如何應(yīng)對突發(fā)事件(2)
應(yīng)對突發(fā)事件的能力:
主講人：吳江 教授
中國人事科學(xué)研究院院長、黨委書記
同志們好，今天我們講的這個題目是應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力。
我今天講幾個問題，一是什么是突發(fā)公共事件，它的基本內(nèi)涵是什么;第二個，對于突發(fā)公共事件，政府有哪些責(zé)任，我們公務(wù)員應(yīng)該有哪些基本的素質(zhì)要求;第三個方面，我們講應(yīng)對突發(fā)公共事件的三種能力：法治能力、決策能力和協(xié)調(diào)溝通能力。
應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，是政府的一個基本職責(zé)，也是公務(wù)員的一個基本能力。突發(fā)公共事件，從時間上來說，它就是突如其來的、意想不到的一些天災(zāi)人禍。應(yīng)對突發(fā)事件，又可以叫災(zāi)害管理，這是從嚴重程度來劃分的;另一種叫法是，公共危機管理。危機，實際上是講突發(fā)事件的波及的范圍，可能會成一個地區(qū)、一個國家或者全球性的危機。例如SARS病毒、禽流感等都帶有全球性的危機。
第一個問題，突發(fā)公共事件的基本內(nèi)涵
突發(fā)公共事件管理，是在管理過程中的一種非常態(tài)的管理。這種管理的非常態(tài)，有時候就給我們一個錯覺，即天災(zāi)人禍?zhǔn)前倌瓴挥觥⑹瓴挥龅?，是偶然發(fā)生的，相對來說，其發(fā)生的概率較小。但是，我們首先要肯定，突發(fā)事件其實是經(jīng)常地、方方面面地暴露在我們?nèi)粘５母鞣N活動之中。
古希臘的一位哲學(xué)家曾經(jīng)這樣說過：“人類的一半活動是在危機當(dāng)中度過的”。我國是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴重的國家之一。自然災(zāi)害平均每年造成近2萬人死亡，直接經(jīng)濟損失高達國家財政收入的1/4至1/6。20世紀全球發(fā)生的破壞性地震中我國占1/3，死亡人數(shù)占1/2,近50年，477次地震死亡27.8萬人，直接經(jīng)濟損失420億元;全國有2/3的國土面積不同程度受到洪水威脅，特別是長江、黃河、淮河等七大江河中下游地區(qū)，集中了全國1/2的人口，3/4的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，洪澇災(zāi)害的威脅更為嚴重。1998年發(fā)生的特大洪水，使3.34億畝農(nóng)田受災(zāi)，死亡4150人，僅直接經(jīng)濟損失就達2551億元。近幾年每年因各類事故造成13萬多人死亡，70多萬人受傷，直接和間接經(jīng)濟損失約2500億元。全球交通事故每年傷害1500萬人，死亡70萬人，我國占1/6;僅2003年，道路交通事故死亡12萬多人，煤礦事故死亡6434人，火災(zāi)事故死亡2497人。在各類事故中，一次死亡30人以上的特別重大事故，平均每月達1.2起。目前全球新發(fā)現(xiàn)的30余種傳染病已有半數(shù)在我國發(fā)現(xiàn)。2003年全國按規(guī)定報告的27種傳染病發(fā)生近260萬例，其中死亡6474人，死亡率為0.48/10萬。特別是非典疫情，波及內(nèi)地24個省份的266個縣(市、區(qū))，報告病例5327例，死亡349例。2004年發(fā)生的高致病性禽流感疫情，波及16個省(區(qū)、市)，疫情對我國經(jīng)濟發(fā)展，特別是家禽養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)民增收造成了嚴重影響。
我國近十年來的突發(fā)事件，包括自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全等方面的事故，在經(jīng)濟上所造成的損失，每年大約是在6000億美元，約占GDP的5-6%，各種事故的總量，每年增長的幅度也在6%左右。最高的年份，增長到22%。這是一個龐大的數(shù)字。有的專家曾經(jīng)做了一個統(tǒng)計，我國每年發(fā)生的事故，平均分攤在公務(wù)員身上，數(shù)量是每年每人一件。這對我們從中央到地方政府的公務(wù)員，是一個巨大的壓力。所以提高應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，對于公務(wù)員來說是當(dāng)務(wù)之急。把應(yīng)對突發(fā)事件能力納入到政府的職責(zé)，并且作為政府管理的一個重要職能。
一、在面對突發(fā)事件時，我們首先要考慮的就是如何保障安全。
第一要確認在突發(fā)事件發(fā)生時，哪些價值會受到威脅?是什么價值受到威脅?這是必須要明確的。政府的職責(zé)，就是要確認是哪些價值受到威脅，我們?nèi)绾问惯@些價值免于受到這種威脅，或者減少損失。
第二就要考慮、研究，威脅來自哪里。有時威脅來自天災(zāi)，有時來自人禍，有時也可能源于我們的責(zé)任沒到位或者技術(shù)手段不夠。所以，只有認清威脅從哪里來，我們才能夠找到根源，對癥下藥。
第三誰來解決這些威脅呢?這是第三個要回答的問題。突發(fā)公共事件的威脅處理不是由單獨的哪個人、哪個單位能解決的，根據(jù)事件的大小及危害程度，有時可能會上升為一個地區(qū)、一個國家甚至全世界聯(lián)起手來處理。2005年的東南亞海嘯，涉及到了全世界范圍內(nèi)的賑災(zāi)活動、救助活動。如果不是全世界各個國家聯(lián)合起來，這場海嘯帶來的災(zāi)難就很難恢復(fù)。
第四解決這些威脅的手段是什么呢?突發(fā)事件的性質(zhì)不同，我們所采取的解決手段就不一樣。有些需要做疏導(dǎo)工作，有些需要采取嚴厲打擊措施
第五誰來為安全支付成本。突發(fā)事件造成的損失，都是要計算成本的。
二、突發(fā)公共事件的特點。
第一個特點，突發(fā)性和緊急性。公共事件的突發(fā)性和緊急性需要領(lǐng)導(dǎo)者馬上做出決策，使損失降低到最小。如恐怖事件、事故災(zāi)難、特大刑事案件等。
第二個特點，高度的不確定性。例如2003年的SARS病毒，這是我國以及全世界從沒有預(yù)見的災(zāi)難。由于缺乏預(yù)見與應(yīng)對經(jīng)驗，其不確定的特殊情況使得全國陷入恐慌之中。又如切爾諾貝利核電站泄漏事件給我們的啟示。核電站的的巨大貢獻是有目共睹的，但其泄漏的危害卻也是非常不確定的。
第三個特點，威脅的社會性。我們都知道的9.11事件，不僅給美國，也給全世界的經(jīng)濟帶來巨大的損失，全世界的經(jīng)濟降低了一個百分點。1998年的特大洪水，不僅影響了我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時也影響了我國的教育、經(jīng)濟、服務(wù)業(yè)等方方面面。
第四個特點，救援資源的稀缺性。突發(fā)公共事件一發(fā)生，就會動用社會物資儲備。物資的大量需求，就會對政府造成一定的壓力，怎樣調(diào)配好這些物資，對政府來說是一個巨大的考驗。
三、我國把突發(fā)事件分成四類。
第一類是自然災(zāi)害，主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)7個分類。
第二類是事故災(zāi)難，包括安全事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故2個分類。安全事故包括生產(chǎn)、交通運輸?shù)刃袠I(yè)企事業(yè)單位發(fā)生嚴重人員傷亡和經(jīng)濟損失的事故;電力、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、金融支付和清算系統(tǒng)、特種設(shè)備事故，大中城市供水、燃氣供應(yīng)中斷;墜機、撞機等。環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故包括嚴重水污染，因資源開發(fā)造成嚴重環(huán)境污染和生態(tài)破壞，危險化學(xué)品嚴重泄漏，核設(shè)施發(fā)生嚴重放射性污染等。當(dāng)環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成特大人員傷亡和巨大經(jīng)濟損失，或瀕危物種生存環(huán)境遭到嚴重破壞時，稱為特大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故。
第三類是公共衛(wèi)生事件，包括重特大傳染病疫情、重特大動植物疫情、食品安全與職業(yè)危害事件3個分類。重大傳染病疫情包括鼠疫、肺炭疽或非典、人禽流感。特大傳染病疫情是指影響大，波及范圍廣，出現(xiàn)大量病人或多例死亡病例等。重大動植物疫情包括口蹄疫、高致病性禽流感等重大動物疫情及植物疫情。特大動植物疫情是指發(fā)生一類動植物疫情，或者可能造成人類傳播的動植物疫情。食品安全與職業(yè)危害事件包括發(fā)生百人以上食物中毒;50人以上急性職業(yè)病，或者重大人員傷亡事件等。
第四類是社會安全事件，包括重大群體性事件、重大刑事案件、涉外突發(fā)事件3個分類。重大群體性事件包括金融擠兌;黨政機關(guān)和要害部門遭沖擊、圍攻;交通要道或樞紐遭阻斷;非法集會游行示威、聚眾鬧事、群體性械斗、沖突事件及暴獄;高校發(fā)生人數(shù)較多、影響較大聚集，或可能走出校門，造成重大社會影響;涉及境外宗教組織背景的大型非法宗教活動，或者嚴重影響民族團結(jié)的群體性事件;因土地、礦產(chǎn)、水資源、森林、草原、水域、海域等權(quán)屬爭議和環(huán)境污染、生態(tài)破壞引發(fā)群體性事件造成嚴重后果;因市場商品短缺及物價大幅波動造成的搶購和市場混亂等。重大刑事案件包括殺人、爆炸、綁架、搶劫、投毒和郵寄危險物品;走私、金融詐騙;劫持民用航空器、客輪和貨輪;危害性大的放射性材料或數(shù)量較大的炸藥或雷管被盜、丟失;非法捕殺、砍伐國家重點保護野生動植物和破壞物種資源致使物種或種群造成滅絕危險;重大制販毒品案件;盜竊、出賣、泄露及丟失國家秘密資料;攻擊和破壞計算機網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星通信、廣播電視傳輸系統(tǒng);在我國境內(nèi)發(fā)生的涉外、涉港澳臺重大刑事案件等。涉外突發(fā)事件包括外國駐華使領(lǐng)館或機構(gòu)遭沖闖;我駐外使領(lǐng)館或機構(gòu)及人員遭受重大傷亡和財產(chǎn)損失;其他可能嚴重損害我對外關(guān)系的突發(fā)事件。恐怖襲擊、危害國家安全事件乃至外敵入侵，也是我們必須高度關(guān)注的突發(fā)公共事件。
四、突發(fā)公共事件的分級。
主要是指對于安全的威脅程度，按照程度來劃分的。
四級國家預(yù)警級別
預(yù)警顏色 威脅程度 報告級別
• 紅 特別嚴重 國務(wù)院
• 橙 嚴重 國務(wù)院、省級政府
• 黃 較重 省級政府
• 藍 一般 地市、縣級政府
中國將突發(fā)事件的威脅程度分為四個等級。其威脅程度分別為特別嚴重、嚴重、較重、一般;用顏色來表示，分別為，紅、橙、黃、藍;按照嚴重程度要報告的上級機構(gòu)分別為：國務(wù)院、國務(wù)院及省級政府、省級政府、地市及縣級政府。
五、我國將公共突發(fā)事件的周期發(fā)展分為四個時期
突發(fā)公共事件在發(fā)展過程中，每個階段的特征也不相同，我們也可以把它稱之為周期。
第一個時期，突發(fā)事件的潛伏期。在這個時期，突發(fā)事件一般不容易察覺，但是已經(jīng)有先兆。這個階段，我們強調(diào)的是預(yù)防，及時發(fā)現(xiàn)并向有關(guān)部門上報。
第二個時期，突發(fā)事件的爆發(fā)期。如果在潛伏期沒有做好預(yù)防工作，突發(fā)事件就會爆發(fā)出來。例如，任何火災(zāi)都可能是由一個小火苗開始的，如果在小火苗時期不能將其消滅掉，那么就會引發(fā)巨大的火災(zāi)。爆發(fā)期往往讓人措手不及，但是應(yīng)對突發(fā)事件主要是指在爆發(fā)期。這時候就要做出決策、搜集信息、組織資源。
第三個時期，突發(fā)事件的持久期。突發(fā)事件如果在爆發(fā)期沒有很好地控制住，就會導(dǎo)致災(zāi)難不斷發(fā)展、蔓延、惡化下去。
第四個時期，突發(fā)事件的恢復(fù)期。這個時期主要任務(wù)是重建在突發(fā)事件中造成的各種損害與損失，使之恢復(fù)常態(tài)。
第二個問題，突發(fā)公共事件的政府責(zé)任及公務(wù)員的素質(zhì)要求
一、在突發(fā)公共事件突然發(fā)生的時候，政府首先需要做什么?
第一，政府首先要識別危機、判斷危機的性質(zhì)，從而預(yù)測危機的破壞程度及發(fā)展?fàn)顩r。
第二，做出決策。在正確識別危機之后，就要馬上做出決策及指揮方案。
第三，協(xié)調(diào)資源。領(lǐng)導(dǎo)者要充分利用社會資源，調(diào)動交通、食品、醫(yī)療等各個方面。其中，很重要的一個問題是溝通問題，包括與媒體的溝通、與受害人的溝通、與工作人員的溝通等。危機到來之際，最重要的一點是群眾與政府的齊心協(xié)力，發(fā)揚合作精神，共同面對、解決問題，恢復(fù)正常的社會生活和經(jīng)濟運行。
二、政府在應(yīng)對突發(fā)事件的具體措施有以下四種
首先，制定完善的應(yīng)對計劃。領(lǐng)導(dǎo)者要做出預(yù)案，計劃事件發(fā)生后的應(yīng)對、負責(zé)人、資源的調(diào)配、人員的調(diào)動、財政的支出等。
第二，建立高效的協(xié)調(diào)機構(gòu)。在突發(fā)事件發(fā)生時，由于事件的緊急性，這就需要建立一個專門的應(yīng)急指揮中心，這個指揮中心在這個應(yīng)對事件中起著中樞作用，領(lǐng)導(dǎo)者通過它調(diào)動各個部門，發(fā)號施令。
第三，全面的應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。這個網(wǎng)絡(luò)包括了地區(qū)的、國家層面上的、國際層面上的范圍，同時建立一支專業(yè)隊伍，構(gòu)建包括交通、通訊等在內(nèi)的應(yīng)對的防護，形成一個強大的網(wǎng)絡(luò)。
第四，成熟的社會能力。也就說要依靠群眾，通過調(diào)動群眾，達到一種有效的應(yīng)對方式。
三、在突發(fā)事件發(fā)生時公務(wù)員承受的壓力
從公務(wù)員角度來講，在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，恰恰是考驗公務(wù)員能力的時刻，或者也可以說，有什么樣的公務(wù)員就有什么樣的應(yīng)對方式。公務(wù)員優(yōu)秀的應(yīng)對水平，往往會在危機到來的時刻，形成一個成熟的、敢于負責(zé)任的政府，也會造就一批優(yōu)秀的公務(wù)員。在突發(fā)事件發(fā)生時，公務(wù)員承受著巨大壓力，但越是這樣就越是考驗公務(wù)員。
公務(wù)員面對的壓力有以下幾點：
第一點，突發(fā)事件對生命、價值和目標(biāo)的嚴重威脅，就會突然對公務(wù)員的心理造成一種恐懼的壓力。第二點，重任在肩。突發(fā)事件發(fā)生的時候，處于領(lǐng)導(dǎo)地位的人就會感覺到重任在肩、責(zé)任重大，一旦處理不好，就會造成巨大的危害。第三，恐懼失敗，局面失控。一旦局面失控以后就驚慌失措，難以把握、控制局面。第四，時間緊迫，信息不確定，接收不到所需要的信息，這樣就會造成決策中的手忙腳亂，甚至?xí)饹Q策的失誤。
四、面對壓力，公務(wù)員應(yīng)有的素質(zhì)
在面對這些壓力中，公務(wù)員自身的素質(zhì)非常重要，否則就會被壓力壓垮，在處理現(xiàn)場決策一塌糊涂，甚至自己失去理智。所以說，我們要有一支專業(yè)而高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。平時，我們的公務(wù)員要做一些關(guān)于素質(zhì)方面的訓(xùn)練。
公務(wù)員的基本素質(zhì)包括以下幾點：
第一，培養(yǎng)情緒的穩(wěn)定性。它要求不能過分情緒化，悲喜不定，遇到困難就驚慌失措，失去清醒、理智;在處理危機時，要有清醒的頭腦，理出處理問題的思路來。情緒的穩(wěn)定性，決定了決策者能不能承受一定的壓力。
第二，決策果斷，有控制力。它要求在遇到危機時，決策者能馬上控制局面，擔(dān)負起事件的責(zé)任，辦事果斷、明智。
第三，自信和勇氣。要想保持自信，就得有一種理智的心態(tài)。自信，首先是要有相信自己可以把面對的事情處理好的決心，它同時需要一種勇氣來承擔(dān)這個責(zé)任。
第四，謹慎，持重。作為一個決策者，在決策時一定要謹慎從事，不能武斷地倉促決策，從而造成考慮問題的不全面。
所以，對于一個公務(wù)員來說，要善于溝通，善于傾聽別人的意見，善于有效地組織團隊和民眾來應(yīng)對各種危機。而且要善于理性地分析，善于系統(tǒng)地思維和統(tǒng)籌規(guī)化，從而獨立地做出決策。一個優(yōu)秀的決策者還要善于融合不同的意見并做出選擇。
五、對于擔(dān)負領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員來說，還要注意的幾點問題
第一，必須堅持一種符合社會主流價值觀趨勢的核心價值觀。也就是說，當(dāng)危機事件發(fā)生的時候，領(lǐng)導(dǎo)者一定要首先考慮什么是最重要的，什么是處于第一位的。今天講以人為本，人民的財產(chǎn)、人民的生命，始終是要擺在第一位的。所以，危機來時，我們要考慮的核心價值觀就是人民的安全問題，而不是經(jīng)濟效益。
第二點，作為一個政府的領(lǐng)導(dǎo)人，在解決突發(fā)事件的時候，一定要充滿社會責(zé)任感和信譽度，說的每句話，做的每件事都要向社會、向老百姓負責(zé)任，這樣，才能得到人民的信任。同時，領(lǐng)導(dǎo)者也要善于溝通，充分調(diào)動人民的信心與積極性，從而一起對抗危機與災(zāi)難。
第三個問題，應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力建設(shè)。
我們主要談三個方面的能力建設(shè)，第一個是依法應(yīng)對的能力，第二個是決策指揮的能力，第三個是協(xié)調(diào)和溝通的能力。
一、公務(wù)員在面對危機時依法應(yīng)對
這里有三個關(guān)鍵性問題需要我們來解決。第一個是我們?nèi)绾潍@得更多的時間，第二個是怎么樣獲得更多的信息，第三，應(yīng)該怎樣有效地配置資源。
公務(wù)員怎樣在面對危機時依法應(yīng)對，即怎樣提高我們的法治能力。突發(fā)公共事件法治屬于非常態(tài)法治，是關(guān)于突發(fā)事件引起的公共緊急情況下如何處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和。作為預(yù)防、調(diào)控、處理危機的法律手段，突發(fā)公共事件管理的法治是整個國家法律體系的重要組成部分，是一個國家或地區(qū)在非常規(guī)狀態(tài)下實行法治的基礎(chǔ)。
突發(fā)公共事件法治的非常態(tài)性，使得常態(tài)中的一些法律法規(guī)的作用就很有限了，在處理一些問題上，如果還按照常態(tài)的法律法規(guī)，可能就行不通了。例如“非典”時期，為了防止病毒的蔓延，政府需要將病毒攜帶者進行隔離，這是強制性的措施，但也需要有法律依據(jù)。所以，我們的法治建設(shè)，在處理突發(fā)公共事件的過程中就顯得尤為重要。在突發(fā)公共事件發(fā)生時，一定要運用法律的手段去解決問題，如果離開了法律，社會秩序就會被完全打亂。但是，突發(fā)事件法治的非常態(tài)性，又使得我們在解決問題的時候，會造成一些人的損失，這就需要我們不斷完善法治建設(shè)，將損失降到最低點。這種法治建設(shè)有其特定的含義，它不同于正常狀態(tài)下的法治建設(shè)。
在突發(fā)事件的過程中，其法治特征有以下幾點：
首先，內(nèi)容和對象上的綜合性和邊緣性。由于突發(fā)事件產(chǎn)生的原因及其表現(xiàn)形式是多樣性的，損害程度也是多層次性的，例如會對整個國家、地區(qū)、人民群眾等造成巨大的危害。例如像禽流感，一旦雞感染了病毒，就會影響老百姓的身體健康。另一方面，養(yǎng)雞的農(nóng)民也蒙受了巨大的損失，甚至是毀滅性的打擊。所以，我們的法律一方面要保護廣大人民群眾的利益，同時也不能忽視養(yǎng)雞戶的利益。又例如松花江水污染事件，它引起了兩個國家的爭端。這不僅僅是一個環(huán)境問題，還涉及到外交、媒體輿論等等的問題。這就使得我們的法律適用的范圍很廣，帶有一種綜合性和邊緣性，涉及到了政治層面、經(jīng)濟層面、文化層面、社會層面等眾多領(lǐng)域。
第二點，適用上的臨時性和預(yù)備性。因為突發(fā)事件的緊急性，這就使得我們的法律制定有非常態(tài)性。平時的法律處于預(yù)備性，什么是臨時性呢?平常這種法律是閑著的、預(yù)備的，突發(fā)事件的時候用這個法，不能濫用。比如說突發(fā)事件來了，交管部門說這條路封死了人不能走。法律有了規(guī)定，作為交管部門就有這個權(quán)力。平常的時候交管部門也說這條路不能走，那是不行的。不能把突發(fā)事件時候適用的法律拿到平常來，而且突發(fā)事件一結(jié)束，馬上失效不能再用了。對民眾強制隔離，不許上班，這在突發(fā)事件的時候可以。等事件都結(jié)束了還實行隔離那是不行的，民眾就要憤怒了，質(zhì)疑法律。所以具有臨時性和預(yù)備性，不能隨便用，什么時候起，什么時候止。按道理說法律都是正常的，但是突發(fā)事件時的法律屬于例外。
第三點，實施過程中有很強的行政緊急性。我們的法律是在民主制度的狀態(tài)下實施的，也表現(xiàn)了鮮明的民主性，但是在解決突發(fā)事件時，因為其緊急性，就需要領(lǐng)導(dǎo)者在做出決策的時候不能夠做到廣泛征集民眾的意見;其行政的緊急性，使得法律、決策的制定不能按照慣常的民主程序。在這種情況下，行政權(quán)相對集中。政府的權(quán)力集中在決策機關(guān)，決策機關(guān)的權(quán)力集中在領(lǐng)導(dǎo)人手里，并且需要領(lǐng)導(dǎo)人決策時的果斷與明智。
第四點，立法目的上更強調(diào)對權(quán)利的保障性。從立法的目的來講，法治建設(shè)很重要一條是，它強調(diào)對權(quán)利的保障性，法制是維護人民權(quán)利的。突發(fā)事件發(fā)生時，肯定會使人民的一些基本權(quán)利，受到干預(yù)、限制和損害。這就需要我們在法治建設(shè)上，在制定突發(fā)事件應(yīng)對法律的時候，要充分考慮到人民的一些基本權(quán)利，如生存的權(quán)利、受教育的權(quán)利，不能受到嚴重地侵害，而要以保障人民的權(quán)利、利益為根本的目的。另外，法律還要保證，一旦人民的權(quán)利在無意中受到侵犯，他們有請求國家給予賠償?shù)臋?quán)力。
第五點，法律制裁具有更大的嚴厲性。突發(fā)事件中的法治、法律制裁，應(yīng)該具有更大的嚴厲性。由于突發(fā)事件情況的特殊性，這時候的違法、犯規(guī)行為，也許會引起更大的社會危害。例如，非典時期，政府要求所有的病毒攜帶者都要進行隔離治療，但是如果有的病人漠視法律，私自離開隔離區(qū)而跑到社會上，其后果不堪設(shè)想。所以，對于這種情況的處理，就要采取更加嚴厲的法律制裁。
目前，我們的法治建設(shè)還不夠完備，還需要進一步健全和完備我們的法律體系。我們國家在這方面做了很大的努力。目前，“緊急狀態(tài)”的條款已經(jīng)進入《憲法》，這就使得我們在說運用“緊急狀態(tài)”的相關(guān)法律條款時，就有了《憲法》作為依據(jù)。下一步，我們國家還要制定統(tǒng)一的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。
鑒于目前我國危機管理法制的分散化、專門化、部門化，需要一個關(guān)于突發(fā)事件和緊急狀態(tài)的綜合性立法，以彌補單項立法的不足和固有缺陷?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》是我國突發(fā)公共事件立法從單項治理過渡到綜合治理的歷史性標(biāo)志，它是對整體制度安排的法律回應(yīng)。
另外，我們在運用行政的緊急權(quán)力的時候，一定要運用法律的手段，依法辦事。相對來說，行政緊急權(quán)力的權(quán)力較集中，這更要求我們的權(quán)力在運行中，要受到法律的限制。
行政緊急權(quán)力在運行中受到法律的規(guī)制，主要體現(xiàn)在以下幾方面：
第一，范圍規(guī)制，是法律保留原則的體現(xiàn)。行政權(quán)在范圍層面上一定要明確地受到限制，首先要限定哪些可以去做，哪些不可以去做。因為，行政權(quán)力必定會使一部分人的正常權(quán)力受到限制，所以在實施行政行為的時候，一定要慎重，不能侵犯人民群眾的利益，不能體現(xiàn)隨意性，這就是法律保留原則的體現(xiàn)。
第二，程度規(guī)制，即比例原則的約束。突發(fā)事件時的行政緊急權(quán)力，由于其情況的特殊性，勢必會侵犯到人民的一些基本權(quán)利，但是，在權(quán)利的侵犯程度上，我們講究最小侵害原則，即將對侵犯程度降到最低，保證社會的正常運行。
第三，程序限制。行政的緊急性，并不是要求在制定與執(zhí)行政策時不按照法律程序辦事，也不是說沒有程序了，更不能誰想怎么做就怎么做，必須經(jīng)過相關(guān)部門的批準(zhǔn)。依法應(yīng)對，就一定要注意行政權(quán)力是否在邊界限制之內(nèi)。
二、應(yīng)對突發(fā)事件的決策指揮能力
決策指揮能力非常重要。領(lǐng)導(dǎo)者在突發(fā)事件中的應(yīng)對決策，實際上有時冒著很大的風(fēng)險，是一種風(fēng)險決策，或者說是風(fēng)險性的管理。管理上有一個著名的定律叫墨非定律。墨非是美國一個航空試飛的工程師，他曾經(jīng)說過這樣一句話“如果有兩種選擇，其中一種將導(dǎo)致災(zāi)難，則必定有人會做出這種選擇?！背晒εc失敗的機率各占一半，這就是在做出決策時，最難克服的一點，也是決策的風(fēng)險所在。這就要求我們在做決策時，既要聽取多方面的意見，分析好各方面的因素，也要果斷英明，迅速而正確地做出決策。
領(lǐng)導(dǎo)者在做出決策時，需要克服以下幾個問題：
首先一個問題就是，危機現(xiàn)場中的“管理者效應(yīng)”。什么是危機現(xiàn)場當(dāng)中的管理者效應(yīng)?決策者制定的決策難免僵化或過于受限于具體數(shù)據(jù)。常常會出現(xiàn)以下幾種決策反應(yīng)，第一種是“鴕鳥反應(yīng)”——自以為是式?jīng)Q策。這種決策是指在做出決策時，像鴕鳥一樣將頭扎到土里，自以為是，不顧事實與情況的變化，從自我的想象出發(fā)做出決策。第二種是——“兔子反應(yīng)”。這種決策表現(xiàn)為，緊急事件一發(fā)生，決策者就變得驚慌失措，僅僅依靠現(xiàn)有的一點點不充足的信息，還沒把情況搞清楚，就馬上做出決策。這樣的結(jié)果只能是引發(fā)難以收拾的后果。例如，在解決化學(xué)氣體泄漏的問題上，泄漏以后可能會引起爆炸，我們用水的辦法把它打成一種水墻，這樣的話可能避免引爆。但是水是流動的，如果一旦水流進河里，那就把這些容易產(chǎn)生污染的有害物質(zhì)也帶到河里。這就是：一個問題解決了，另一個更遭的問題出現(xiàn)了。還有一種反應(yīng)是“出租車式的反應(yīng)”，就是看到一個方案就做決定，根本不考慮這個方案是否是最好的，是否是最適合的。這種情況往往在事情比較緊急的情況下出現(xiàn)。例如，同樣的“非典”問題，美國發(fā)現(xiàn)“非典”病人，采取的第一個方法是立即將病人隔離，不許出門，不許上醫(yī)院。告訴市民，誰發(fā)燒就在家里等著，打電話告訴醫(yī)院，醫(yī)院會有人告訴你怎么處理，或者醫(yī)務(wù)人員親自登門指導(dǎo)你正確的做法。并且規(guī)定：一旦病人出門就視為違法。但是我們國家的病毒攜帶者，一發(fā)現(xiàn)情況就去醫(yī)院，結(jié)果在大街上、公交車上就把病毒傳染了出去，造成了極大的社會危機。
另外一個問題是，決策制定者已被現(xiàn)有信息和直接獲取的信息所控制，這也有三種決策反應(yīng)的表現(xiàn)。第一種是“黃粱美夢”反應(yīng)—— 一廂情愿式?jīng)Q策。這種決策者完全按照自己的意愿來處理問題。第二種是“粗心輕率”反應(yīng)—— 走馬觀花式?jīng)Q策。這種決策往往簡單化、粗暴化，甚至不知道事情真相就做出決策，缺乏專業(yè)地處理突發(fā)事件的基本常識。第三種是“聞風(fēng)而起”反應(yīng)—— 見風(fēng)使舵式?jīng)Q策。在處理突發(fā)事件中，不是能說，誰有權(quán)力，誰膽子大，誰就能處理事件。決策者一樣要有畏懼心態(tài)，這也是提高公務(wù)員決策能力的一個重要方面。
在決策中，我們要有一定的常設(shè)機構(gòu)，用來做出決策，調(diào)配資源。這就需要我們健全機構(gòu)的體制。專門機構(gòu)可根據(jù)危機的不同等級，依法獲得各種自動授權(quán)，對危機的處理提出應(yīng)有的基本決策構(gòu)想和方案。在這樣的一個機構(gòu)中，我們要注意幾方面的情況。第一是要信息分析系統(tǒng)要健全，沒有信息就沒法決策。第二是支持和保障系統(tǒng)，要把職權(quán)要劃清楚。第三是決策系統(tǒng)要分兩部分，即分為專家咨詢分析系統(tǒng)與最終決策系統(tǒng)。最后一點強調(diào)決策中的責(zé)任機制。決策中的責(zé)任機制一定要健全。一方面要使我們的決策透明化，決策的透明度可以較容易地追究責(zé)任;另一個方面是決策者敢于負責(zé)。最后在追究責(zé)任的時候，要敢于承擔(dān)起責(zé)任來。
三、應(yīng)對突發(fā)事件的有效溝通的能力。
當(dāng)我們在處理突發(fā)事件時，很重要的一個問題是，你所面對的不僅是事故本身，而更重要的是，因為事故的發(fā)生所帶來的很多人的損失。這些與危機關(guān)系最密切的群體，他們的利益與危機息息相關(guān)。所以，無論是我們在管理災(zāi)害，還是在管理突發(fā)事件，在解決事件本身的時候，我們必須正視的就是受到損害的這批人。幾乎每個事故都是有傷亡的，與傷亡者的親屬的溝通，就是擺在管理者面前的一個很重要的問題。第二個問題是，管理者同時也要面對社會公眾的反應(yīng)。突發(fā)事件的發(fā)生，不僅僅關(guān)系著一部分特殊群體，它同樣波及著社會的各個方面與群體。例如英國的瘋牛病問題已經(jīng)升級到貿(mào)易大戰(zhàn)。英國的瘋牛病，從一開始只是牛的問題，然后又是養(yǎng)牛戶的問題，再到飼料的問題，然后再到牛肉出口的貿(mào)易問題，關(guān)聯(lián)到的問題越來越多。所以，這方方面面的問題都需要管理者與利益相關(guān)的人做好溝通，與媒體溝通，與公眾溝通。有時候，許多小事變成大事，許多小錯釀成大錯，很大程度上是因為在溝通上產(chǎn)生了斷連與阻隔，從而產(chǎn)生了政府與群眾之間的互不信任，也就談不上政府與群眾的齊心合力。所以說，有效的危機管理需要所有的利益相關(guān)者進行對話，并且在溝通過程中增加一種共識，從而共同解決危機，渡過難關(guān)。
在我國的某一個省，有一年馬路上的一輛汽車撞死了一個小孩。結(jié)果，雙方在協(xié)商的過程中，由于意見不和，激化了矛盾，最后升級為回族和漢族兩個民族之間的矛盾。以致我們出動了上萬的武警才解決了這場事件，最后造成了巨大的損失。所以，在解決矛盾的過程中，雙方的溝通非常重要。
有效的溝通機制在危機管理過程中具有重要的作用。及時有效的信息溝通，即使不能制止危機的發(fā)展，也可以控制危機及其影響，同時加強反危機的協(xié)調(diào)工作，防止信息的謠傳和謠言的傳播，還可以在民眾中起到穩(wěn)定民心、警示、教育和監(jiān)督等多種作用。危機管理中的溝通主要包括政府與公眾之間的溝通、政府與新聞媒體的溝通以及政府各部門之間的溝通。所以，在溝通中，政府要建立新聞發(fā)布機制以及發(fā)言人，要在第一時間向公眾說明情況，正確地對待記者的采訪。新聞媒體對信息的傳播是非常迅速而廣泛的，政府要充分利用新聞媒體的優(yōu)勢，及時地了解信息，反饋信息。同時，建立政府網(wǎng)站，積極與群眾產(chǎn)生互動，及時得到反饋意見。媒體的作用，就在于按照新聞傳播的自身規(guī)律對危機處理過程進行干預(yù)和影響，促使危機向好的方向轉(zhuǎn)化。媒體介于政府和公眾之間，形成了一種三角互動關(guān)系，它既受政府制約，又在一定程度上影響政府;既引導(dǎo)公眾，又需要滿足公眾需求。媒體一方面代表公眾時刻關(guān)注、監(jiān)視危機處理的進展，另一方面，又作為黨和政府的喉舌，傳達其聲音，樹立其形象。在處理突發(fā)事件中，媒體缺席對公眾、對政府都是一種損失。媒體的引導(dǎo)正確與否，都會在社會上產(chǎn)生巨大的反響。
所以說，我們不能簡單地說媒體是朋友或者敵人，它是一種力量，是公眾和政府互動的一種力量，其巨大的作用是不可忽視的。所以，我們要引導(dǎo)媒體在突發(fā)事件中充分發(fā)揮它的作用，其主要方法主要有以下三點：第一，實現(xiàn)危機傳播的基調(diào)統(tǒng)一;第二，塑造政府危機管理的良好形象;第三，在滿足公眾信息需求中保持社會穩(wěn)定。
我們政府在溝通中，一方面要認識到溝通和利益相關(guān)者之間的關(guān)系，努力做好他們的工作。同時要充當(dāng)好新聞發(fā)言人這樣一個角色，正確地告訴公眾發(fā)生的真實情況。第三要引導(dǎo)媒體幫助政府做好危機中的穩(wěn)定工作，這樣才有利于在危急的事態(tài)中處理得更好一點。所以，我們在今天的講座中強調(diào)了公務(wù)員在處理危機中的這三點能力，這也是我們在危機處理中的一個薄弱環(huán)節(jié)。
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