淺談社會福利政策有哪些論文(3)
淺談社會福利政策有哪些論文
社會福利政策論文篇二：《中國社會政策框架特征與社會工作發(fā)展戰(zhàn)略》
【內(nèi)容提要】 中國社會正處于史無前例的社會結構轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變導致社會福利社會化政策出臺，深刻改變了社會福利制度特征與政策模式，推動了社會福利制度創(chuàng)新與理論創(chuàng)新。經(jīng)濟市場化、福利社會化和社會現(xiàn)代化背景促使社會政策框架形成，現(xiàn)代社會福利制度框架初露端倪，專業(yè)社會工作者和社會工作教育扮演的角色與發(fā)揮的作用至關重要。
【關 鍵 詞】社會轉(zhuǎn)型/福利社會化政策/福利制度創(chuàng)新/社會政策框架/社會工作角色
一、中國社會發(fā)展議程與社會政策框架議題
中國正處于史無前例的社會結構轉(zhuǎn)型時期，如何正確處理經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的關系，保持社會持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，建構現(xiàn)代和諧社會，改善公民生活質(zhì)量與提高社會質(zhì)量，成為公共政策、社會政策和社會管理議程的核心議題，成為國家發(fā)展與社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標。改革開放以來，中國社會結構轉(zhuǎn)型速度加快，政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展與文化發(fā)展中不確定與高風險因素急劇增多，政治、經(jīng)濟、社會、文化系統(tǒng)間相互依賴與相互影響制約程度顯著提高，社會結構快速轉(zhuǎn)型的動蕩不安與社會現(xiàn)代化進程本身的高風險相互疊加、強化，一方面導致中國社會發(fā)展面臨諸多兩難選擇，發(fā)展中國家后發(fā)展效應暴露無遺、極其典型，另一方面，中國的社會結構與國家轉(zhuǎn)型過程為發(fā)展社會學提出一系列嶄新的重大理論課題，例如如何看待國家與社會關系框架的變化，如何處理政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的關系，如何處理社會轉(zhuǎn)型、體制改革、綜合發(fā)展、社會穩(wěn)定的關系，如何抉擇效率與公平的兩難，如何劃分國家與市場邊界，如何處理經(jīng)濟政策與社會政策，個人自由與制度保障關系等[1]。這意味著中國社會結構轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展議題具有非同尋常的特殊性及特別重要的現(xiàn)實政策意義。中國社會結構轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展的特殊性源自社會歷史文化、社會結構與發(fā)展道路的特殊性，源自中國社會結構轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展的國際環(huán)境與國內(nèi)形勢截然不同于歐美古典資本主義國家。更為重要的是，中國社會發(fā)展議程具有特別重要的現(xiàn)實意義、理論意義、政策意義和國際意義。
社會政策概念內(nèi)涵、政策范圍、政策框架與社會發(fā)展議程的關系是個嶄新的重大課題，社會發(fā)展進程中社會政策與社會政策框架視角下的社會發(fā)展議程是中國社會發(fā)展的戰(zhàn)略重點。社會福利制度與社會政策研究是歐美國家工業(yè)化、城市化、社會現(xiàn)代化與社會發(fā)展的必然結果，反映了歐美社會發(fā)展已由“公共政策”進入“社會政策”時代，生活質(zhì)量與社會質(zhì)量舉足輕重。改革開放以來，社會政策研究最初從歐盟研究、社會工作研究、國家研究、經(jīng)濟市場研究、社會政策比較研究等角度進入學術界理論視野，導致社會福利與社會政策研究異軍突起[2]。目前，中國社會政策研究狀況不容樂觀，一是社會政策研究機構與隊伍人數(shù)有限、屈指可數(shù)，社會政策研究缺乏起碼的數(shù)量規(guī)模與規(guī)模效益;二是許多研究者有意識或無意識地用經(jīng)濟政策取代社會政策，從經(jīng)濟政策的角度看待社會政策問題，“社會政策研究經(jīng)濟化”傾向明顯;三是社會政策研究缺乏政策框架或政策體系概念，現(xiàn)有研究多從具體政策領域或議題入手，社會政策與經(jīng)濟政策，健康政策、教育政策、福利政策和社會保險政策之間互動關系不清;四是現(xiàn)有研究多系介紹歐美社會福利制度與社會政策框架，對中國社會福利制度與社會政策框架的特殊性與普遍性實證研究不多，宏觀、中觀與微觀的中外社會政策比較研究鳳毛麟角。有鑒于此，本文主要從社會政策框架角度入手，描述中國社會政策框架發(fā)展演變的歷史軌跡，探討社會政策框架在社會發(fā)展議程與建構和諧社會中的地位角色，特別是專業(yè)社會工作涵義。
二、社會結構轉(zhuǎn)型與社會福利社會化政策實踐
1949年以來，中國政府確立國家社會主義制度，推行計劃經(jīng)濟體制，建立準軍事化的社會管理模式，形成工作單位型福利制度，實現(xiàn)低水平和廣覆蓋的社會福利制度化保障網(wǎng)絡。
從世界社會主義思想與運動發(fā)展史角度看，社會主義中國是典型的國家社會主義[3](p.264)，創(chuàng)建新興統(tǒng)一社會主義國家的目標，集體主義和社會平等為核心價值觀，國家全面干預社會經(jīng)濟生活，市場經(jīng)濟與競爭機制銷聲匿跡，政府承擔無限社會責任，實行中央集權的計劃經(jīng)濟體制，建立全面組織控制的管理模式，從不同角度反映國家社會主義制度安排和政策模式。
更為重要的是，形形色色的工作單位成為中國社會最基本、最主要和最普遍的綜合性社會組織，國家對社會生活的全面干預監(jiān)控，國家意志的表達和政策實施主要是通過工作單位完成的。所有人都歸屬某類單位，工作單位與再分配、社會控制、德治、派系與行動策略密切相關，形成“控制的辯證法”的內(nèi)部運作機制，福利依賴成為控制辯證法的重要構成要素[4](p.135)。
需要特別指出的是，雖然計劃經(jīng)濟體制時期嚴重匱乏社會選擇、個人價值與個人福利需要，但是所有人群基本上都處在低水平、組織化、普及化和制度化國家福利保障網(wǎng)絡的保護之下。高就業(yè)低工資的就業(yè)模式，近似平均的社會平等主義，無所不在的財政補貼和實物化消費，社會主義制度優(yōu)越性與解放全人類的國際主義責任等，造就接近停滯不前的高度穩(wěn)定社會。雖然人們的物質(zhì)福利待遇和生活處境不盡人意，但是人們普遍擁有高度的滿足感和幸福感，形成當時特有的以工作單位為基礎的社會福利制度與政策模式。這種國家社會主義制度安排與工作單位為基礎的社會福利制度框架適應當時的中國社會需要，并在當時特定的社會環(huán)境與歷史條件下，在重建社會秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展與加強社會管理等方面發(fā)揮著積極而重要的作用，形成獨具中國特色的社會福利制度框架與社會政策框架的雛形。
計劃經(jīng)濟時代以工作單位為基礎的社會福利制度與社會政策體系的結構化特征，反映當時社會結構特征與制度安排特色，形成獨具中國特色的社會福利文化與社會福利制度遺產(chǎn)，深刻反映了計劃經(jīng)濟時代中國社會的結構性特征和社會福利文化的本質(zhì)，反映了人們的生活狀況。這些制度特征與政策取向是理解市場經(jīng)濟時代社會福利社會化政策實踐的歷史與邏輯基礎。首先，計劃經(jīng)濟時代社會福利制度與社會政策框架深受前蘇聯(lián)和社會主義意識形態(tài)的影響，經(jīng)濟政策主導社會政策，社會政策附屬和融合在經(jīng)濟政策之中，缺乏真正涵義的社會政策，且社會政策實踐側(cè)重收入分配模式，如何滿足公民不斷增長的物質(zhì)需要相對滯后[5](p.121)。這意味著社會政策主要發(fā)揮收入再分配和社會平等的社會功能，但是社會福利服務相對落后。其次，社會政策體系的最高政策目標是樸素的平等理念和平均主義思想，政府對公民基本權利的重視高于對公民基本生活需要的滿足，公民的政治福利狀況高于經(jīng)濟福利、社會福利[6]。第三， 計劃經(jīng)濟時期社會福利制度與社會政策框架主要由社會救濟、社會福利、社會保險和優(yōu)撫安置四大部分組成，健康政策、教育政策、公共住房和公共服務等內(nèi)容沒納入社會政策。1949年以來，中國政府主要參照、借鑒前蘇聯(lián)福利制度安排與政策模式創(chuàng)建社會主義福利，社會福利服務重點是城鄉(xiāng)貧困救濟和自然災害救濟，以老弱病殘為主的弱勢群體的福利服務，以國家機關干部和企事業(yè)單位職工為主的社會保險，以退伍軍人就業(yè)安置和烈軍屬撫恤為主的優(yōu)撫安置，社會福利層次結構停留在以緩解貧困和自然災害救濟為主的社會救濟水平上?？傮w來說，計劃經(jīng)濟時期社會福利結構化特征有六個方面：一是將社會福利看作是國家權威與仁慈，缺乏實質(zhì)公民權;二是將社會福利等同資本主義社會制度，長期敵視社會福利服務;三是將社會福利等同社會救濟，而且將社會福利看作是社會保障的重要組成部分;四是將社會福利等同工作單位的職業(yè)福利待遇和組織性福利;五是將社會福利看作是市民獨享的社會特權，二元福利結構突出;六是將福利工作等同民政工作，政治福利鮮明，缺乏社會政策的理念[7]。
社會政策框架結構和社會服務實踐反映特定社會的結構性特征和社會福利文化的基本特色。
改革開放以來，中國社會處于傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中，社會福利社會化政策成為推動福利制度創(chuàng)新和社會政策框架出現(xiàn)的主要動力源泉，反映中國社會結構分化的狀況。社會轉(zhuǎn)型既是社會結構關系分化調(diào)整，又是社會組織結構功能變化，還是社會利益格局重構，更是經(jīng)濟增長與社會發(fā)展、經(jīng)濟政策與社會政策關系，國家與社會關系框架的革命性調(diào)整。城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制和勞動、工資、社會保險三項制度改革，政企分開、政社分開和政府職能轉(zhuǎn)變，特別是20世紀80年代中期社區(qū)服務異軍突起和蓬勃發(fā)展，直接導致社會福利社會化政策的形成。社會福利社會化政策就是充分調(diào)動國家、市場、社區(qū)和家庭力量，多層次、多形式、多渠道興辦社會福利事業(yè)，改善民眾生活狀況，及時有效滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化需要。社會福利社會化政策經(jīng)歷萌芽、誕生、發(fā)展和成熟的發(fā)展過程，成為政府主要的福利政策。總體來說，社會福利社會化政策實踐基本分為六大層面：一是國家、市場、社區(qū)、家庭、個人共同承擔社會福利責任，形成中國福利多元主義;二是社會福利政策目標是效率優(yōu)先，兼顧公平，結果平等讓位于機會均等;三是社會福利服務對象由老弱病殘擴大到所有公民;四是廣開門路，多渠道籌集社會福利資金，促進福利投資主體的多元化;五是提供物質(zhì)保障、收入保障、服務保障和精神心理保障，擴大社會福利服務范圍，發(fā)展內(nèi)容廣泛的福利服務;六是改革社會福利事業(yè)管理體制與政策模式，加強社會福利與社會政策領域的國際合作[8]。實踐證明：社會福利社會化政策既符合中國社會發(fā)展需要，又反映中國社會發(fā)展所處階段。更為重要的是，經(jīng)過十多年的努力，社會福利社會化政策實踐已取得世人矚目的輝煌成就。簡言之，社會結構轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制改革、市場經(jīng)濟發(fā)展與社會福利社會化政策實踐微觀層面深刻改變?nèi)藗兊膬r值觀念、行為模式、生活方式和生活質(zhì)量，宏觀層面上深刻改變社會環(huán)境，推動社會福利制度創(chuàng)新，重塑國家、市場與民間社會的關系框架，導致社會政策框架形成。
社會結構轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制改革、社會工作教育重建和社會福利社會化政策實踐最深遠、最重要的社會后果是社會政策框架形成，社會政策與經(jīng)濟政策，社會市場與經(jīng)濟市場相互依賴、并存共生的社會狀態(tài)形成，主要社會政策領域蓬勃發(fā)展，中國的社會政策時代已經(jīng)來臨[9]。20世紀90年代以來，宏觀的社會環(huán)境、 中觀社會組織與微觀個人生活方式均發(fā)生翻天覆地變化，一個處于傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的新型過渡性社會已經(jīng)形成。更為重要的是，城市社區(qū)服務和社區(qū)建設運動，特別是民政系統(tǒng)改革創(chuàng)新發(fā)展實踐經(jīng)驗，顯示出傳統(tǒng)以工作單位為基礎的社會福利制度和剩余福利政策模式正在發(fā)生結構性、革命性變革，與市場經(jīng)濟相適應的現(xiàn)代社會政策框架與社會福利制度框架已初見端倪，其最主要標志有五個方面：一是國家、市場、社區(qū)、公共領域相互促進結構關系基本形成，初具現(xiàn)代社會體系的結構與功能;二是社會政策概念、社會福利理念、社會保障概念、專業(yè)社會工作等理論觀念紛紛涌現(xiàn)，形成百家爭鳴局面[10];三是經(jīng)濟政策與社會生產(chǎn)，社會政策與社會服務，經(jīng)濟市場與社會市場的結構關系形成[11];四是醫(yī)療衛(wèi)生、教育服務、福利服務、住房服務、就業(yè)服務和公共服務體系的格局已形成;五是國際福利、國家福利、市場福利、社區(qū)福利、家庭福利和個人福利錯落有致、互為整體。這些既是社會政策框架形成的社會前提，又是社會政策框架的基本內(nèi)容，還是社會政策框架形成的社會結果，標志中國社會結構轉(zhuǎn)型，社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和社會服務均進入嶄新時代。醫(yī)療衛(wèi)生政策和醫(yī)院社會工作、教育政策和學校社會工作、福利政策與社會福利事業(yè)服務、就業(yè)政策和就業(yè)服務、住房政策和廉租房服務、司法政策和青少年矯治、社區(qū)建設與服務，特別是社會保障觀念向社會福利觀念轉(zhuǎn)變，全面建設小康社會和實現(xiàn)社會現(xiàn)代化宏偉目標，既創(chuàng)造具有世界性普遍意義，又具有中國特色的社會政策框架與社會服務發(fā)展模式，為專業(yè)社會工作發(fā)展創(chuàng)造有利條件和廣闊空間，極大提高社會工作職業(yè)化與專業(yè)化水平。簡言之，社會結構轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制改革與社會福利社會化政策實踐后果是社會政策框架的形成。
三、社會政策框架形成與政策體系結構性特征
社會政策框架是具體社會政策領域之間的內(nèi)在聯(lián)系與邏輯關系模式，具有多種積極的社會功能，在社會發(fā)展中扮演多種重要的角色，是觀察社會政策與社會福利制度現(xiàn)代化程度的主要標準。政策框架有廣義和狹義之分，狹義政策框架特指具體某項社會政策體系結構關系，例如價值基礎、政策目標、服務對象、服務范圍、服務內(nèi)容、資金來源渠道和管理模式等政策因素之間的相互關系模式。廣義的政策框架是指不同政策體系之間的內(nèi)在聯(lián)系與邏輯關系，例如公共政策與社會政策的關系，社會政策與經(jīng)濟政策的關系，社會政策體系內(nèi)部的健康、教育、福利、救助、保護政策和社區(qū)服務等不同政策體系之間的相互關系模式與運作機制。這意味著政策框架要比某種具體的政策更為重要、更為復雜、更為多元、更加多變和更有意義。不言而喻，政策框架是政策體系興旺發(fā)達、豐富多彩、自我完善和政府治理能力高低的標志，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和社會現(xiàn)代化初期，政府通常只有零碎分散的福利政策，各項政策之間普遍缺乏有機的內(nèi)在聯(lián)系，而且政府具體政策實踐水平、社會管理水平與社會服務水平普遍偏低。只有在經(jīng)濟發(fā)展到某種程度，在工業(yè)化、城市化與社會現(xiàn)代化建設達到某種程度之后，在諸多單項的具體政策體系比較完善成熟之后，在社會福利發(fā)達與政府職能轉(zhuǎn)變，在社會發(fā)展納入政策議程的背景下，社會政策與社會政策框架才具有特別重要的意義。社會政策與社會政策框架在社會發(fā)展、國家發(fā)展與社會福利發(fā)展中扮演重要角色。首先，它反映特定時空處境下社會主流的價值觀念與社會態(tài)度傾向;其次，反映特定時空處境下社會追求的主流目標與目標優(yōu)先次序;第三，反映特定時空處境下社會關注的服務對象和弱勢群體范圍;第四，反映特定時空處境下社會服務范圍、內(nèi)容和國家干預領域;第五，反映特定時空處境下社會籌資模式與國家福利責任的承擔;第六，反映特定時空處境下社會管理模式與國家、社會的互動關系。簡言之，社會政策與社會政策框架反映特定時空處境下社會福利水平與社會和諧發(fā)展程度。
中國社會政策內(nèi)涵與社會政策框架的構成不同于歐美國家，社會政策框架構成要素多樣化，反映了社會結構轉(zhuǎn)型過程中的過渡形態(tài)與社會結構分化程度尚低的狀況，說明國家、市場與民間組織三部門之間三足鼎立的現(xiàn)代化社會結構的格局尚未最終形成，社會發(fā)展任重而道遠。社會政策概念起源于英國，英國學術界對社會政策框架的構成要素已經(jīng)形成廣泛的學術共識，社會政策大師T.H.馬歇爾認為，社會政策框架主要由社會保障、教育服務、健康照顧、福利服務、住房服務和社區(qū)服務六部分組成[12](p.12)，典型反映英美社會政策框架的組成部分。因為中國歷史文化、社會環(huán)境、社會結構、人口結構、產(chǎn)業(yè)結構等方面均不同于英美國家，所以，中國社會政策概念的內(nèi)涵、外延與社會政策框架組成部分也具有中國社會特有的基本內(nèi)涵。首先，退伍軍人及其家屬的優(yōu)撫安置是社會福利制度框架與社會政策框架的重要組成部分，相對西方貨幣化安置與社會化優(yōu)撫服務體系而言，優(yōu)撫安置更多體現(xiàn)政府的社會福利責任。其次，環(huán)境保護、生態(tài)健康與健康城市運動是社會福利制度與社會政策框架的重要組成部分，中國出現(xiàn)的綠色主義福利思想和生態(tài)健康理念，反映人們普遍認為環(huán)保是福利范疇[13](p.1)。第三，市政工程服務與公共服務，例如道路、橋梁、路燈、通訊設施是社會政策框架內(nèi)容，是部分服務是典型公共產(chǎn)品，通常由政府為所有公民提供，所以是社會政策框架的典型范圍。第四，宗教團體的社會服務與慈善救助服務是社會福利與社會政策框架的重要組成部分，中國宗教團體正積極主動適應社會需要，廣泛開展多種慈善公益服務活動，服務弱勢群體。第五，NGO發(fā)展與能力建設，特別是真正民間組織的培育、引導、發(fā)展和能力建設性活動。第六，勞動就業(yè)，特別是社區(qū)就業(yè)和劣勢群體支援性就業(yè)服務是混合經(jīng)濟下福利的重要部分，就業(yè)服務成為經(jīng)濟政策與社會政策的交匯點，反映社會政策經(jīng)濟化與經(jīng)濟政策社會化趨勢。
社會環(huán)境、社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制改革、社會結構轉(zhuǎn)型導致中國社會政策框架具有諸多值得高度注意的結構性特征，需要引起決策者、社會管理者、社會服務提供者和公民足夠重視。由于中國社會發(fā)展的外部環(huán)境、內(nèi)部結構與運行機制截然不同于歐美國家，政策體系獨具特色。
首先，政治政策、經(jīng)濟政策、社會政策與文化政策之間邊界不清，政治、經(jīng)濟、社會、文化因素相互交織、相互滲透、相互依存、相互影響程度較高，無形增加政策制訂和實施的難度。例如在政策實施過程中，組織主體繁多，組織規(guī)范多樣，行政管理與行政協(xié)調(diào)難度極高[14]。政治、經(jīng)濟、社會、文化政策邊界模糊和相互交叉的社會根源是社會結構分化程度有待提高的成因。
其次，中國社會政策框架缺乏相應的價值基礎與價值理念，形成“有政策框架、無價值基礎”的狀況，社會政策實踐缺乏相應的價值理念積淀，社會政策體系雖然龐大，但是缺乏價值靈魂。社會政策并非價值無涉，恰恰相反，它常以某種價值理念為基礎和奮斗目標[15](p.15)。世界各國的社會政策實踐要義與精髓是：以中立的價值立場討論社會政策是毫無意義的事情。
第三，社會政策體系與具體政策目標含糊不清，社會平等、社會公平與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的目標經(jīng)常受到?jīng)_擊，平均主義大鍋飯和經(jīng)濟增長成為政策目標，效率優(yōu)先、兼顧公平是典型例證。在教育、健康、福利、社區(qū)服務和公共服務政策領域中，政策目標偏離方向是個普遍性現(xiàn)象。盡管不同社會政策領域的政策目標體系有所不同，但是社會政策體系的總體目標是相同的。
第四，社會政策服務的目標群體界定不清，或是目標群體具有較強的選擇性，資格審查色彩濃厚，確定目標群體基本原則與主要標準是需求、身份、市場偏好、平均主義和地位取向，而不是需要、公民權利、業(yè)績能力、社會公平、機會均等、社會平等和國家、社會最高利益。
第五，社會政策實踐范圍與服務內(nèi)容通常也是模糊不清的，主要缺乏科學合理的界定標準，在市場經(jīng)濟條件下，這主要表現(xiàn)為國家福利責任與市場競爭的邊界不清，國家功能職責不明，例如在基本醫(yī)療保險政策中，什么是基本醫(yī)療服務，如何界定基本醫(yī)療服務始終是個難題。
第六，更重要的是，中國社會政策基本類型是“原則政策”，而非“利益政策”，國家政策規(guī)定只能發(fā)揮有限的社會調(diào)節(jié)功能，無法充分發(fā)揮政策指導、政策杠桿和政策調(diào)節(jié)功能。眾所周知，政策是國家意志的反映，是國家政治意愿、經(jīng)濟利益與社會需要的系統(tǒng)完整表達，政策背后隱藏社會利益調(diào)整的根本目的，政策實質(zhì)和精髓是利益政策，是各種利益的調(diào)和。改革開放以來，中國社會政策體系的突出特征是原則政策，中央政府只頒布原則性的指導方針與基本原則，卻沒有相應資金配套和利益保障機制，養(yǎng)成中央出政策，地方自拿錢傳統(tǒng)。
第七，最基本、常見的政策決策模式是“無過程決策”，決策前缺乏廣泛的咨詢和民意調(diào)查，決策權力通常集中在極少數(shù)權力精英手中，普通百姓和廣大公民難以充分參與決策的過程。眾所周知，決策是政策過程的首要環(huán)節(jié)，決策過程與社會政策過程是政策研究的經(jīng)典議題。政策過程本質(zhì)是政治過程，是各種社會主體實現(xiàn)自我利益最大化的過程，是政治精英對各種社會利益進行折中協(xié)調(diào)平衡和進行社會價值權威性再分配過程，說明政治生活成熟[16](p.7)。令人高興的是，中國“無過程決策”模式正向“咨詢式?jīng)Q策”模式轉(zhuǎn)變，專家參與程度提高。
第八，政策施行過程的抵觸、阻塞、變形、變通、改造、移花接木和應對性、敷衍性實施。政策制定以后，如何因地制宜、創(chuàng)造性地實施既定方針政策是政策過程中的重要組成部分。政策實施牽涉諸多因素，涉及政策制訂模式與政策制訂過程中不同利益群體的判斷、交易，涉及社會各方對政策目標、資源分配與政策手段達成廣泛的社會共識，形成同心同德局面。因原則政策、決策模式、地大物博、地區(qū)差異和政策設計，上有政策、下有對策是普遍現(xiàn)象。
第九，對政策結果或政策評估研究不重視，忽視政策評估的重要作用，政策體系反映性差。政策制定、貫徹實施和政策結果評估是政策研究的完整過程，缺一不可。政策評估的基本作用是及時發(fā)現(xiàn)政策實施過程中的問題，調(diào)整政策的發(fā)展方向和優(yōu)先領域，確保政策目標實現(xiàn)和取得最好的成效。有鑒于此，政策評估已成為政策體系的重要組成部分，但是由于各種因素，政策評估尚未成為政策體系特別是社會政策項目“必不可少”的重要部分。
四、社會工作發(fā)展議程與宏觀整體發(fā)展戰(zhàn)略
社會政策理念、社會政策框架形成對專業(yè)社會工作發(fā)展具有特別重要的意義，社會工作發(fā)展與社會政策發(fā)展關系密切，如何將社會工作發(fā)展置于社會政策框架之中，如何科學合理設計社會政策框架中社會工作的角色地位，是社會結構轉(zhuǎn)型期社會工作發(fā)展的首要任務。社會工作專業(yè)恢復重建以來，社會工作專業(yè)實踐與社會工作教育取得了輝煌成就，社會工作概念與專業(yè)服務理念已獲得社會的認可，社會工作專業(yè)畢業(yè)生陸續(xù)進入福利機構，社會工作者創(chuàng)建民間性社會服務機構，社會工作教育迅猛發(fā)展，兒童、殘疾人、老人、婦女、社區(qū)、學校、司法等社會工作興旺發(fā)達，確立了社會工作專業(yè)實踐與社會福利制度的關系[17]。2000年以來，社會政策理念、社會政策框架與專業(yè)社會工作關系議題成為頭等重要的大事。如果“社會政策可以定義為影響福利的政策行為”[18](p.11)，那么社會工作與社會政策關系的實質(zhì)就是社會工作與社會福利制度的關系。如果社會政策框架可以理解為去商品化的社會政策體系[19](p.38)，那么社會工作與社會政策框架關系的實質(zhì)就是社會工作與社會服務制度的關系。換言之，社會政策理念、社會政策框架與專業(yè)社會工作的關系就演變?yōu)樯鐣ぷ髋c社會福利制度，社會工作與社會服務體系的關系。歐美社會福利制度與社會服務體系內(nèi)涵是清清楚楚的，但是中國社會福利制度范圍與社會服務體系內(nèi)涵有所不同，反映中國社會特色。目前，中國社會福利制度主要包括社會救助、社會保險、福利服務、優(yōu)撫安置、個人賬戶式儲蓄積累、社會互助六部分。健康照顧、基礎教育、公共住房、社區(qū)服務、弱勢群體就業(yè)服務、環(huán)境保護與生態(tài)健康、市政工程與公共服務、NGO發(fā)展與能力建設等服務尚未納入社會政策框架與社會福利制度范疇。因此，當務之急是科學界定中國社會政策框架的主要內(nèi)容，明確規(guī)定健康、教育、公共住房、就業(yè)服務、市政工程和環(huán)境保護等“社會服務”的性質(zhì)。社會服務概念對應物是“商業(yè)服務”，社會服務本質(zhì)與精髓是“社會福利、公共服務”性質(zhì)。社會工作在社會福利、社會服務與公共服務中扮演什么角色，發(fā)揮什么作用是核心議題[20]。社會結構轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制改革與建構和諧社會的環(huán)境為社會工作發(fā)展創(chuàng)造難得的歷史機遇。
社會工作發(fā)展議程與宏觀整體發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵豐富多彩，涉及社會工作與社會政策關系、社會工作發(fā)展戰(zhàn)略與基本定位、服務范圍與優(yōu)先領域、目標人群與行動策略等諸多重大問題。社會工作發(fā)展戰(zhàn)略與戰(zhàn)略定位是經(jīng)濟全球化背景下社會政策框架與社會工作發(fā)展首要問題，中國社會發(fā)展與社會結構轉(zhuǎn)型截然不同于歐美的社會環(huán)境是國際化、全球化、信息化與本土化，關鍵是如何在經(jīng)濟全球化背景與本土化行動邏輯下思考社會政策發(fā)展與社會工作發(fā)展[21]。社會工作發(fā)展戰(zhàn)略可以概括為積極廣泛參與社會發(fā)展、社會工作專業(yè)服務策略、NGO組織建設與能力建設、國際交流合作與比較社會政策研究四大部分，它們之間相互關聯(lián)。首先，專業(yè)社會工作應積極、廣泛參與各項社會發(fā)展服務，在經(jīng)濟市場以外的所有社會領域發(fā)揮作用，而不是狹隘地僅僅局限為弱勢群體和劣勢群體服務，為老弱病殘孤寡等服務[22]。換言之，專業(yè)社會工作服務領域應該是無限的，包括政治、經(jīng)濟、社會、文化等所有領域。其次，社會工作發(fā)展議程的核心是，如何確立社會工作的專業(yè)形象、專業(yè)地位與專業(yè)權威，尤其是在缺乏社會工作價值基礎，人們普遍不了解社工和社會已有相關制度安排的背景下，如何通過專業(yè)服務贏得決策者、服務機構管理者、服務對象與普通公眾的理解、尊重和支持，如何通過及時回應社會問題，有效解決社會問題，滿足服務對象的基本需要是至關重要的。第三，NGO組織建設與能力建設是當前社會政策、社會發(fā)展與社會管理議程中的核心議題，根據(jù)社會結構轉(zhuǎn)型規(guī)律，國家、市場與民間組織關系的變動規(guī)律，以及事業(yè)單位改革方向，在幫助、扶持和發(fā)動組織現(xiàn)有社會服務機構的同時，社會工作者應建立更多的專業(yè)服務組織。最后，我們已經(jīng)生活在全球化時代，國際交流合作和社會政策比較研究顯得尤為緊迫、重要，學習先進理念、借鑒國際經(jīng)驗、從事社會政策比較研究的目的都是為了更好服務中國社會[23]。
社會工作的服務范圍與優(yōu)先領域是社會工作發(fā)展議程的重要組成部分，直接關系社會工作發(fā)展狀況與效果。按照歐美社會政策框架范圍的經(jīng)典界定與專業(yè)社會工作服務國際慣例，根據(jù)社會結構轉(zhuǎn)型時期中國社會需要與建構和諧社會戰(zhàn)略目標，中國社會政策框架與社會服務體系的范圍是社會救助、社會保險、福利服務、優(yōu)撫安置、個人賬戶式儲蓄積累、社會互助、健康照顧、基礎教育、公共住房、社區(qū)服務、弱勢群體就業(yè)服務、環(huán)境保護與生態(tài)健康、市政工程與公共服務、NGO發(fā)展與能力建設等，范圍幾乎覆蓋經(jīng)濟市場以外所有領域。在經(jīng)濟政策盛極一時，經(jīng)濟市場主導一切，社會發(fā)展嚴重匱乏社會政策與社會目標背景下，泛社會政策化、泛社會服務化與泛社會福利化是社會政策體系與社會工作發(fā)展的基本策略。這意味社會政策框架、社會市場與社會服務，甚至是經(jīng)濟市場的范圍都是社會工作的領域。但是為了取得最好結果與效果，如何科學合理確定社會工作服務的優(yōu)先領域是至關重要的。確定專業(yè)服務優(yōu)先領域的基本標準有三：一是社會需要，二是專業(yè)服務能力，三是發(fā)展方向。有鑒于此，根據(jù)目前絕大多數(shù)國民社會需要、生活狀況、社會工作專業(yè)服務能力和發(fā)展方向，學校社會工作、醫(yī)務社會工作、弱勢群體的社會救助、以社區(qū)為基礎的綜合性社會發(fā)展服務，將是當前社會工作專業(yè)服務的優(yōu)先領域，也是將來若干年間社會工作專業(yè)服務的戰(zhàn)略重點。學校社會工作戰(zhàn)略重點是兒童少年工作，范圍包括兒童少年的身心健康成長、心理情緒困擾、各類困境兒童的社會保護、兒童福利機構與設施建設、青少年犯罪和兒童家庭福利服務等。醫(yī)務社會工作戰(zhàn)略重點是預防醫(yī)學、健康促進與健康教育、醫(yī)院社會服務與醫(yī)患關系溝通、婦幼保健與生殖健康、康復服務與社區(qū)衛(wèi)生服務、公共衛(wèi)生與環(huán)境保護、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等。弱勢群體與劣勢群體社會救助的戰(zhàn)略重點是兒童、殘疾人、老年人、婦女、農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗失業(yè)者、退休人員、慢性病患者、低工資收入和就業(yè)貧困者，以及最低生活保障家庭，這些弱勢群體與劣勢群體社會救助戰(zhàn)略重點是經(jīng)濟保障與收入保障，是基本生活需要滿足，是社會認可一般生活水平的改善，是為他們子女創(chuàng)造更公平的社會環(huán)境，消除貧困陷阱[24]。以社區(qū)為基礎的綜合性社會發(fā)展服務范圍廣泛，包括所有在地域社區(qū)與功能社區(qū)(組織)中開展的各類社會服務，其戰(zhàn)略重點是社區(qū)就業(yè)服務、社區(qū)服務與社區(qū)衛(wèi)生服務、社區(qū)社會教育、社區(qū)環(huán)境保護、社區(qū)組織動員與社區(qū)協(xié)調(diào)、社區(qū)發(fā)展與社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)文化與體育等[25]。
社會工作主要服務對象是弱勢群體、劣勢群體和普通公民三類，要逐步實現(xiàn)以弱勢群體為主要服務對象，向劣勢群體和普通公民的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，讓所有公民享受社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，使更多人感受到社會政策框架與社會服務體系的益處，感受到政府社會福利責任承擔意愿，為社會發(fā)展議程、社會工作發(fā)展議程、建構和諧社會和全面實現(xiàn)小康社會奠定社會廣泛基礎。目前，中國社會結構轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展議程的突出問題是，社會福利制度的覆蓋范圍十分有限，社會保護與社會福利服務基本上局限于部分兒童、殘疾人、老年人、婦女、農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗失業(yè)者、退休人員、慢性病患者、低工資收入和最低生活保障家庭，相當規(guī)模的弱勢與劣勢群體尚處于最低生活保障與社會福利安全網(wǎng)之外，普及性與全民性福利制度遙遙無期。形成這種狀況的原因錯綜復雜，經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財政能力固然是不可否認的重要因素，但是人們對社會福利的錯誤理解，社會福利傳統(tǒng)上僅僅局限于窮人、棄嬰、殘疾人等弱勢群體，普通百姓似乎享受不到社會福利與社會服務，以致形成社會福利只是救濟窮人，社會政策、社會福利制度和社會服務與普通公民沒有什么關系等社會誤解，嚴重壓抑公民的福利訴求。改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展和綜合國力已有顯著提高，具有改善公民生活狀況的物質(zhì)基礎。目前關鍵的問題是，如何轉(zhuǎn)變社會政策、社會福利制度與社會服務只是“社會消費”的觀點，而是從社會預防、社會投資、社會基礎設施建設、社會發(fā)展能力、社會管理戰(zhàn)略和非經(jīng)濟投資的角度加大社會政策框架、社會福利制度改革創(chuàng)新與社會服務發(fā)展的力度，讓更多人享受社會發(fā)展成果，從而扭轉(zhuǎn)“只有經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟增長，而無社會發(fā)展與生活質(zhì)量”的尷尬局面。只有當所有公民享受社會政策、社會福利與社會服務的益處時，真正的社會政策時代才會來臨。
五、簡要討論與基本結論
中國社會結構轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變與社會福利社會化政策實踐，徹底改變社會環(huán)境、社會結構與國民生活方式，徹底改變傳統(tǒng)價值觀念、意識形態(tài)與人們的社會態(tài)度，徹底改變國家與社會的關系框架與互動模式，徹底改變國家、市場與民間社會的結構化關系，徹底改變經(jīng)濟政策、經(jīng)濟市場與社會政策、社會市場關系，徹底改變社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的關系，徹底改變國家與公民關系，徹底改變社會發(fā)展模式、發(fā)展道路、發(fā)展策略與發(fā)展方向，其革命性、歷史性、戰(zhàn)略性意義無論如何評價都不會過分，社會結構轉(zhuǎn)型是另一只看不見的手[26]。社會結構轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展的經(jīng)驗證明：經(jīng)濟發(fā)展是硬道理，社會發(fā)展同樣是硬道理。2000年以來，政府高度重視社會發(fā)展議題的政治意愿通過經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設小康社會和建構和諧社會等宏偉戰(zhàn)略目標、中長期社會發(fā)展規(guī)劃表露無遺，為社會政策議題、社會政策框架形成與社會發(fā)展、建構和諧社會營造良好社會環(huán)境，創(chuàng)造難得的歷史機遇[27]。世界各國社會歷史發(fā)展經(jīng)驗證明，社會政策理念與社會政策框架發(fā)展狀況是衡量社會發(fā)展的最佳標準，是觀察國家與社會關系，國家與市場關系，國家社會福利責任承擔與服務能力的最佳角度，是評估公民生活狀況、社會關系質(zhì)量、社會福利水平與社會整體質(zhì)量的最佳角度，是社會結構轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變與社會現(xiàn)代化運動所追求的宏偉戰(zhàn)略目標。
有鑒于此，社會政策議題與社會發(fā)展議程出現(xiàn)本身就是值得慶賀和大書特書的世紀性喜訊。需要特別強調(diào)的是，當前社會政策理念議題、社會政策框架、社會政策時代與社會發(fā)展議程，只是社會結構轉(zhuǎn)型期中國社會發(fā)展的大趨勢與基本方向，社會政策與社會發(fā)展議題基礎薄弱，對此我們應有清醒認識和正確的判斷。我們關注的問題是如何以最小的社會成本實現(xiàn)目標。對轉(zhuǎn)型社會和發(fā)展中國家而言，社會政策議題與社會發(fā)展議程具有特別重要的社會性意義。
中國歷史文化傳統(tǒng)、社會環(huán)境、社會結構與發(fā)展道路決定中國面臨諸多重大獨特的社會發(fā)展議題，面臨諸多難以取舍的兩難選擇與結構矛盾，面臨社會文化色彩濃厚與相對性特征鮮明的社會需要，面臨截然不同于歐美國家的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展需要、發(fā)展抉擇與發(fā)展機會。關鍵是加強社會需要研究，調(diào)整社會治理與社會規(guī)劃結構，強化社會政策設計與科學決策，高度重視本土化經(jīng)驗，正確理解政府的社會福利責任，正確處理不同社會政策領域之間的關系，改善社會政策框架的質(zhì)量，克服社會政策體系結構性與體制性缺陷，加強社會政策效果評估，發(fā)展社會工作專業(yè)服務，切實改善全體公民的生活質(zhì)量，提高他們個人福利與社會福利水平，以社會政策與社會服務活動，以生活化服務與制度化保障，擴大政府治理的社會性基礎[28]。這意味社會政策體系、社會發(fā)展議程與社會工作專業(yè)發(fā)展首先具有特別重要的社會政治涵義，它們面臨結構性、體制性問題，反映國家與社會、國家與市場、國家與公民、經(jīng)濟與社會的權力關系、權力結構存在失衡，反映價值觀念、政府職能轉(zhuǎn)變、公共財政體制建設、社會管理模式遠不能適應社會發(fā)展需要。這種狀況既指明社會發(fā)展議程、社會政策體系與社會工作專業(yè)發(fā)展中現(xiàn)存結構性問題所在，又指明了未來發(fā)展的優(yōu)先領域、戰(zhàn)略重點。
中外社會結構轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制改革、社會發(fā)展議程和社會政策框架設計的歷史經(jīng)驗充分說明：社會工作專業(yè)的服務范圍是無比廣闊的，社會服務對象不應該僅僅局限于弱勢群體與劣勢群體，社會工作專業(yè)服務的發(fā)展前景是無比光明的，同樣社會責任也是巨大的。需要特別強調(diào)的是，專業(yè)服務的能力和影響是十分有限的，關鍵的問題是如何適應社會需要，將社會工作專業(yè)服務與專業(yè)發(fā)展同社會發(fā)展議程、社會結構轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制改革和建構和諧社會有機聯(lián)系起來，將社會工作專業(yè)服務轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣陨鐣l(fā)展服務，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣呖蚣芙Y構調(diào)整完善，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟體制改革的潤滑劑與激勵機制，轉(zhuǎn)變?yōu)閲覂?nèi)源性政治意愿，只有這樣才能實現(xiàn)社會發(fā)展的宏偉戰(zhàn)略目標，形成社會政策體系和完成有計劃變遷的專業(yè)使命。
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