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大學內(nèi)部控制研究手冊

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  高校內(nèi)部控制制度的演變和發(fā)展過程,歷來與高等教育體制的改革與創(chuàng)新是緊密聯(lián)系在一起的。下面是學習啦小編精心為你們整理的高校內(nèi)部控制制度建設(shè)研究的相關(guān)內(nèi)容,希望你們會喜歡!

  高校內(nèi)部控制制度建設(shè)研究

  一、高校內(nèi)部控制制度存在的問題

  我國公立高校辦學經(jīng)費主要依靠政府財政預算內(nèi)撥款,財務(wù)管理是高校順利開展各項工作、完成各項任務(wù)的財力保障。目前,公立高校作為事業(yè)單位,其內(nèi)部控制的系統(tǒng)性和規(guī)范性要求,主要依據(jù)2011年11月財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(征求意見稿)和2012年2月財政部發(fā)布的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》兩大文件。由于長期受計劃體制的影響,其內(nèi)部控制制度建設(shè)和研究在相當長的時期內(nèi)沒有引起重視,高校內(nèi)控制度建設(shè)滯后于企業(yè),在基建、采購、教材、招生等領(lǐng)域腐敗案件頻繁發(fā)生。

  (一)管理層內(nèi)部控制主動性不強 內(nèi)部控制受人為因素影響,尤其是管理者的態(tài)度對內(nèi)部控制環(huán)境起著決定性的作用,內(nèi)部控制能否發(fā)揮有效作用取決于管理者。我國實行的是黨委領(lǐng)導下的校長負責制,雖然這是辦好社會主義大學的政治原則和根本保障,但是高校領(lǐng)導班子成員以及職能部門負責人多數(shù)是“雙肩挑”干部,他們在知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)素養(yǎng)方面無法適應日益復雜化和專業(yè)化的高校管理工作的需要,而且難以把全部精力投入到管理工作之中,因此經(jīng)驗性的管理者居多,專業(yè)化水平不高。另一方面,受官本位思想的影響,對高校領(lǐng)導及管理層的內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè),管理層缺乏內(nèi)部控制的外在壓力和內(nèi)在動力。

  (二)預算編制與執(zhí)行相互脫節(jié) 財務(wù)預算是對未來經(jīng)營活動進行的具體規(guī)劃,是控制經(jīng)營活動的依據(jù)。目前,我國高校財務(wù)預算的主要問題是對預算重視不夠、預算編制不科學、預算執(zhí)行不得力。主要表現(xiàn)在:長期以來預算控制只是財務(wù)部門的事,包括預算目標的確定、預算編制、預算考評都由財務(wù)部門來承擔,設(shè)立專門預算管理機構(gòu)的高校十分罕見。而且,預算管理制度建設(shè)落后,很難見到從編制到執(zhí)行、評價等環(huán)節(jié)的成套規(guī)章制度,或者缺失、或者細碎化;預算編制過程隨意性大、執(zhí)行過程約束軟化,在預算實際執(zhí)行中上報預算和實際執(zhí)行預算不相符、預算編制和實際執(zhí)行相互脫節(jié)的現(xiàn)象普遍存在;預算對經(jīng)濟活動的硬性約束不強、風險控制意識淡薄,預算執(zhí)行過程與監(jiān)督檢查常常處于脫節(jié)狀態(tài)。

  (三)內(nèi)部收費控制不夠規(guī)范 隨著教育體制的改革,高校教學經(jīng)費來源已從過去的單一渠道轉(zhuǎn)化為多渠道、多方位的籌資,高校頻繁參與市場經(jīng)濟,在工程建設(shè)、設(shè)備物資采購、招生錄取等方面擁有的自主權(quán)越來越大,加之近年來高校擴建使校內(nèi)各部門和教學單位所擁有的資源也越來越大,在學校鼓勵多渠道創(chuàng)收政策下,校內(nèi)部門利用所經(jīng)辦業(yè)務(wù)和所擁有的學校資源進行的各類收費越來越多,有的規(guī)范收支,納入學校財務(wù)統(tǒng)一管理,但有的收費創(chuàng)收并不上繳或收支余額上繳,缺少有效監(jiān)督,形成部門“小金庫”,需從內(nèi)控制度上進一步規(guī)范。

  (四)資產(chǎn)保護控制薄弱 長期以來,高校執(zhí)行的事業(yè)單位會計制度,固定資產(chǎn)不計提折舊,購置經(jīng)費來源于國家撥款和預算外收入,只注重需求,不注重效益。在固定資產(chǎn)管理中保管維護不力,入賬價值不準確,違章處理不嚴,處置、租賃資產(chǎn)隨意性較大,銷賬不及時,長期不進行固定資產(chǎn)盤查,使固定資產(chǎn)賬實不符。再加之部門之間相互攀比,競相購買現(xiàn)代化設(shè)備,重復購買,設(shè)備利用率低下。

  (五)監(jiān)督機制不夠完善 長期以來,我國高校內(nèi)部控制制度十分薄弱,缺乏風險定期評估機制。高校內(nèi)部審計監(jiān)督的管理職能未能發(fā)揮,內(nèi)審部門的主要作用僅限于審計的功能,局限于對學校預決算和財務(wù)收支業(yè)務(wù)的審計。內(nèi)部審計工作一般都是通過校領(lǐng)導層來安排的,缺乏足夠的自主選擇權(quán)力,獨立性受到限制。當前,高校內(nèi)控風險評估機制主要是迫于國家相關(guān)法律法規(guī)的壓力,很少有高校自發(fā)進行風險評估機制建設(shè),更沒有對這些控制過程的效率和效果進行專項風險評估。高校內(nèi)部設(shè)立的審計部門缺乏獨立性,其審計職責也只限于財務(wù)審計,難以承擔學校風險定期評估機制的功能。

  (六)內(nèi)控關(guān)鍵崗位管理人才缺位 高校內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的管理水平和能力,既是影響高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的主要因素,更是決定高校內(nèi)控效率和效果的重要支撐。然而目前,我國高校內(nèi)控的管理人才匱乏,尤其是在資金管理、物資采購管理、票據(jù)管理、建設(shè)項目管理、債務(wù)管理、合同管理等關(guān)鍵崗位上,存在著崗位設(shè)置不全、管理人員專業(yè)素質(zhì)不高、人才缺失嚴重等現(xiàn)象。

  二、美國高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的借鑒

  在西方發(fā)達國家高校案例中,美國高校普遍重視內(nèi)控管理,依據(jù)“內(nèi)部控制委員會”(COSO)全面風險管理框架和國際內(nèi)部審計發(fā)展理念,從大學文化理念、治理結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理等層面全面確立內(nèi)部控制制度,形成了較為完善的高校內(nèi)部控制機制,對降低高校運營和財務(wù)風險、加強內(nèi)部控制起到了良好的作用,其成功的制度和經(jīng)驗為我國高校提供了有益的啟示。

  (一)教育經(jīng)費收支的全面預算管理 美國高校實行十分嚴格的教育經(jīng)費收支的全面預算管理制度,包括經(jīng)費預算管理的事先規(guī)劃、事中控制和事后考核獎勵。通過實施全面預算管理制度,學校能高效率地利用有限資源,同時防范運營和財務(wù)風險。其主要經(jīng)驗,一是確立了嚴格科學的經(jīng)費預算依據(jù),人為影響較小。高校預算分為經(jīng)常費用預算和建設(shè)性預算,經(jīng)常費用預算運用一套復雜的公式計算,參考依據(jù)高校所開設(shè)專業(yè)的學分小時單價,同時考慮學校招生人數(shù)的多少;建設(shè)性預算根據(jù)項目申報,州長議會要根據(jù)州財政狀況和高校實際逐一審批。二是預算規(guī)劃有嚴格的時間和規(guī)范的程序。預算年度為每年7月1日至次年6月31日,每年4月份開始編制下一年度預算,州長最遲必須在每年6月份確定各高校下一年度預算;預算方案經(jīng)過層層審查、論證、完善,最后由州長批準,高校必須無條件遵守批準后的預算,收入預算節(jié)余可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。三是設(shè)立專門的預算管理機構(gòu),學校財務(wù)處下設(shè)專門的控制辦公室,校內(nèi)各單位均設(shè)置預算員,負責執(zhí)行本單位預算和執(zhí)行過程中的監(jiān)督檢查。四是嚴格控制預算,預算管理信息共享度高。任何單位不得突破預算,一些高校校長掌握一定的機動資金,只有在特殊情況下經(jīng)校董事會同意后方可動用。預算管理機構(gòu)必須及時、準確地向?qū)W校有關(guān)部門提供有意義的預算執(zhí)行情況,為學校提供高質(zhì)量的財務(wù)咨詢。   (二)風險控制管理 美國高校普遍重視風險管理,一般都有風險管理委員會及其專門的管理執(zhí)行部門。如哈佛大學的風險控制管理機制,校長和教務(wù)長代表管理層,確保大學存在良好的風險管理并使其發(fā)揮作用;下設(shè)立風險管理委員會,為校長和教務(wù)長提供風險識別、討論和解決方法方面的咨詢服務(wù)和決策意見。在董事會的審計委員會指導下,學校設(shè)立風險管理與審計服務(wù)部門(Risk Management&Audit Services,RMAS),其主要職責是風險管理與內(nèi)部審計,即輔助管理部門識別、管理和應對風險,為哈佛大學運營、教學和科研等活動正常運轉(zhuǎn)中的風險管理過程提供保證,其工作內(nèi)容包含所有的活動如財務(wù)、業(yè)務(wù)和法規(guī)遵循情況審計、信息系統(tǒng)審計、風險管理審計等。RMAS對于所有財務(wù)、運營和內(nèi)部控制負有監(jiān)督檢查責任,并直接向董事會報告工作、向財務(wù)副校長兼首席財務(wù)官報告業(yè)務(wù)工作,同時向?qū)徲嬑瘑T會至少每年報告工作4次和提供年度工作報告以及目前的財務(wù)、運行、內(nèi)部控制和大學聲譽風險情況。

  (三)會計信息披露 美國的各個高校對外提供獨立審計報告,并且財務(wù)報告在其網(wǎng)站上進行公布,信息需求者可以方便、及時地通過網(wǎng)上查詢了解到自己需要的有關(guān)情況。財務(wù)報告均經(jīng)過外部審計,是注冊會計師按照規(guī)定的審計程序,遵循獨立、客觀、公正的原則,對學校的報表進行審計之后,發(fā)表的審計意見,有詳細的報表附注和其他必要的補充信息。

  (四)法律財政問責制度 美國高等教育問責制度從內(nèi)容上看可分為法律財政問責和學術(shù)問責。法律財政問責是法律要求高校必須說明其如何利用資源,審查他們是否把資源用到了他們既定的目標之上,即資源的利用狀況。主要包括如何使用資源,各部門對資源的使用和利用情況。在內(nèi)部和外部實體中金融審計是一種發(fā)展較好的履行問責的機制,主要通過財政報告、審計和法律訴訟來進行。一般原則是,低風險單位只需定期進行有限范圍的審計,而高風險單位需要較多較長的審計。一般程序是,首先將不同的學校分為不同的審計單位,然后分析評估這些獨立單位,并根據(jù)評估結(jié)果進行風險等級分類與審計。

  三、高校內(nèi)部控制制度完善建議

  借鑒美國高校內(nèi)部控制的成功經(jīng)驗,針對我國高校內(nèi)部控制制度的問題,根據(jù)財政部《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》要求,我國高校應按照全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益性等原則進行全過程、全員性內(nèi)部控制。

  (一)強化高校內(nèi)部控制管理意識,增強管理層內(nèi)部控制主動性 通過強化師生員工內(nèi)部控制風險意識和法制觀念,是現(xiàn)代大學加強校園文化建設(shè),培育積極向上的價值觀和社會責任感的重要內(nèi)容;同時,管理層對內(nèi)部控制的建立與實施起著決定性作用,他們能否以身作則嚴格實施和遵守內(nèi)部控制制度,直接決定著高校內(nèi)部控制的功能發(fā)揮。一個最行之有效的辦法是,實行校務(wù)公開和會計信息披露制度化,加強學??茖W、民主管理,這既便于調(diào)動廣大教職員工積極性,充分激發(fā)教職工參與學校管理、主動監(jiān)督動力,也是實現(xiàn)學校決策民主化、科學化,推動學校教育的改革和發(fā)展的必然道路,同時也可以從根本上加強內(nèi)部控制責任意識教育,強化管理層內(nèi)部控制責任心。

  (二)設(shè)立預算管理機構(gòu),重視預算編制與控制 從內(nèi)部控制的預算編制、預算執(zhí)行、預算執(zhí)行監(jiān)督等功能出發(fā),高校應設(shè)立專門的預算管理機構(gòu)獨立承擔學校預算的編制工作,學校財務(wù)部門只承擔預算經(jīng)費下?lián)芎蟮膶嶋H執(zhí)行,學校審計部門或社會中介機構(gòu)等來承擔預算執(zhí)行過程中的監(jiān)督檢查,形成比較完善的內(nèi)部控制的組織機構(gòu)和職能設(shè)置,以保證預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相對獨立,相互制衡。在此基礎(chǔ)上,不斷提升學校預算管理的系統(tǒng)性、規(guī)范性、連續(xù)性,統(tǒng)一預算編制方法和口徑,既便于內(nèi)部預算編制部門與預算執(zhí)行部門、資產(chǎn)管理部門的溝通協(xié)調(diào),同時又能確保預算編制部門及時取得和有效運用財務(wù)信息和其他相關(guān)資料。

  (三)規(guī)范內(nèi)部收費控制,加強學校資產(chǎn)控制 學校必須嚴肅財經(jīng)紀律,強化核算監(jiān)督和預算管理,嚴格落實“收支兩條線”的規(guī)定,完善監(jiān)督機制,堅決清理和取締違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定的收費行為,規(guī)范校內(nèi)各類形式的收費,納入學校財務(wù)統(tǒng)一核算,禁止部門私存私放各項資金,杜絕“小金庫”的形成,避免學校利益流失,確保具有“合理的收支、嚴格的預算、規(guī)范的操作、嚴格的監(jiān)督”的學校財務(wù)管理體制。

  加強固定資產(chǎn)控制、提高資產(chǎn)利用率是促進高校持續(xù)發(fā)展的有效途徑。引入權(quán)責發(fā)生制,計提固定資產(chǎn)折舊,避免現(xiàn)制度下固定資產(chǎn)原始成本與真實價值相差甚遠情況;建立嚴格的資產(chǎn)清查制度,對現(xiàn)有資產(chǎn)摸清家底,實行定期清查制度,盤活存量資產(chǎn),做到賬實相符,賬賬相符,對資產(chǎn)的盈虧情況,使用情況,使用效率等做到心中有數(shù),減少重置和閑置;重視資產(chǎn)風險評估,從資產(chǎn)的申請采購、驗收使用到維護保養(yǎng)、處置報廢等各環(huán)節(jié)進行全面的風險識別和評估,根據(jù)風險評估情況,細化資產(chǎn)采購、使用、處置內(nèi)部控制措施;實行固定資產(chǎn)日常維護激勵制度,對工作失誤,不負責任而造成的固定資產(chǎn)損失進行懲罰,獎勵設(shè)備管理成效顯著,效益突出的科室和個人,以提高各部門人員對教學設(shè)備的維護意識;對常規(guī)性固定資產(chǎn)(如計算機、打印機等)實行集中管理,統(tǒng)一調(diào)配,充分發(fā)揮固定資產(chǎn)在高校發(fā)展中的作用,提高資產(chǎn)的使用效率。

  (四)充分發(fā)揮審計職能,建立定期風險評估機制 風險評估機制是學校內(nèi)部控制的前提和基礎(chǔ)。長效的風險評估機制應當結(jié)合學校發(fā)展戰(zhàn)略及其短期和長期目標,主動分析和發(fā)現(xiàn)學校內(nèi)部各單位影響學校發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)的風險因素,并對各單位內(nèi)控制度存在的風險進行綜合評估,然后對存在的風險排隊,重點審計高風險部門,對低風險的部門定期進行有限范圍的評估,以使風險控制管理能夠著眼于整個學校的全局目標,而不僅僅是檢查、監(jiān)督財務(wù)部門或者有關(guān)經(jīng)濟責任人的問題。

  在目前條件下,建立定期風險評估機制應充分發(fā)揮審計的監(jiān)督職能,必要時可考慮引進外部審計監(jiān)督、拓展校際間審計協(xié)作,以更好地促使內(nèi)部控制制度的完善和學校發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。高校內(nèi)審部門雖是獨立機構(gòu)或部門,但其獨立性受到管理體制的限制,其工作的開展與校領(lǐng)導的重視程度相關(guān),導致內(nèi)部審計難以客觀公正的發(fā)表審計意見,而我國高校的外審主要是上級主管部門或委托機構(gòu)的財務(wù)審計,難以覆蓋學校內(nèi)部控制的方方面面。因此,有必要拓展工作思路,在加強內(nèi)部監(jiān)督、引進外部審計的同時,開展校際間的交叉審計協(xié)作。

大學內(nèi)部控制研究手冊

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