消極、敷衍，拖拖拉拉。不少基層政府不能足額、及時發(fā)放補償安置費，不為失地農民提供必要的生活保障，也不舉辦職業(yè)技術培訓班和設法給農民開辟就業(yè)渠道。政府職能的越位和缺位，政府行為的扭曲和畸形，使失地農民不僅難以得到合理的補償和保障，而且無法順利轉入二、三產(chǎn)業(yè)，生活前景堪憂。
(二)農民組織化程度低，使失地農民缺乏權益維護的能力
我國的農民是一個人數(shù)最多的群體，但同時也是一個組織化程度最低的群體。盡管隨著改革開放的深入，各種形式的農村經(jīng)濟組織相繼產(chǎn)生，但就總體而言，農民的組織化程度依然很低?，F(xiàn)有的農民組織多為生產(chǎn)經(jīng)營服務性組織，由于普遍存在規(guī)模不大、覆蓋面小、實力薄弱、管理制度不健全和穩(wěn)定性差等缺陷，因而其在為農民提供信息、資金、物資和產(chǎn)品供銷等方面發(fā)揮的作用尚且十分有限，至于在維護農民權益方面，又因為這些組織本身尚無正式法律依據(jù)，也不占有社會和經(jīng)濟資源，所以一般不能發(fā)揮什么作用。而真正代表農民利益、真正能為農民說話的農民組織目前尚未建立。組織資源的極度缺乏，使我國農民在與其他利益群體的博弈中總是處于弱勢地位，因為單個農民面對龐大的政府科層組織永遠是渺小的。從而造成廣大農民對于政府決策和制度安排基本沒有發(fā)言權，他們的意愿無法通過正常的渠道得到及時反映。即便像在土地征用過程中，在土地補償?shù)葐栴}上，他們的切身利益受到嚴重侵害，生活空間遭到無端擠壓時，也難以與政府進行有效的談判，只能用告狀、上訪等形式表達自己的利益訴求，當其訴求得不到合理答復時，他們則采取集體上訪甚至靜坐等過激形式進行抗爭。但是，無論是個體上訪還是集體抗爭，都很難達到有效維護自身利益的目的。
綜上所述，現(xiàn)行農地征用制度的缺陷直接損害了失地農民的土地權益，現(xiàn)行農地產(chǎn)權制度的缺陷導致失地農民的土地權益難以有效保護，社會保障制度的不完善使失地農民無法獲得基本的生活保障，政府職能的扭曲使失地農民得不到應有的就業(yè)扶持和幫助，農民組織化過低又使失地農民不具備維護自身利益的能力。正是這些制度與非制度因素共同作用，將失地農民推到了務農無地、務工無崗、社保無份的邊緣化境地。如果說農民失去土地是城市化過程中的必然和正?，F(xiàn)象的話，那么失地農民的邊緣化卻是種種有缺陷的制度和社會因素催生的一顆社會癰疽。