有關憲法系?？飘厴I(yè)論文
有關憲法系?？飘厴I(yè)論文
如果說憲法權利與民事權利之關系是撬動憲法與民法之關系問題的杠桿，那么，憲法權利在民事領域的適用問題可算是理順憲法權利與民事權利之關系的命門。下面是學習啦小編為大家整理的有關憲法系?？飘厴I(yè)論文，供大家參考。
有關憲法系?？飘厴I(yè)論文篇一
《 關于安樂死合法化的理性思考 》
【摘要】摘要：安樂死是當今人們討論的熱門話題之一,其間滲透著人類理性和情感、法律與道德的沖突。如何正確認識安樂死的本質,運用法律手段來嚴格規(guī)制安樂死,使其真正符合人類理性和道德的要求,是我國立法面臨的一個重要課題。
【關鍵詞】安樂死合法化
關于安樂死合法化的理性思考摘要：安樂死是當今人們討論的熱門話題之一,其間滲透著人類理性和情感、法律與道德的沖突。如何正確認識安樂死的本質,運用法律手段來嚴格規(guī)制安樂死,使其真正符合人類理性和道德的要求,是我國立法面臨的一個重要課題。
一、安樂死起源安樂死一詞源于希臘文Euthanasia，其原意為“沒有痛苦的死亡”。而安樂死的現(xiàn)代含義則是指“對于現(xiàn)代醫(yī)學條件下無可挽救其生命的瀕死病人，醫(yī)生在患者本人或者其近親屬真誠委托的前提下，為減少病人難以忍受的劇烈痛苦而采取適當措施，提前結束病人生命的行為”。
根據(jù)這一概念，筆者認為，安樂死問題實際上是接受死亡法則的生命處置問題。這類行為實質上是以生命終結法則為基礎的針對生命終結方式的處置。故可以將安樂死的實質界定為“生命終結的處置行為”，而不能將涉及生命處置行為作為研究對象，安樂死主要針對如何選擇生命終結方式，而不是針對生命處置方式。因為生命處置方式包括的兩層意思：一者為挽救生命，一者為終結生命。而安樂死不是在生命處置方式這一層面上去選擇是挽救還是終結生命。它僅僅是在已無法挽救生命的前提下去選擇采用何種最佳方式去終結生命。因此安樂死的實質是“生命終結的處置行為”，甚至可以說是一種“優(yōu)死”行為。
通過以上分析，我們可以明確以下幾個觀點：第一，安樂死是一種死亡狀態(tài)，不是死亡原因，故它不能與自然病亡、病理死亡和意外死亡這三種死亡原因并列為第四種獨立的死亡原因;第二，安樂死的對象是當代醫(yī)學上無可挽救其生命的痛苦的瀕死者;第三，安樂死是人工控制的死亡狀態(tài)，其目的重在使病人“安樂”，不在使病人“死亡”。
二、安樂死的理論困境與合法化路徑安樂死之所以會備受爭議，有著多方面的原因，如安樂死有誘使醫(yī)師假借實施安樂死為名實施故意殺人犯罪之虞，實施安樂死有悖于公眾所認可的醫(yī)師的職責與職業(yè)道德，因此而受到了倫理道德的非難，以及醫(yī)學界缺乏實施安樂死的有效的規(guī)范標準等等。但是，這些原因都是在實施安樂死的實踐中容易出現(xiàn)的流弊，或者是技術方面的原因。隨著科技的發(fā)展、觀念的進步以及制度的完善，上述的這些問題均能得以解決。因此，這些原因不是安樂死問題的深層次原因。筆者認為，只有從法律角度來詮釋安樂死，才能真正找到安樂死的理論困境，從而為安樂死的合法化開辟路徑。從法律角度來說，安樂死問題的產生，是由于公法與私法價值取向的差異而帶來的公權與私權的緊張對立。
三、關于我國“安樂死”立法的思考(一)、中國關于“安樂死”的爭議1、“安樂死”是否存在違憲問題2003年，廣東省人大教育科學文化衛(wèi)生委員會根據(jù)我國《憲法》四十五條：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，又從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需的社會保障、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”的規(guī)定，針對有政協(xié)委員在廣東省政協(xié)及九屆一次會議上提出的“對無可救治的晚期癌癥患者應可以實行‘安樂死’”指出，立法實行“安樂死”違反《憲法》。此等說法引起極大爭議。北京大學法學博士徐景和認為，《憲法》規(guī)定公民人身自由與人格尊嚴不受侵犯，是有特定含義的。公民個人有選擇生存的方式，在特定條件下也有權選擇死亡的方式。“安樂死”是一種在特殊情況下，在不違背國家、社會和他人利益的情況下所采取的一種對生命色特殊處分方式，這種處分是有嚴格的條件與程序的。現(xiàn)在歐洲一些國家所實行的“安樂死”立法都是在傳統(tǒng)道德與現(xiàn)代法律之間所作的選擇。因此，認為“安樂死”有背憲法，缺乏基本的構成要件。
2、是否違反刑法“安樂死”不等于“故意殺人”
雖然從刑法上來說“安樂死”符合“故意殺人”罪的種種條件，但是從本質上看還有許多不同之處：第一， 兩者出發(fā)點和目的不同。“安樂死”已免除特定人群痛苦為出發(fā)點;而“故意殺人”卻是以報復奪取金錢等為出發(fā)點。第二， 實施者不同。“安樂死”是由合法合格的醫(yī)護人員操作完成;而“故意殺人”沒有特定的人群為實施者。第三， 運用的手段及方法不同。“安樂死”一般使用藥物，采取無痛苦方式終結生命，而“故意殺人”則不管用任何手段、方法強制性剝奪其生命。第四， 性質不同。“安樂死”是善意的，而“故意殺人”是惡意的。第五， 主動方不同。“安樂死 ”是由被實施人主動提出，是由被實施人的主觀意志支配，而“故意殺人”完全由實施者個人主觀意志支配，所以，目前不能將“安樂死”列為“故意殺人罪”。
四.立法建議從以上分析，我們認為中國應當將安樂死進行“謹慎的有限合法化”，并在條件成熟時制定安樂死單行法。所謂謹慎，是指應當進一步對我國的絕癥并痛苦不堪的疾病、醫(yī)療技術和條件、醫(yī)療福利措施等方面進行醫(yī)學調查，進一步對我國的民眾情感、民眾基礎進行國情摸底，進一步積累醫(yī)學案例和司法實踐經(jīng)驗，重視個案的正當性處理，對于具有相當合理性的安樂死行為予以司法認可，從點到面，循序漸進地引導安樂死合法化。所謂有限，是指在法律上、在司法實踐中，只承認那些既符合醫(yī)學標準又符合自愿的、消極的安樂死行為法律標準的行為合法，防止安樂死成為政治利用與謀殺他人的工具，避免損傷國民的善良情感。基于這些考慮，我們認為，在安樂死立法中應當規(guī)定以下幾個方面基本內容：
(一)明確規(guī)定安樂死的正當目的和宗旨。安樂死的實施只能是為了維護安樂死者的 合法權益，減輕病人的痛苦，實行人道主義。
(二)明確規(guī)定安樂死的對象。安樂死所針對的只能是重大不能治愈的疾病且到了該病的末期而又無法忍受特別巨大的肉體、精神痛苦的病人;但不包括無法做出意思表示的植物人。對植物人實行尊嚴死被排除的原因是：一是因為植物人無法表示自己的意愿，而他人代為表示意愿，違背了意志自由和個人主義原則;二是侵犯了植物人的生命權，且不符合人道主義和國民善良情感;三是為慎重起見，避免被他人利用其實施非正當目的。
(三)明確規(guī)定安樂死的具體操作程序。被實施安樂死的病人必須是其本人有確意思表示，具體方法可參照民法上立遺囑和公證的方式;由省級(含省級以上)醫(yī)院成立安樂死委員會，并由安樂死委員會簽署書面同意書;安樂死只能由有醫(yī)師資格證的專職醫(yī)師實行;實施安樂死的方式必須具有社會相當性，即實施安樂死的過程為社會公眾所接受，特別實施安樂死的行為本身不會給病人帶來額外的痛苦，不能損害病人的人格尊嚴。
(四)明確規(guī)定違背安樂死操作程序的處罰措施。對于違反操作程序實施安樂死的行為，應當承當相應的民事、經(jīng)濟、行政責任和刑事責任。
總之，我國目前有關安樂死的規(guī)范還很混亂。筆者在此撰文的宗旨在于呼吁盡快立法。這樣才能使其從目前的無序狀態(tài)走向有序，從而既有利于個人也有利于社會。
有關憲法系?？飘厴I(yè)論文篇二
《 作為公法與根本法的憲法 》
【摘要】公法與私法的劃分是具有普適意義的學術分析方法。盡管兩者的界限具有模糊性，但兩者的劃分對于當下的中國仍具有重要的法治意義。從憲法的公法屬性出發(fā)，否定憲法對于私法的基礎作用是錯誤的。為了說明憲法對于私法的基礎作用而懷疑憲法的公法屬性也是不正確的。具有公法屬性的憲法，不僅可以充當公法的立法依據(jù)，而且能夠成為私法的立法基礎。憲法的根本法地位是獨一無二的。
【關鍵詞】公法;私法;根本法;憲政
一、引言或許2012年對我國憲法而言又將是一個具有特殊意義的年份，繼5年前的“憲法民法關系”大討論之后，憲法與普通法律的關系再次成為2011年度我國憲法學界關注的焦點之一，具體表現(xiàn)：一是中國憲法學研究會與中國人民大學法學院聯(lián)合主辦了“三大訴訟法修改中的憲法問題”學術研討會;二是中國憲法學研究會把“憲法與刑法關系”列為該年度年會的五個議題之一;三是“中國憲政網(wǎng)”開辟專欄征集有關“憲法與刑法關系”、“憲法與行政法關系”的觀點。但是，上述學術努力并未在憲法與普通法律的關系這個主題上催生出新的學術增長點。個中原因或許是多方面的，但在“憲法民法關系”大討論中就已經(jīng)暴露出來，且至今仍未得到解決的下述一連串問題無疑是十分重要的障礙。
1.憲法是不是唯一的根本法?由于我國民法學界曾經(jīng)十分流行“民法根本法”說，所以，不證成憲法獨一無二的根本法地位，憲法與普通法律的關系自然就無法展開。如果要證成憲法的根本法地位，那么就得引出以下第2個問題。
2.憲法究竟屬于公法還是私法?在那場曠日持久的“憲法民法關系”大討論中，主流的民法學者為了得出“民法也是國家的根本法”、“民法不應以憲法為立法依據(jù)”等結論，堅持“憲法屬于公法”這一傳統(tǒng)觀點;[1]而主流的憲法學者為了論證“憲法是唯一的根本法”、“民法應當以憲法為立法基礎”等結論，公開質疑憲法的公法屬性。[2]憲法究竟是屬于公法還是私法，至今仍是一個懸而未決的問題。如果要回答這個問題，那么就得引出以下第3個問題。
3.公法與私法的劃分在當下的中國是否有意義?對此，在我國主流的憲法學者中也存在著某些模糊認識，留待后述。
上述三個問題環(huán)環(huán)相扣，成為我們認識憲法與普通法律關系的瓶頸。為將憲法與普通法律關系問題的探討引向深入，筆者擬以澄清憲法學界關于公法與私法劃分的若干模糊認識為出發(fā)點，論證憲法的公法屬性，并對憲法的根本法地位做出說明，請學界同仁批評指正。
二、關于公法與私法劃分的再認識莫紀宏研究員曾經(jīng)提出，我們不要再糾纏于傳統(tǒng)的公法與私法的劃分，那個劃分缺少法治理論基礎。[3]童之偉教授也曾經(jīng)提到，在當今世界與我們有較多聯(lián)系的國家和地區(qū)的法學學者中，除德國和受德國影響的學者比較習慣于作公法、私法劃分外，其他國家和地區(qū)都早已很少甚至基本不談公法、私法劃分，或很少甚至完全不從公法、私法劃分的角度考慮問題了。[4]上述兩位著名學者的觀點，極易使人形成公法與私法的劃分已經(jīng)過時或者沒有意義的印象，故對于公法與私法的劃分問題，我們有重新進行認識的必要。
1.應當承認公法、私法的劃分是具有普適意義的。關于公法、私法的劃分，我國法學界的傳統(tǒng)觀點認為，公法與私法是大陸法系國家中普遍適用的一種法律分類，這種分類在英美法系國家是不適用的。與此觀點相反，有多位學者發(fā)現(xiàn)，雖然英美法系國家在理論上沒有嚴格的公法、私法之分，但公法與私法卻是這些國家的學者常用的理論分析工具;在美國的法律實務中，雖無公法、私法劃分之名，卻有公法、私法劃分之實。[5]可以說，公法與私法是中外法學者常用的一對法學范疇;公法、私法的劃分是一種具有普適意義的法學分析方法，也同樣適用于當下的中國。
2.應當看到公法、私法的劃分對于當下中國是有重要法治意義的。對于公法、私法劃分的意義我們至少可以從以下兩個角度來認識：(1)公法、私法的劃分意味著國家權力對不同的社會關系應當采用不同的調整方法。公法要求國家權力對隸屬型社會關系進行積極的干預，即進行管制型調整，國家工作人員不能怠于履行該職責，否則即為瀆職;私法要求國家權力對平權型社會關系進行消極的放任，即進行放任型調整，國家工作人員不得隨意對這類社會關系進行干預，否則即為違法。公法、私法對國家權力的行使范圍和行使方式提出的不同要求表明，公法、私法的劃分本身內涵著法治的權力制約以及權利保障精神。(2)公法與私法在法治社會的達成方面所承擔的功能是不同的。公法與私法都是法治之法的有機組成部分，法治社會本源于兩者的共同發(fā)達、有效。兩者都是為權利而設，就其目的而言，兩種法并無優(yōu)劣之分。若將法治視為一個權力制約、權利保障的動態(tài)過程，則法治的關鍵在于依法治“官”(權力)而非依法治“民”(權利)。只有當公法有效地約束住權力之后，權力與權利處于平衡狀態(tài)之時，法治才能實現(xiàn)。可以說，法治社會的達成與公法的發(fā)達有著更為緊密的關聯(lián)，公法對于法治的直接意義大于私法。如果說公法學者之“公法優(yōu)位論”[6]與民法學者之“私法優(yōu)位(至上)論”[7]都有“爭飯碗”之嫌的話，那么法理學者所謂“法治既是一個公法問題，也是一個私法問題。但是，歸根結底，是一個公法問題”[8]的觀點，則堪稱持平之論?？梢哉f，強調公法、私法的劃分，有利于突出公法在法治建設中的作用。
在當下的中國，權力之強與權利之弱，都已臻于極致，而權力的濫用已經(jīng)達到令人觸目驚心的程度。在這種情勢下，強調公法、私法的劃分，可以為我們從制度上約束國家權力、保障公民權利提供理論基礎和智力支持。
3.應當明確公法、私法的劃分標準是有時代性的。傳統(tǒng)的公法、私法劃分理論原本有四種—“權力說”(也稱為主體說)、“服從說”(也稱為實質說)、“強行法說”、“利益說”(也稱為目的說)。但是，這四種學說各有其缺陷，不能解釋所謂的“公法私法化”、“私法公法化”現(xiàn)象。于是就產生了主要融合“權力說”與“服從說”的第五種理論，即“折中說”(也稱為綜合說)。[9]從其實質來看，“折中說”是一種著眼于法律關系的性質來考察法的屬性的理論。
我國學者所持的公法、私法劃分標準頗不一致。主流民法學者所持的是“利益說”，即認為公法是權力的授予法、實現(xiàn)和維護公共利益的法，私法是權利保障法、實現(xiàn)和維護私權的法。[10]而有的憲法學者將劃分公法、私法的標準表述為：凡調整公共權力之間以及公共權力與私權利之間的關系、進而凡涉及到公共權力的運行、以公共權力為恒定的調整對象之一的法為公法;調整權利與權利之間的關系、以權利作為調整對象與內容的法為私法。[11]這一表述在相當程度上代表了我國當下憲法學界的共識?？梢?，憲法學者們普遍采用的是“折中說”。當然，憲法學者強調公法的恒定調整對象是公共權力，旨在強調公法的權力制約、權利保障功能。民法學者所持的“利益說”，雖然也能夠解釋某些法律現(xiàn)象，比如，色情、吸毒、賭博、走私等所謂“無具體受害人”的行為，所反映的原本是純粹的私人關系，將其納人公法的調整范圍，顯然是處于保障公共利益的考慮，但是，在當下中國的語境中量由于個人利益與公共利益之間存在著強烈的沖突，堅持這種劃分標準會導致公法與私法被人為地對立起來。站在憲政的立場上看，公法是授予并約束國家權力的法，其目的不應是保障公共利益，而應當將公民權利作為首要的價值。因此，民法學者所持的“利益說”是一種過時的標準;而憲法學者所持的“折中說”，既符合憲政的學術理想，也契合當代法治國家的現(xiàn)實，是一種更具有解釋力的標準。
容否認，權力制約與權利保障是我國法治建設和法學研究的時代命題。將這一命題與我國憲法學者的主流觀點相融合，我們可以對公法、私法做出如下界定：凡調整國家權力之間以及國家權力與私人權利之間的關系，以國家權力為恒定的調整對象，以人權保障為最終目的的法為公法;凡調整權利與權利之間的關系，以權利作為調整對象、以個人意思自治為原則的法為私法。
關于公法、私法的劃分，除了以上三點外，筆者認為還須申明的是：(1)雖然公法、私法劃分作為一種學術研究方法，不僅沒有過時，而且還具有重要的法治意義，但筆者并不贊同“公法、私法異質論”。[12]公法與私法都內涵著“市民社會優(yōu)于政治國家”、“權利優(yōu)于權力”等價值追求，二者有著共同的價值基礎。正因為如此，實在法的體系才是一個有機的整體，而非各種法的機械疊加。(2)公法、私法之間并不存在涇渭分明的界限。分類法是一種強調同質事物之間的差異的研究方法，其目的是為了對同一“屬”概念之下的若干“種”事物之間的差異有一個更清晰的認識。只有同質的事物才有分類研究的必要，所以，認為分類法強調的是“事物的不同性質”[13]的觀點是不成立的。這就意味著，意圖找到一種恰當?shù)臉藴剩癜阉纸獬蓺錃夂脱鯕饽菢影逊蓜澐殖晒ê退椒▋蓚€類別注定是徒勞的。屬于公法的行政法、刑法都涉及特殊情況下的私人關系(如私人間的相互侵害);屬于私法的民法，也包含著關于國家權力的某些禁止性規(guī)定(如禁止對契約自由的干涉)。此其一。其二，國家權力的能動性導致公法、私法界限的動態(tài)性。無論公法還是私法，歸根結底都是國家權力的產品，國家權力或積極或消極的態(tài)度會直接變更公法、私法的調整范圍。如刑罰，從人類社會早期的私刑逐步轉變?yōu)閲倚?，刑罰由一種私法關系演變?yōu)楣P系;對于婚姻家庭關系的調整，國家權力的態(tài)度由前現(xiàn)代社會的積極“進入”，轉變?yōu)楝F(xiàn)代社會的消極“退卻”，從而使婚姻家庭關系一步步脫離國家權力的干預，演變成一種較為純粹的私法關系;對于色情、吸毒、賭博、走私等所謂“無具體受害人”的行為，國家權力的態(tài)度從消極放任轉變?yōu)榉e極干涉，又使本來的私法關系轉變?yōu)楣P系，等等。國家權力的能動性，不僅使得公法、私法的調整范圍發(fā)生此消彼長的變更，而且使兩者發(fā)生交叉。福利國家、給付行政時代中所謂公法私法化、私法公法化現(xiàn)象即是典型的例證。
三、對“憲法不屬于公法”及“憲法具有私法屬性”的質疑在我國傳統(tǒng)的法學理論中，憲法一直被視為公法。本世紀初，法理學者孫笑俠教授最先對這一傳統(tǒng)觀點提出挑戰(zhàn)，他認為，憲法是綱領性的，它既不屬于私法，也不屬于公法;同時卻又承認，憲法不僅包括公法的內容，還包括私法的重大問題。[14]其后，一些有影響的憲法學者對憲法的屬性采取了一種猜謎式的表述—“憲法不僅是公法，同時也是私法;或者說憲法既不屬于公法，也不屬于私法。”[15]勿庸諱言，對傳統(tǒng)觀點的這種猜謎式質疑，本身就十分可疑。
(一)對“憲法不屬于公法”的質疑“憲法不屬于公法”的觀點存在著如下可能的質疑:(1)如果“憲法不屬于公法”能夠成立，那么，憲法在性質上屬于什么法?對此，有兩種推測：其一，正如上述憲法學者所認為的那樣，憲法作為根本法，既不屬于公法，也不屬于私法，它與公法、私法共同構成一國實在法的體系。其實，根本法是指憲法在整個法律體系中的地位，而公法、私法是指法的屬性，將根本法與公法、私法并列在一起顯然是混淆了不同的法律分類，在邏輯上是錯誤的。其二，憲法屬于公法、私法之外的“社會法”(混合法)。截至目前，承認社會法是一個獨立的法律部門的學者無一認為憲法屬于社會法，所以，第二種推測也不成立。(2)憲法中真的不包含公法因素嗎?不管是傳統(tǒng)的憲政論，還是所謂的“新憲政論”，都把國家權力視為憲法的調整對象。無人能夠否認國家權力與公民權利的關系，以及國家權力相互之間的關系，乃是憲法關系的重要內容。據(jù)此可以斷定，憲法必定包含著公法因素。
(二)對“憲法具有私法屬性”的質疑對于“憲法不僅是公法，同時也是私法”這一觀點，莫紀宏研究員曾著文進行過較為詳細的論述。將其理由歸結為一點，即“憲法所調整的社會關系在法理上應當涵蓋一切社會關系領域”。[16]這一判斷與某些憲法學者、民法學者所謂“憲法中也有私法內容”的觀點有相似之處，它們與憲法學界認為基本權利規(guī)范具有“第三者效力”的觀點，是“憲法具有私法屬性”的兩個主要論據(jù)。對這兩個論據(jù)的反駁在很大程度上能夠消解“憲法具有私法屬性”的說法。
1.基本權利不同于民事權利，憲法中沒有私法內容。有民法學者認為，“正是基于保護民權的目的，憲政運動才發(fā)展起來，才產生了憲法;人權本是憲法當中規(guī)定的民事權利”，[17]“市民社會制度的核心是保護公民(市民)的基本權利”。[18]憲法學者的代表性觀點認為，現(xiàn)代民事權利直接來源于憲法上的自由權。[19]上述說法極易導致基本權利與民事權利的混淆，而憲法中有私法內容的觀點在很大程度上就是混淆基本權利與民事權利的結果。
在筆者看來，基本權利與民事權利至少存在著以下幾個方面的區(qū)別：第一，兩種權利的來源不同。基本權利屬于人的固有權利，來源于人類生存和人格完善的正當需求，而非憲法的賦予，“權利先于憲法”所指的權利即是基本權利;民事權利屬于實在法上的權利，來源于民法的確認，法諺“無法律則無權利”所指的權利即是民事權利。第二，兩種權利的性質不同。對于人而言，基本權利具有不可缺乏性、不可取代性和不可轉讓性。[20]可以說，基本權利是表征人格之完整、獨立的整體性權利，無法按“份”來處分?；緳嗬绻惶娲⑥D讓或剝奪、放棄，則人在相關社會關系領域內的主體地位即被取消，人格因而變得不完整;民事權利則是可以按“份”來處分的權利，對人而言是一種可取代、可轉讓、可放棄的權利。第三，兩種權利的享有主體不同。由其來源和性質所決定，基本權利是一個與國家相對應的類概念(或曰群體概念)，其享有主體是抽象的人;民事權利所表征的是對具體的“人”(包括法人)的作為或不作為的請求，其享有主體是具體的人。第四，兩種權利對應的義務主體不同?；緳嗬麑牧x務主體是抽象的國家，具體體現(xiàn)為各類各級國家機關;民事權利對應的義務主體是與權利主體居于平等地位的、具體的人。第五，兩種權利的實現(xiàn)方式不同?；緳嗬w現(xiàn)為公民對國家作為或不作為的要求，這種請求是無條件的，國家對基本權利的保障也是無條件的。換言之，基本權利的實現(xiàn)是國家的單方義務，體現(xiàn)為國家的單方行為;民事權利作為一種具有實體內容的請求，只能向處于同等地位的義務主體提出，并通過義務主體的作為或不作為來實現(xiàn)。換言之，民事權利是一種有條件的請求，其實現(xiàn)過程體現(xiàn)為雙方法律行為。第六，兩種權利的侵權責任不同。一般認為，侵害基本權利所引起的違憲責任既具有政治性，也具有法律性;而侵害民事權利所引起的民事責任是法律責任?；诨緳嗬c民事權利的上述區(qū)別，筆者認為，所謂憲法中有私法內容、憲法是公法與私法的統(tǒng)一體等觀點，是值得懷疑的。
2.基本權利規(guī)范并不能適用于私人關系。在傳統(tǒng)的憲法學理論上，基本權利規(guī)范是為國家權力而設，對私人關系并無效力。在德國，一度產生過主張將基本權利規(guī)范適用于私人關系的“第三者效力”說。我國個別憲法學者以該學說為理由，認為憲法也有私法屬性，[21]故有必要對“第三者效力”說作一剖析。
如果真的有必要將憲法的基本權利規(guī)范適用于私人關系，那么私法上必定存在著漏洞。面對私法中出現(xiàn)的漏洞，法官從基本權利規(guī)范的價值和精神出發(fā)，構建針對個案的“審判規(guī)范”，這種方法即法律解釋學上的“漏洞補充”或“法律續(xù)造”。在這個過程中，基本權利規(guī)范僅僅充當了法官構建審判規(guī)范的“主要法源”，對私法關系領域生效的不是基本權利規(guī)范，而是法官所造之法—“審判規(guī)范”。[22]如果說法官們?yōu)榱吮苊赓栽搅⒎嘀佣鴮⒆约核熘ǖ男ЯQ言為基本權利規(guī)范的效力，體現(xiàn)了法官的政治智慧的話，那么，憲法學者對“第三者效力”說的秉持則是對法官的類推、技巧、政治智慧和他的角色意識。“第三者效力”說產生于20世紀50年代初，在1958年西德路特(Luth)案中，該學說得到聯(lián)邦憲法法院的采納。此后，“第三者效力”說得到了進一步的發(fā)展，但也遭遇了尖銳的批判。據(jù)我國學者考察，“第三者效力”說在它的原產地德國已經(jīng)銷聲匿跡，在其他國家也因為沒有在理論上和實踐中產生明顯的影響力而漸趨式微。[23]這說明，將基本權利規(guī)范適用于私人關系的觀點和做法都是沒有生命力的。在我國憲法的控權功能還沒有完全實現(xiàn)的情況下去討論憲法在私人之間的效力，會加深入們憲法觀念的偏差;如果勉強以此種方式激活憲法，則憲法功能有可能被異化。因此，無論從事實角度考察，還是就價值角度而論，都不宜主張憲法對私人關系的效力。
總之，憲法中的基本權利不同于民事權利，基本權利規(guī)范似乎也不具有“第三者效力”，故“憲法具有私法屬性”的判斷令人難以置信。
四、應當將憲法視為公法站在憲政立場上，我們可以對憲法內容作如下解讀：憲法對國家權力的授予，同時也表明了國家權力的有限性;憲法對消極權利的宣告，是國家權力的不作為義務;憲法對積極權利的宣告，則是國家權力的作為義務;國家結構形式是國家權力在縱向上的劃分;政權組織形式是國家權力在橫向上的劃分;基本國策條款是國家權力行使的目標;國家標志條款意味著國家標志非依修憲程序不得被變更，等等。對于憲法中的基本義務究竟應當作何解讀，情形較為復雜，需要進行專門的分析。
從已有的研究成果看，我國學者關于基本義務條款的觀點有以下三種：
1.憲法不應當規(guī)定基本義務。有學者從“公民缺少違憲的資格”這一前提出發(fā)，認為“憲法不應該規(guī)定公民義務”。[24]但據(jù)統(tǒng)計，在142個國家的成文憲法中，規(guī)定公民的基本義務的占61.2%,[25]可見，在憲法文本中規(guī)定公民的基本義務是一個較為普遍的現(xiàn)象。既然如此，憲法學者就不能以“不應該規(guī)定”為托辭，拒絕對憲法義務條款的含義進行探究。正確的做法應當是，以憲政精神為指引，對基本義務條款進行“共時解釋”。
2.基本義務條款是對基本權利的限制。在我國傳統(tǒng)的憲法學教科書中，流行著基本義務與基本權利具有統(tǒng)一性、一致性，或曰二者不可分離的觀點。[26]按照這種觀點，基本義務與基本權利之間存在著相互抵消的關系。對于這一解讀存在著如下反證：(1)基本義務與基本權利的憲法地位不同。在142個國家的成文憲法中，集中規(guī)定公民權利的有55部，占38.7%;集中規(guī)定公民義務的為0。[27]從一般意義上可以說，基本權利條款是憲法必不可少的內容，而基本義務條款則不是。(2)基本義務條款與基本權利條款的數(shù)量不對等。除了上述55個國家憲法只規(guī)定基本權利、不規(guī)定基本義務的情形外，即便是在同時規(guī)定基本權利和基本義務的國家的憲法中，基本權利條款的數(shù)量也是多于基本義務條款。(3)基本義務與基本權利的人憲理由不同。憲法上的基本權利概念內涵著“(基本)權利先于憲法”、“(基本)權利先于國家權力”等政治學公理，所以，憲法不僅應當保障列舉的基本權利，而且應當保障那些未列舉的基本權利。基本義務人憲始于1789年法國《人權宣言》，按照起草者的意圖，《人權宣言》中的“義務”的確是為公民而設，但是，世界上的主要法治國家在其憲政實施中，從來都沒有推導出公民的基本義務，而只是推導出了公民的基本權利。近些年，我國有多位學者對公民的違憲資格提出質疑，[28]這種質疑意味著，不應當將憲法上客觀存在的基本義務解釋為公民應當履行的義務，即基本義務不宜視為對基本權利的限制。
3.基本義務與基本權利沒有直接關系。林來梵教授認為，基本權利與基本義務之間的法律關系是“具體情形下的對角關系”。[29]按照這種理解，基本權利與國家權力構成一對憲法學范疇，基本義務與國家權力構成一對憲法學范疇，而基本權利與基本義務之間沒有直接的關系?；玖x務條款是憲法對國家權力的某種要求，也可以說是國家對公民權利進行限制的憲法依據(jù)。申言之，基本義務條款是國家以立法手段對公民權利進行限制的憲法依據(jù)，有基本義務之設而國家放任公民權利的濫用則意味著立法機關的瀆職。
以上三種觀點中，筆者認為，最后一種觀點最為可取。
總之，憲法的全部內容都可以理解為對國家權力的制約，即憲法以國家權力為恒定的調整對象，它并不直接涉及私人之間的關系。所以，盡管憲法與其他公法存在著某些區(qū)別(見后述)，但憲法在屬性上仍屬于公法。
五、具有公法屬性的憲法何以成為根本法有學者擔心，如果承認憲法具有公法性質，那么憲法就無法成為私法的立法依據(jù)。[30]劉茂林教授用“法律世界中的世界觀和方法論”來指稱憲法的根本法地位，但他認為，將憲法歸人公法會使憲法的多元價值墮入單一。[31]童之偉教授也認為，將憲法歸人公法，會割斷憲法與私法的真實聯(lián)系。[32]筆者認為，憲法的公法屬性與其根本法地位并不矛盾;具有公法屬性的憲法，不僅可以成為公法的立法依據(jù)，而且可以成為私法的立法基礎。
(一)憲法作為根本法，歸根結底是由其功能和性質決定的根本法，也稱為基本法，指“確立一個民族或國家的管理原則的組織法，特指憲法，也稱為組織法”。[33]我國傳統(tǒng)的憲法學教科書認為，憲法之所以是國家的根本法，蓋緣于以下原因：憲法具有最高的法律效力;憲法的制定、修改程序比普通法律嚴格和復雜;憲法規(guī)定的是國家的根本制度、根本(基本)原則或根本問題。前兩點所表述的是憲法作為根本法的結果，將二者視為原因，其實是因果顛倒。至于第三點，雖不無道理，但令人費解：究竟何為根本制度、根本(基本)原則或根本問題?凡寫入憲法的，是否都是根本制度、根本(基本)原則或根本問題?對此，不同的人肯定會有不同的理解。在筆者看來，所謂根本制度、根本(基本)原則或根本問題，并非指憲法文本中明文表述出來的那些制度、原則或問題，而是從中抽象出來的、具有高度概括性的制度、原則或問題。能夠稱得上是一個國家的根本制度、根本(基本)原則或根本問題的，歸結為一點，就是權力制約、權利保障。[34]換言之，憲法之所以能夠稱得上是國家的根本法，是因為它具有權力制約、權利保障的功能。
我們還可以從另外的角度對憲法的根本法地位做出詮釋。筆者十分贊同陳端洪教授借助于“制憲權”概念來說明憲法的根本法地位的邏輯思路：制憲權的主體是人民，同時，制憲權是一切權力的來源，故憲法的根本法地位來源于制憲權。[35]當然，這其中的關鍵問題是：為什么說制憲權的主體是人民?為什么說制憲權是一切權力的來源?這兩個問題的答案，存在于“人民主權”(主權在民)原則之中。除了君主立憲國家、政教合一國家之外，在憲法中確認“人民主權”原則是成文憲法中一個較為普遍的現(xiàn)象。憲法是唯一的由制憲機關以“人民”的名義制定(而非立法機關以自己的名義制定)的法律，因此，可以將人民的“主權”理解為人民的“制憲權”。由此而展開的邏輯是：人民的主權，即制憲權，是制定憲法的權力，而國家的立法權是憲法授予(并約束)的權力之一;由于制憲權高于立法權，所以，憲法的地位高于普通法律，被尊為根本法。從這個角度而言，憲法的根本法地位是由制憲權的至上性決定的。
(二)憲法具有根本法地位，在于它能夠成為公法、私法的立法依據(jù)或基礎1.憲法與公法的關系。憲法與行政法、刑法、訴訟法等其他公法既有區(qū)別，又有聯(lián)系。其區(qū)別在于：第一，憲法是從總體上授予并約束國家權力，而其他公法則是具體地控制國家的行政權、刑罰權、司法權等;第二，憲法上的違憲責任具有政治性，確定性較低;而其他公法上的違法責任屬于法律責任，確定性較高。這些區(qū)別使得憲法與其他公法在法律體系中居于不同的地位。
憲法與其他公法之間的聯(lián)系，可以說是一般與個別的關系：憲法從宏觀上規(guī)定了立法權、行政權、司法權等國家權力的行使原則，其他公法不過是具體地落實這些原則而已?？梢哉f，一部憲法，歸根結底是對國家權力既不得越權、也不得瀆職的要求。從其他公法的視角來看，行政法是授予并約束國家行政權的法;刑法是授予并約束國家刑罰權的法;訴訟法是授予并約束國家司法權的法，等等。同時，刑法上的罪刑法定原則、刑事訴訟法上的無罪推定原則、行政法上的行政合法性原則等，都具有強烈的價值屬性，只有從憲法學角度才能得到最終的理論說明。鑒于憲法與其他公法之間的這種緊密聯(lián)系，我們可以說，憲法是其他公法的直接的立法依據(jù)，甚至可以說憲法是其他公法的實施細則。
2.憲法與私法的關系。將憲法定位為公法，它與私法在調整對象和調整方法方面會有很大的差別，那么，具有公法屬性的憲法能否成為私法的立法基礎呢?有學者恰當而明白地指出了憲法與民法(私法)的關系：民法以市民社會為生存領域和規(guī)范空間。但是，民法在控制國家權力培育市民社會方面，存在著功能供給不足的缺陷。市民社會的培育需要憲法對國家權力進行控制，憲法對國家權力控制得越嚴密，市民社會的空間就越寬廣，民法規(guī)范的空間也就越大。若國家權力脫離了憲法的控制，市民社會難以生存，民法的規(guī)范空間也就越小。[36]由于民法(私法)同樣是國家權力—立法權的產物，民法(私法)的質量高低同樣是憲法對立法權既授予又約束這雙重功能的直接反映。因此，私法對憲法存在著依賴關系而非疏離關系。有民法學者謂民法與憲法關系呈現(xiàn)出“徑渭分明的二元格局”、“民法典(具有)相對于政治體制的中立性”、“在德國民法典的編纂中，與憲法的關系問題完全被擱置在一邊，未加考慮”[37]云云，其失誤就在于沒有看到這一點。但是，憲法與私法的關系又不像憲法與公法的關系那樣密切和直接。就憲法與私法的關系而言，私法或許真的不應被視為憲法的實施細則。
3.憲法作用于公法、私法的機制。憲法通過宣告消極的基本權利，以規(guī)定國家權力的不作為義務的形式確定私法關系領域的范圍;同時，憲法通過宣告積極的基本權利和基本義務，以規(guī)定國家權力的作為義務的形式確定公法關系的范圍。這樣，盡管憲法屬于公法，但卻通過規(guī)定國家權力的不作為義務和作為義務來調整公法、私法兩個法域。公法、私法調整范圍之間此消彼長的關系，取決于憲法所宣告的基本權利與基本義務之間的動態(tài)關系。因此，憲法不僅是其他公法的立法依據(jù)，而且是私法的立法基礎。憲法作用于公法、私法的機制直接體現(xiàn)為憲法對立法權的作用。借用童之偉教授的觀點，我們可以將這一機制概括為：立法機關在創(chuàng)制公法時，其對國家權力的設置必須遵循“憲法無授權即是禁止”的原則;在創(chuàng)制私法時，其對個人權利的態(tài)度應遵循“憲法未禁止即屬可行”的原則。[38]
六、憲法是唯一的根本法憲法是唯一的由制憲機關以“人民”的名義制定的法律，這便排除了一個國家有兩部或多部根本法的可能性。民法學者試圖從法的重要性、常用性出發(fā)來論證民法的根本法地位，是對根本法概念的誤讀。而從“民法的產生早于憲法”這一前提來論證民法的根本法地位，則注定是徒勞的。[39]從一般意義上說，憲法所處的獨一無二的根本法地位可通過以下兩種方式體現(xiàn)出來。
1.憲法文本的宣示。在世界上142個國家的成文憲法中，規(guī)定了憲法與普通法律關系的有122部，占85.9%;規(guī)定憲法比普通法律具有更高的法律地位的，有95部，占66.9%。[40]憲法宣告自己是國家的根本法，堪稱是一種普遍現(xiàn)象。這種方式又分為三種類型：(1)在憲法文本中使用“根本法”、“最高法規(guī)”術語。例如，我國現(xiàn)行《憲法》“序言”第13自然段宣告“本憲法……是國家的根本法，具有最高的法律效力”;1992年《越南社會主義共和國憲法》第164條規(guī)定“越南社會主義共和國憲法是國家的根本法并具有最高法律效力。一切其他法律文件必須符合憲法”;1946年《日本國憲法》第98條第1款規(guī)定“本憲法為國家最高法規(guī)，凡與本憲法條款相違反的法律、法令、詔敕以及有關國務的其他行為之全部或一部，一律無效”，等等，都是此種方式的典型表現(xiàn)。(2)在憲法名稱中使用“根本法”、“基本法”術語。例如，1918年《蘇俄憲法》,1924年、1936年、1977年《蘇聯(lián)憲法》，以及1978年《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國(根本法)》，都在標題中標明“憲法(根本法)”字樣;1949年《德意志聯(lián)邦共和國基本法》的標題，也都表明了憲法的根本法地位。(3)在憲法名稱和憲法文本中都不使用“根本法”、“最高法規(guī)”、“基本法”術語，而是在文本中宣稱憲法具有高于普通法律的效力。如1974年《南斯拉夫社會主義聯(lián)邦共和國憲法》第206條規(guī)定：“共和國憲法和省憲法不得違反南斯拉夫社會主義共和國聯(lián)邦共和國憲法。一切法律以及社會政治共同體機關的其他條例和一般文件，以及聯(lián)合勞動組織、其他自治組織和共同體的一般自治文件，必須同南斯拉夫社會主義聯(lián)邦共和國憲法一致。”
當然，憲法文本這種自我加冕性質的宣示，僅具有形式意義。盡管如此，這種宣示所表達的是民主憲政潮流中一種具有普遍性的、最低限度的政治共識，是多數(shù)文明國家共有的一種政治姿態(tài)。我國依據(jù)普通法律修改憲法的現(xiàn)實，是一種由多種原因造成的不正?，F(xiàn)象。盡管這種現(xiàn)象可能還會延續(xù)下去，但作為法律學人，我們不應以“良性違憲”為托辭對此提供辯護。
2.違憲審查制度的確立。政治國家既可立法，又可廢法，故無論私權本身，還是私法本身，都無法抵御國家權力對私人自治領域的非法侵入。因此，違憲審查制度就成了確保憲法之根本法地位的必不可少的制度設置。違憲審查制度的確立，最常見的是以下兩種方式：(1)在憲法文本中確立違憲審查制度。這種方式以憲法中確立了專門的違憲審查機構為標志。在憲法中確立一個專門的違憲審查機構，與單純地宣告憲法是根本法或者具有最高的法律效力相比，具有更強的實質意義。在世界各國的憲法中，專門的違憲審查機構有眾多的名稱，如德國、意大利、葡萄牙等國憲法稱之為“憲法法院”，法國憲法稱之為“憲法委員會”，韓國憲法稱之為“憲法裁判所”，阿拉伯聯(lián)合酋長國臨時憲法稱之為“最高法院”，古巴共和國憲法稱之為“全國人民政權代表大會”，等等。當然，憲法文本本身并不能確保違憲審查制度的實效。(2)通過憲法判例確立違憲審查制度。此種類型的違憲審查制度是在實踐中形成的，因而是富有實效的，以美國最為典型。
七、結語憲法是公法，謂其屬性，是相對于私法而言;憲法是根本法，謂其在整個法律體系中的地位，是相對于普通法律而言。將根本法與公法、私法(以及社會法)并列，其實是混淆了兩種不同的法律分類。
憲法既不能“超越”公法、私法的劃分(所謂憲法既不是公法，也不是私法)，也不能“穿越”公法、私法的劃分(所謂憲法既是公法，也是私法)。由其內容和調整方法所決定，憲法具有公法屬性;由其功能和性質所決定，憲法是國家的根本法。具有公法屬性的憲法，不僅是公法的立法依據(jù)，而且可以充當私法的立法基礎，憲法因此而成為國家唯一的根本法。德國行政法學者奧托·邁耶所謂“憲法易逝，行政法永存”，以及中國個別民法學者所謂“民法根本法論”、“民法帝國主義”等論調，都不過是個別學者偏狹的法學觀的反映。
【注釋】
[1]參見梁慧星：《物權法草案的若干問題》，《中國法學》2007年第1期;梁慧星：《〈物權法〉若干問題》，《浙江工商大學學報》2008年第1期;徐國棟：《民法典與民法哲學》，中國人民大學出版社2007年版;趙萬一：《從民法與憲法關系的視角談我國民法典制訂的基本理念和制度架構》，《中國法學》2006年第1期。
[2]參見劉茂林、石紹斌：《憲法是法律世界中的世界觀和方法論—兼對“憲法是公法的質疑”》，《法商研究》2006年第1期。
[3]參見夏正林整理：《“民法學與憲法學學術對話”紀要》，《法學》2006年第6期。
[4]參見童之偉：《憲法民法關系之實像與幻影—民法根本說的法理評析》，《中國法學》2006年第6期。
[5]參見趙明、謝維雁：《公、私法的劃分與憲政》，《天府新論》2003年第1期;張千帆：《論憲法效力的界定及其對私法的影響》，《比較法研究》2004年第2期;孫國華、楊思斌：《公私法的劃分與法的內在結構》，《法制與社會發(fā)展》2004年第4期。
[6]參見汪習根：《公法法治論—公、私法定位的反思》，《中國法學》2002年第5期。
[7]“私法至上論”亦可換言為“民法至上論”，其典型表述是“民法根本法說”、“民法帝國主義”。對于這些論調的介紹與歸納，可參見前注[4]，童之偉文。
[8]夏勇：《法治與公法》，載夏勇主編：《公法》第2卷，法律出版社2000年版，第601頁。
[9]參見葉秋華、王云霞主編：《大陸法系研究》，中國人民大學出版社2008年版，第100～102頁。
[10]如著名民法學者徐國棟認為：“公法的目的，在于憑借國家權力去獲取公益。”徐國棟：《民法典與權力控制》，《法學研究》1995年第1期。
有關憲法系專科畢業(yè)論文篇三
《 強化人大預算審議權的路徑選擇 》
【摘要】人大對政府預算草案進行審查和批準是憲政的基本要求，也是預防腐敗、增進民眾信任、建設社會主義和諧社會的重要保障。但目前人大審議預算草案的程序欠缺、預算信息透明度低、初步審查法律后果不明、人大審議時間過短、人大代表缺少修正權等因素直接限制了人大監(jiān)督作用的發(fā)揮。我國可以從明確預算審議的程序，強化預算信息的公開，使預算的初步審查法制化，并賦予代表對預算案的修正權等路徑出發(fā)，既避免對人大制度作激進調整，又切實發(fā)揮人大對預算的審批權。
【關鍵詞】預算審議;審議程序;修正權;預算信息公開
一、問題的提出在經(jīng)濟匱乏的年代，政府掌握的公共資金有限，人們一般也就不會十分關心公共財政的問題。但隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，政府掌握的公共資金數(shù)目驚人，政府開支動輒上萬億;民主法治建設進程的不斷推進又使民眾的權利意識、監(jiān)督意識得以加強，政府財政的安排就不可避免地成為各方利益主體矚目的焦點。在公眾與媒體的聚集之下，公共財政開支領域的諸多怪現(xiàn)象便逐漸暴露，引發(fā)了公眾的質疑與不滿。怪象之一：據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1995～2006年，國家財政支出中行政管理費由996.54億元增加到7571.05億元，12年間增長了6.60倍;行政管理費用占財政總支出的比重從在1978年僅為4.71%，到2006年上升到18.73%。這一數(shù)據(jù)遠遠高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%以及美國的9.9%。[1]2009年北大教授王錫鋅在作客中央電視臺的《新聞1+1》節(jié)目時更披露：我國的公款吃喝、公車使用和公款出國的費用接近9000億。與此同時，我國的社會保障制度卻遲遲建立不起來，公共醫(yī)療服務嚴重不足，教育經(jīng)費匱乏，政府大力宣傳“希望工程”鼓勵民眾資助貧困孩子上學。怪象之二：2008年末4萬億經(jīng)濟刺激計劃出臺后，由于4萬億的具體流向和決定程序不甚明晰，結果國家發(fā)改委周邊旅館很快爆滿，各地都在“跑部錢進”，幾乎每個省都挑燈夜戰(zhàn)，在短時間內拿出了上百個項目，以期搭上“4萬億”這趟便車。[2]怪象之三：每年臨近歲末，都會出現(xiàn)中央各部委和各級政府突擊花錢的現(xiàn)象，據(jù)媒體報道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了總預算的六成多，各地政府只花掉了總預算的七八成，一年一度的年底“突擊花錢”又不可避免地發(fā)生了。[3]于是，各項不必要的修建工程紛紛上馬，剛鋪過的道路掘開重鋪，剛修整過的花圃推掉重來。
上述怪象的出現(xiàn)說明我國在經(jīng)濟改革不斷推進、公共資金快速積累的同時，相應的政治制度、法律制度卻未能隨之作出有效的調整。目前，無論是在公共資金的收入還是支出上，強大的行政權仍然處于主導地位，人大對預算的決定、預算的支出、預算的審查等問題長期處于弱監(jiān)督狀態(tài)，預算的法制化程度較低。如此一來，缺乏有效監(jiān)控的政府財政權被濫用、亂決策、亂花錢的現(xiàn)象也就在所難免。但這種財政上混亂、失控的局面與法治國家的應然財政秩序相距甚遠，既不利于在涉及國家財富的動用、支出等問題上落實人民主權原則，也不利于人民代表大會制度的真正實施，必須加強對該問題的研究，為人民代表大會行使這一權力提供憲法理論根據(jù)，[4]建立起一套完整統(tǒng)一、公開透明、公正民主的預算制度。
二、強化人大對預算的審批權是憲政的基本要求人民主權原則是近現(xiàn)代各國憲法公認的基本原則，也是各國憲法發(fā)展和憲政制度的根本價值取向之一。集中體現(xiàn)人民主權原則的憲法一般都規(guī)定了代議制，將它作為實現(xiàn)人民主權的具體途徑。根據(jù)人民主權原則，政府的權力來自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服務的權力，為公民提供良好的社會秩序，保障公民更好地享受自己的權利，并為公民提供盡可能多的公共服務。簡言之，權力來源于權利，按照社會正義的要求，它應當服務于權利的實現(xiàn)與增長。[5]因此，政府的一切行為都必須向人民負責，人民應當直接或間接成為管理其自身事務的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都應當具有民意的基礎。
在諸多公共政策中，最需要民意基礎的無疑就是公共財政資金的征收和使用。因為人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保護他們的財產。[7]政府的每一分錢都來自于納稅人的財產，稅收的增加就意味著人民手中可支配貨幣的減少，而人民之所以愿意交納稅款，形成公共資金，是希望政府能“聚眾人之財，辦眾人之事”，為人民提供更好的福利。如果政府收取稅款，形成公共資金后，卻不讓人民了解這些錢的具體支出情況，更不讓人民對花費這些錢的計劃發(fā)表意見，隨意使用公共資金，則人民的財產權就受到了侵害，其保護自己財產、獲得更大福利的需求無法得以滿足，人民主權、責任政府的原則也無從顯現(xiàn)。因此，由人民代表組成的“國會應擁有權力來決定如何以及何時應為這些目的而運用資金。”[8]通過議會對政府預算的充分討論、審查與批準，使政府與公眾之間通過對話來求得共識，才能使政府的目標與公眾的需求相符合，保證資源的公平分配以及政府權力運作的正當性。
另一方面，“權力有作惡的濫用的自然本性”，[9]是不得已存在之惡，人民必須時刻通過法律保持對行政權的警惕和控制。而人民對行政權進行監(jiān)督的最重要、最有效途徑就是對通過議會對政府預算的審批與掌控。因為“公民權利和國家權力最終都以物質財富為基礎，都是物質財富在一定歷史條件下的轉化形式。”[10]財政資金是行政權力整個機構運作的經(jīng)濟基礎，它就象政府機體內的血液，支撐著一切政府活動的進行。只有掌握了政府的“經(jīng)濟命脈”，確保公共資金支出過程中的正規(guī)、準時和忠實，才能截斷政府部門濫用權力的物質來源，保證國家權力只用于提供公共服務，實現(xiàn)對各項政府權力的有效監(jiān)控。如果公眾無法通過審查政府預算草案來確保財政的公共性，就無法保證國家權力的公共性，也就談不上限制政府和憲政精神。所以，有學者指出：“政府是否真正受制于憲法，是否為有限政府，是否能將政府行為限定在法制化軌道，其根本在于國家的財政權是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”[11]美國聯(lián)邦黨人漢密爾頓也認為：“掌握國庫的權力可以被認為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當有益的措施。”[12]布倫南和布坎南甚至認為：“財政約束實際上可以代替選舉約束，也就是說，即使在選舉約束失效時它們仍然有效。”[13]
也許正是出于對預算的重視，英語中表述政府責任時所使用的單詞是“Accountability”而非一般的“Responsibility”或“Liability”。“Accountability”一詞來源于“Account”，而“Account”本指“帳目”、“計算”、“說明”，[14]本義側重于可以從數(shù)量上予以計算、衡量和說明，會計師Accountant也來自于同一詞根?？梢?，“責任政府”的首要要求就是政府的帳目——即公共資金的收支應是透明、可計算、可說明，受人民監(jiān)督和控制的。
正因為對公共財政的控制如此重要，西方近代資產階級與王權的斗爭首先奪取的就是對公共財政的控制權，西方的議會也正是在與王權不斷爭奪公共財政的控制權中，才最終確立起其政治地位的。“立憲政治(議會政治)的歷史可以說是現(xiàn)代預算制度的成立史”。[15]1215年的英國《大憲章》就國王與臣民的權利與義務關系確立了具有現(xiàn)代意義的原則和法度，其首要的一項就是稅收須經(jīng)納稅人批準的原則。批稅權成功地限制了國王以各種形式非法征取臣民財產的權力，從源頭上制約了行政權濫用的沖動。可以說，議會就是因公共財政而產生，對公共財政的控制也是議會的主要職責。故英諺稱，“稅收是代議制之母。”1640年，議會與王權之問的暴力抵抗——英國資產階級革命又確定了財政支出必須由代表資產階級利益的下議院批準的原則，即政府預算必須經(jīng)議會審議批準，議會有權對政府預算進行修正。到17世紀末期，國家預算基本形成。19世紀中葉，議會對財政權的控制最終得以實現(xiàn)。至此，英國出現(xiàn)了世界上第一個完整的、現(xiàn)代意義上的國家預算。預算不但對財政具有嚴密的控制權，也形成為指導、監(jiān)督及批評一切行政活動的最有效工具。[16]可以說，在近代英國，代議制之所以能成功地制約國王的行政權力，從根基上講就是建立在對國家財政的控制上，而“議會也最終成為英國憲政不可缺少的組成部分”。[17]
英國的代議制憲政模式，基本上奠定了近代西方國家憲政模式的藍本。近代美國、法國等西方國家都是通過效仿英國而走上代議制模式憲政道路的，而它們所遵循的議會與行政的分權也都貫穿著議會對國家財政給予監(jiān)管的憲政原則。[18]目前，幾乎所有的民主政治國家都十分強調議會對政府預算的控制權。盡管各國議會對政府預算案的審議、修正能力大小有所區(qū)別，但綜觀世界各國，幾乎所有的國家都允許議會對政府預算進行審議，議會亦有權對之提出修正意見。司以毫不夸張地說，議會有權通過審議、修正政府財政預算來實現(xiàn)對公共財政的控制是實現(xiàn)憲政目標的重要保障。
三、我國人大預算審批權虛置的原因分析《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定我國是人民民主專政的社會主義國家，[19]國家的一切權力屬于人民，人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權力。[20]與之相適應，我國的《憲法》和《預算法》也都明確規(guī)定全國人大和地方各級人大有權代表人民“審查和批準”政府提出的財政預算草案。[21]但在實踐中，人大對政府預算的審查卻缺少“剛性”，從中央到地方，各級人大對政府預算基本都是一次通過，“政府給什么看什么，說什么聽什么，報什么批什么”，“過場”走得有條不紊，代表在迷糊中舉手為預算履行合法手續(xù)。[22]現(xiàn)實中，人大打回政府預算或迫使政府預算作出較大調整的消息鮮有耳聞。[23]有長期關注和參與預算改革的學者坦言：目前在財政預算審議方面，人大還是“橡皮圖章”。[24]那么，為何法律的規(guī)定與現(xiàn)實的操作會有如此大的反差?之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因何在?
(一)人大預算審批的程序規(guī)則缺失人大預算審批權的長期虛置首先恐應歸因于人大預算審批程序的基本缺位。盡管《憲法》、《預算法》規(guī)定了人大有權對預算草案進行審查，但由于長期以來，在“重實體、輕程序”觀念下，人們認為人民代表大會制只是實體法的組成部分，而非程序法所包括的內容，只要能得到公正的結果，關于程序怎么設計以及是否遵守程序，則無關緊要。[25]結果是自1954年第一屆全國人大第一次會議召開后的35年中，全國人大一直是在無議事規(guī)則的狀態(tài)下行使權力的。無論是《憲法》、《預算法》和其他相關法律、法規(guī)也都沒有對人大審查預算草案的程序予以明確，這使得人大對預算草案進行審查的方式、步驟、順序、時限均無矩可循。《預算法》關于預算審查和批準只有短短5個條文，只涉及各級政府預算草案由何主體審批，向何部門備案等實體問題，而對審查、批準的程序問題毫無涉及。這不能不說是《預算法》這一關于政府預算的基本法律的重大立法缺陷。
以全國人大對預算草案的審查為例，目前，關于人大審查預算草案的程序規(guī)定僅散見于《全國人民代表大會議事規(guī)則》(以下簡稱《議事規(guī)則》)和《全國人大會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》(以下簡稱《決定》)，但這些規(guī)定的內容仍然過于簡約。根據(jù)《議事規(guī)則》，中央預算的審查批準大致分為兩階段：(一)初步審查。全國人大會會議舉行的1個月前，國務院有關主管部門應就國家預算及預算執(zhí)行情況的主要內容，向全國人大財政經(jīng)濟委員會(以下簡稱人大財經(jīng)委)和有關的專門委員會匯報，由財經(jīng)委進行初步審查。[26](二)大會會議審查。全國人大會會議期間，財經(jīng)委根據(jù)各代表團和有關專門委員會的意見對中央及地方預算草案進行審查，并提出審查結果報告，主席團審議通過后，印發(fā)會議，并將關于國家預算和預算執(zhí)行情況的決議草案提請大會全體會議表決。[27]上述規(guī)定只粗疏地規(guī)定了對預算草案分為初步審查和大會審查兩大步驟，并對初審的時間做了規(guī)定，但是對初步審查和大會審查的具體方式、步驟、順序與時限的規(guī)定仍是一片空白，缺陷明顯。
首先，缺少對財經(jīng)委、人大會預算工作委員會(以下簡稱預工委)預審的具體程序規(guī)定。
目前的人大議事規(guī)則通過財經(jīng)委、預工委對預算草案的初步審查使人大對預算草案的實際審查提前，具有重要的實際意義。由于預工委、財經(jīng)委具有較強的專業(yè)知識，并擁有對預算草案相對較為充裕的審查時間，目前我國人大對預算草案切使行使審查權主要就發(fā)生在初審階段。但是，預工委和財經(jīng)委的初審應采取何種方式進行審議，是否應經(jīng)歷一讀、二讀、三讀程序，并無規(guī)定，公眾旁聽、辯論程序、聽證程序等重要的聽取意見的機制也付諸闕如。這使得財經(jīng)委、預工委的初審在很大程度上處于無序化、隨意化、神秘化的狀態(tài)，既不利于初審的法制化與正規(guī)化，也不利于預算初審階段的公眾參與。此外，《議事規(guī)則》和《決定》目前并未對初審的法律后果予以明確，財經(jīng)委、預工委審查后是僅有權提出修改建議還是有權對預算草案進行批準或否決?初步審查結果應向哪些對象進行送達?如果財經(jīng)委、預工委提出修改建議，但政府部門拒絕修改該如何處理?目前均難找到相應的法律對策。
其次，目前人大會議期間對預算草案的審查、討論程序匱乏，已有議事規(guī)則又先天不足，嚴重制約代表審議權力的行使。
一方面，我國目前的“兩會”1年只開1次會議，每次會議又只有半個月左右，會議期間議題較多，代表能夠閱讀、審查財政預算草案的時間非常有限，在此情況下，很難對預算草案提出有價值的意見。如據(jù)《南方都市報》報導，今年的“兩會”上，財政部在3月5日會議開幕日才向十一屆全國人大二次會議提交了關于2008年中央和地方預算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預算草案的報告。在3月5日至3月7日3天時間里，代表們“3天要審3個報告”。據(jù)一位代表回憶，讀報告花了半天時間，剩下的2天半，花一大半的時間評政府工作報告，因此，只有1天的時間看預算，最后半天的時間才能討論。[28]在極短的會議期間內，在沒有多方聽取意見、進行辯論的基礎上，對于具有高度專業(yè)性的預算案進行充分的審議，提出有價值的建議，幾乎是不可能完成的任務。
另一方面，即使代表提出了有價值的意見，政府部門該如何對代表的意見做出反饋，也缺少明確的法律規(guī)則。目前，我國的人民代表大會采用代表團、小組討論審議的議事方式，人大代表只能在分組討論時對預算草案提出修改意見，然后由財經(jīng)委將意見匯總，向主席團提出審查結果報告，主席團審議通過后，印發(fā)會議，并將關于國家預算和預算執(zhí)行情況的決議草案提請大會全體會議表決。這種分組討論、匯總意見、提出審查報告的做法存在很多問題：第一，代表的意見能否都在財經(jīng)委的審查結果報告中得以體現(xiàn)?如果代表對預算草案的修改意見較多，到底哪些意見應被財經(jīng)委的審查結果報告所包涵，哪些則可以省略?遴選標準和程序如何?如果財經(jīng)委的審查結果報告未能如實、全面反映代表意見該如何處理?第二，主席團通過財經(jīng)委的審查結果報告后，政府財政預算是否必須在大會會期內立刻按照審查結果報告中提及的建議進行修改，再報請大會全體會議表決?由于現(xiàn)在大會會期非常短，如果政府部門在大會會議期間來不及作出相應修改該怎么辦?是必須在會議議期內草草修改提交大會表決，還是可以在人大會議閉幕后將修改后的預算草案報人大會審批?亦或事后加開一次人大會議通過?最后一種情況在某些縣級人大曾經(jīng)發(fā)生過，但如是在級別較高的，如省級人大、全國人大審議時發(fā)生預算不通過，加開人大會議可能會在實踐中有很大困難，屆時該如何操作?第三，如果發(fā)生政府拒絕按審查結果報告的全部要求進行修改的情況，應如何處理?盡管在目前的政治實踐中，發(fā)生上述可能性的機率并不大，但仍不能將這些問題徑行忽略。
再次，我國的預算信息尚不夠透明，人大對預算的審批過程也缺少公眾監(jiān)督。
預算信息全面、準確、及時的批露，不僅是人大代表對政府預算實現(xiàn)有效審議的關鍵，也是社會公眾參與預算審議的前提。但目前我國社會公眾對預算信息的了解總體上仍十分困難。根據(jù)以往常規(guī)，我國有關預算執(zhí)行情況和預算草案，每次人大會議上均作為機密材料，在開會前才發(fā)給人大代表，會議結束后很快又收回，代表很難深入了解，公眾更無從知曉其內容。公眾申請了解預算信息，政府部門要么以公共預算屬于機密，要么以預算內容跟申請人無關等理由拒絕。這一現(xiàn)象在《政府信息公開條例》公布實施后有了一定改觀，該條例明確規(guī)定：各級政府的預算和決算報告是需要主動公開的“重點政府信息”。與之相適應，2007年，廣東省預算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申請的公民公開了深圳市本級2008年度部門預算(草案);10月27日，衛(wèi)生部向申請者公布了一份接近完備的本級部門預算。在新中國的歷史上，這兩次回應都是第一次。[29]2009年3月20日，財政部在其官方網(wǎng)站正式公布了經(jīng)第十一屆全國人民代表大會第二次會議審議通過的2009年中央財政預算數(shù)據(jù)，這是財政部首次在全國人民代表大會審議通過預算草案的第一時間將其向社會公開。[30]但目前仍有很多部門并未按條例要求主動公開預算信息，即使在公眾申請公開時也予以拒絕。如上海律師嚴義明關于請求財政部公開4萬億投資預算的申請就被兩次駁回。北京律師楊慧文2009年4月向北京73個政府部門申請公開“如何花錢”，只得到兩份完整答復。[31]預算上網(wǎng)也非普遍做法，大多數(shù)地方的政府預算，公眾仍是可望而不可即。據(jù)上海財經(jīng)大學一學者主持的中國財政透明度報告的評分，在政府財政信息透明方面，政府的平均得分只有20分(百分制)。[32]
在預算信息公開的內容上，目前我國不少地方的預算草案也十分簡單，盡管我國實行復式預算已有一段時間，并形成了復式預算的基本結構，既預算科目包括類、款、項、目4個層次，但政府報送的預算草案卻只要求科目列到類、重要的列到款，[33]對真正體現(xiàn)預算資金流向的款、項、目3個層次鮮有涉及。人大代表根據(jù)殘缺的預算報告，很難判斷預算的收支是否合理，只能根據(jù)慣性投票，根本無法切實行使審批權。更為嚴重的問題是，目前政府的收入并沒有完全納入預算管理，仍有巨額的預算外資金。有學者稱，2006年，實際上政府總收入至少高達67000億元，占當年GDP的32%。而納入預算的只有39000億元，近28000億元的收入沒有納入預算內管理。這筆巨額資金花到哪里了，從來沒有提交各級人大審議、批準和監(jiān)督。再如，上海市14年內對私車車牌進行拍賣收入約為137.54億元，這些天價車牌拍賣費也游離于人大監(jiān)督之外，用到哪里去了?至今成謎。[34]
在人大對審批預算過程的信息公開上，也同樣不足。盡管我國《議事規(guī)則》規(guī)定，大會全體會議設旁聽席，旁聽辦法另行規(guī)定，[35]但20年過去了，相關辦法至今未能出臺?，F(xiàn)實中，全國人大開會期間，代表乘坐車輛均由警車開道，人民大會堂周圍警戒森嚴，公眾莫說旁聽，連接近都很困難，旁聽權只能停留于紙上。媒體報道也將主要精力放在作政府工作報告上，而對大會分組討論一般僅有有限的幾個鏡頭。這與在美日等預算法制較為健全的國家，國會討論通過預算案，全程公開，公眾可以旁聽，媒體可以報道，電視臺直播國會討論的全程公開形成了較為鮮明的對比。
可見，盡管我國近年來在政府預算信息公開方面已經(jīng)有了長足的進步，但在預算信息的公開上，仍可謂任重而道遠。
最后，目前人大對政府預算草案的表決方式也不利于人大審批權的落實。
我國預算長期以來一直采取綜合審批制，即將所有的預算收支全部集中在一件預算審批提案中由人大代表投票通過。盡管這種做法簡化了預算審批程序，但也會使得預算草案局部的不合理影響整體的效果。所以，綜合審批一般不為預算法制發(fā)達的國家所用。在綜合審批制下，一旦預算草案被否決，將會對國民經(jīng)濟的方方面面產生嚴重影響。即使預算方案十分合理的部門和項目，其合理的預算經(jīng)費也會擱淺。因此人大代表一般不敢輕易行使預算否決權。[36]這也是實踐中，我國政府預算基本都能不做重大修改、一次通過的重要原因之一。但我國進行部門預算制度改革后，預算草案被細化到部門和項目，較之以前直觀性已大為增強。[37]完全有條件按部門或項目對各部門或項目的預算分別進行審查和批準。但綜合表決制這一已顯落伍的表決方式卻至今仍在沿用。
(二)人大代表對預算草案的修正權缺失除了審批程序方面的諸多問題，我國人大預算審批權被虛置的另一個重要原因在于目前的《預算法》和相關法律、法規(guī)只賦予了人大對政府預算草案的審查和批準權，卻并沒有賦予人大對政府預算草案的修正權，再加上目前對政府預算草案的表決實行綜合審批制，人大代表即使對政府預算草案的部分項目不滿意，也無法對該部分提出修正案，而只能提出修改建議。修正案與修改建議本質一致，都是對某問題的修改意見，卻具有截然不同的法律后果。當符合一定法定人數(shù)要求的代表對預算草案的部分項目提出修正案后，經(jīng)過表決程序，該修正案就能直接具有法律拘束力，預算案中的相應部分就必須按被通過的修正案所確定的內容進行調整。而目前人大代表所擁有的修改建議權曾并不具備這樣的法律效果。代表雖然可以建議，但其修改意見必須被財經(jīng)委的審查結果報告所采納，并進而為關于國家預算和預算執(zhí)行情況的決議草案所反應，才有司能對預算產生影響。如果代表所提出的意見并未在關于國家預算和預算執(zhí)行情況的決議草案中得以體現(xiàn)，即使代表對政府預算草案的部分內容不滿意，還是只能對預算進行整體批準或否決。而整體否決在中國的政治體制下，既不現(xiàn)實也不必要。有評論就稱，在人民代表大會上行使否決權，中國目前的條件尚不成熟。“除了技術原因外，個人意識也跟不上，最為關鍵的是，他們可能會因此利益受損。”[38]所以，許多對預算草案不滿意的代表在表決時仍不得不無奈地投贊成票。但這樣的整體通過卻使人大對預算審批的重要權力落空，既有損人大的權威，也不利于對政府財政權力的有效監(jiān)控。
審議預算本是民主國家議會最重要的權利。而我國現(xiàn)行預算法律法規(guī)中預算審批程序的不明確、人大會議會期過短、議題過多、人大代表缺少對預算草案修正權等因素卻使得很多人大代表在審查預算草案時心有余而力不足。“兩會”最主要的事情本應是審議預算和立法，但現(xiàn)實中，聽取和討論政府工作報告卻往往成了中心議題。其實，正如有學者所指出的：“政府工作報告是過去的總結和將來的打算，是一個政策宣言。政策要靠錢才能落實，所以重點應是審議預算。”[39]讓預算成為人大議事的中心議題，應成為當前人大改革的重要目標。
四、強化人大預算審議權的路徑選擇既然強化人大對政府預算的審議是憲政的基本要求，也是建設責任政府，建立“對話、合作”的政府與民眾關系，建設社會主義和諧社會的重要保障，就應當將人大對政府預算的審議權力從沉睡中“激活”，使其真正發(fā)揮作用，從源頭上斬斷濫用公共資金、公共權力的渠道。但在選擇強化人大預算審議權的現(xiàn)實路徑時，現(xiàn)階段即對現(xiàn)有的人民代表大會制度做激進的改革，從代表構成、會議議期等方面徹底改革現(xiàn)有制度可能尚不具備條件，更具可行性和操作性的當是立足于現(xiàn)有制度，從技術上尋求一定的突破口，進行漸進式的調整。這樣既能實現(xiàn)加強人民代表大會和全體社會成員對政府財政行為監(jiān)督和控制的目的，又興許能象有的學者所設想的那樣，以公共預算改革這樣一個“最沒有風險的，又可操作、難度也不大的改革”[40]為契機，以預算審議為突破口來切實改變所謂“議會不議”的現(xiàn)狀，把政治改革與經(jīng)濟改革直接銜接起來，緩和對人民代表大會體制進行根本性重構時所面臨的各種各樣的沖擊力。讓各種政治勢力和利益群體在編制和審議單純的財政預算程序中學會競爭和妥協(xié)的技巧，逐步提高人民代表真正參與決策的能力，防止社會的激烈沖突造成民主化的夭折。[41]
(一)預算信息的公開是人大發(fā)揮監(jiān)督作用的前提人大發(fā)揮預算審批作用的首要與核心制度就是預算信息的公開。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公眾公開，接受公眾監(jiān)督，在億萬雙眼睛緊盯官員們怎么花錢的情況下，違規(guī)和腐敗現(xiàn)象必然會減少，人大對預算草案的審議也能更好地發(fā)揮實效。
預算信息的公開應該既包括人大審議之前預算草案信息的公開，也包括人大對審批預算過程的信息公開。其中預算草案信息的公開主要應有三方面要求：(1)政府預算必須全面、準確地反映政府財政活動的真相，所有財政收支都應當在預算中詳細批露。政府報送的預算草案至少應詳細到項，而不能僅僅列出類或款。特別是對普通老百姓較為關注的政府開支，如政府部門“公車使用、公款接待、公款出國”等行政成本支出，應在政府預決算中以較詳細的類別列出。并且，應將目前游離于預算之外的收入和開支均納入預算，以杜絕龐大的預算外資金的濫用。(2)預算信息應該能讓人大代表和納稅人、媒體、分析人士及時、便捷地獲取。要做出科學的判斷和決策，僅僅靠人代會開會的幾天時間肯定是不夠的。財政部門應將詳細預算在將預算草案提交財經(jīng)委和預工委初審時也一并交給人大代表，讓他們有充分的時間審閱、判斷和進行必要的調研。這在目前網(wǎng)絡極其發(fā)達的條件下通過給代表發(fā)送電子郵件等方式就能輕易辦到。同時，預算草案本不應屬于國家秘密，而屬于應當讓公眾及時知曉、與公眾切身利益相關的信息，因此，也應通過報刊、網(wǎng)絡向社會公眾提前公開，以使公眾能在初審階段就能了解，并將自己的意見及時反饋給人大代表，使人大代表得以在人大會議上代表民眾表達意見，使預算中的公眾參與得以實現(xiàn)。(3)預算信息必須易于理解、具有可讀性。由于預算本身涉及很多專業(yè)知識，如果預算編得象“天書”，代表看都看不懂，談何審議?因此，政府預算信息應該力求一目了然，用詞避免模糊概念，詳細說明各種收支的標準和依據(jù)，為代表和公眾理解預算信息提供背景知識。同時，預算信息還應包括對上年度財政資金使用效益的評估說明，從而為本年度改進支出結構提供依據(jù)。
除了預算草案信息的公開以外，財經(jīng)委、預工委對預算草案的初審、人大對預算草案進行會議審查過程的信息也應向公眾公開，包括允許公眾旁聽、對一些涉及公共利益的重大項目的審議舉行公聽會，以使公眾及時了解預算審議中的熱點、爭點并參與到審議過程。這可以使預算審議不再成為與公眾距離遙遠的冷冰冰的政治過程，而是與其切身利益密切相關的利益博弈，激發(fā)公眾參與的熱情。
(二)人大獲得對預算草案的修正權是人大發(fā)揮作用的關鍵如前所述，目前我國人大代表對預算草案只擁有整體通過權或整體否決權，在法律上沒有就預算草案的部分內容提出修正案的權力。這一規(guī)定使人大的實際審議能力大打折扣。而從其他國家的經(jīng)驗來看，各國的議會對政府預算案的控制權不僅體現(xiàn)為對預算案的審批權，更體現(xiàn)為對預算的修正權。即議會可以針對政府預算草案中的某些部分提出修改的建議或直接通過修正案?？梢哉f，議會對政府預算的修正權是現(xiàn)代議會的核心預算權力，直接影響著議會的預算能力的大小，是現(xiàn)代議會不可或缺的權力。而賦予人大代表針對預算草案提出修正案的權力也是較為適合我國國情的一種做法，這可以對現(xiàn)階段人大代表只有討論權而無實質修改權，分組討論中代表意見無法都被財經(jīng)委的審查結果報告所反應等問題一并解決。事實上，這項改革在某些地方的人大已經(jīng)在進行之中，如浙江溫嶺的參與式預算模式中就包括：5名以上的代表聯(lián)名可以提出預算修正議案，修正權限包括：削減、否決、增加，但必須同時提出其他支出項目的削減，以保持預算平衡。[42]2009年上海閔行區(qū)人大也開始了相關試點，但迄今還沒有在縣以上的人大做過。[43]
不少國家對議會的修正權都有一定限制，如英國議會對政府提交的預算案，只能作減額修正，不得為增額修正。德國議會對預算如作出增加收入或減少支出的修正，就不需要政府同意;但如果是減少收入或增加支出則需要政府同意。我國臺灣地區(qū)所謂的“憲法”第70條也規(guī)定，“立法院”對“行政院”所提預算案，不得為增加支出之提議。[44]而有些國家議會對政府預算草案的修正權力非常大，幾乎不受限制。如在美國，盡管總統(tǒng)享有預算提案權，但對于財政事項，國會擁有最終決定權，對政府預算提案擁有完全自由的修正權(但對國會通過的預算，總統(tǒng)擁有否決權)。[45]我國人大對預算草案的修正權是否應有所限制，特別是能否對支出作增額修正，這一問題還有待于進一步的探討。但賦予人大對政府預算的減額修正權則不應有任何障礙。
(三)健全人大對預算草案的審批程序是人大發(fā)揮作用的重要保障西諺云：正義不僅必須實現(xiàn)，且須以看得見的方式實現(xiàn)。正當程序是實現(xiàn)實體正義的必要保證。欲使人大的預算審批大權不旁落，必須從程序上予以保障。英美等不少國家都直接將立法程序適用于預算審批的過程，通過的預算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。其預算審批的程序也都由法律明確規(guī)定，十分嚴格。如在德國、法國，預算草案都必須在議會經(jīng)過“三讀”之后方能通過。在“三讀”過程中，代表各個黨派的議員可以對預算案提出基本看法，財政部也可進行答復。日本國會則會通過全院會議質詢、一般質詢、舉行公聽會等方式聽取意見。[46]此外，無論是在實行一院制議會的國家，還是兩院制議會的國家，預算的具體審核都是由設計院的各種常設委員會與其下屬的各種小組委員會負責進行，最后才由議會大會表決。如美國國會設有預算辦公室，[47]參、眾兩院都設有預算委員會。國會預算辦公室負責在經(jīng)濟形勢預測和財政收入估計方面給兩院的預算委員會提供技術上的幫助，預算委員會則具體組織對預算草案的審核。除此之外，參、眾兩院撥款委員會及其小組委員會實際上也在很大程度上行使著預算審核權。[48]
結合國外預算審批的經(jīng)驗，以及我國人大制度的實際狀況，對于我國人大的預算審批程序可以從以下幾個方面加以完善：
第一，延長預算討論的審議時間。各國議會對預算審議時間一般都較長。美國從總統(tǒng)在每年2月的第一個周一前將預算草案提交議會，到6月30日前，國會完成年度撥款議案，時間長達6個月。[49]法國議會從每年10月份的第一周開始審議預算案，直到12月，議會審議時間達3個月。德國議會審議預算的時間也有3個多月。[50]這樣的期限，給了議員較為充分的思考、討論時間，能夠實現(xiàn)對政府預算的有效監(jiān)督，實現(xiàn)公共資金的合理配置。我國人大對預算的審議時間也應適當延長。盡管我國人大的整體會期在短期內無法改變，但至少應當適當壓縮對政府工作報告的討論，將對預算的審議時間從目前僅有半天的討論時間，延長為2至3天。以確保預算的審批真正成為人大會議的中心議題之一。
第二，鑒于我國人大的會期制度在短期內無法改變的事實，應當將預算初步審查制度納入立法視野，加強財經(jīng)委和預工委作為專門機構的職能，為預算的細化以及合理化、科學性進行事先審查和把關。事實上，近年來，我國已經(jīng)開始注重發(fā)揮人大財經(jīng)委和預工委的作用，彌補了人大開會過短，人大開會期間難以進行切實有效的審議的缺陷。但即使是財經(jīng)委和預工委的初審仍然存在審議時間過短、討論不充分、缺少公眾參與等問題，再加上相關委員會的人員組成、議事規(guī)則不健全等因素的影響，財經(jīng)委和預工委對預算草案的審議效果仍不能說非常理想。欲進一步提高人大會預審的效果，可以考慮從以下幾個方面著手：(1)延長初審時間。預算草案應在人大開會之前兩至3個月即提交財經(jīng)委和預工委初審;同時，相關信息應一并向人大代表和社會公眾，包括民間團體、智庫公開，以便其向人大會反映有價值的意見。(2)充分發(fā)揮人大其他專門委員會和人大會工作委員會的作用，如農業(yè)與農村(工作)委員會、環(huán)境與資源保護/環(huán)境與城鄉(xiāng)建設委員會、教科文衛(wèi)委、法制工作委員會等也應可以就各自所涉及領域的預算部分進行初審，再將其意見匯總給財經(jīng)委和預工委。(3)適當擴大財經(jīng)委和預工委的規(guī)模，財經(jīng)委和預工委的成員應具備相應的財經(jīng)知識、法律知識，并應包括一定的專業(yè)人士，以確保其初審的客觀、中立和專業(yè)性。(4)細化預算初審的程序規(guī)則。如對初審中的聽取意見程序，應規(guī)定各專門委員會和工作委員會在初審階段，可以就預算草案中的部分項目舉行座談會、論證會、聽取公眾和有關專業(yè)人士的意見，也可以通過質詢、舉行聽證會等方式，要求財政部門及相關政府部門就有關收支項目的合法性、合理性接受公眾和委員會的提問，進行口頭答辯。在這方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省預算追加聽證辦法》，對一些數(shù)額較大、影響面較廣的追加項目，實行由專家、學者和相關部門參加的聽證制度。這一做法值得最高國家權力機關予以借鑒。此外，為了保證人大代表和社會公眾的意見能夠在人大會的初審中得以體現(xiàn)，應對初步審查中對公眾意見的處理予以規(guī)定。如可規(guī)定，對某一部門或項目預算，如有超過一定人數(shù)的人大代表或民眾都提出了相同或類似意見，財經(jīng)委、預工委應當在其初審報告中對相關意見予以反映，并作出答復。(5)明確初步審查的法律后果。由于預工委畢竟只是人大會這個人大常設機構的工作部門，財經(jīng)委也是人大下屬的專門委員會，其人數(shù)占全體代表的比例極低，如規(guī)定財經(jīng)委、預工委的初審可對預算草案行使否決權，未通過初步審查就不能提交人大審批，其結果可能會使財經(jīng)委和預工委的權力過大，也會使我國人大常設機構委員所具有的代表性和代表權高于非常設機構成員的代表性和代表權這一問題更加凸顯，這在一定程度上已經(jīng)與人民代表大會制度的真正含義產生了差異，而這種差異也會影響到人大本身的地位和形象。[51]同時，盡管不少國家也建立了專門機構行使初步審查權，但初步審查機構一般都僅有建議權。因此，財經(jīng)委、預工委的初步審查結論以具備“建議性”而非強制性為宜，但財經(jīng)委、預工委應形成初步審查報告，在人大會議上將初步審查結果向代表予以報告，如果有政府拒絕依據(jù)初審意見修改的情形，也應一并說明，并可建議代表行使否決權。如此，雖然財經(jīng)委、預工委的初步審查只具備建議權，但仍能對政府部門產生實質上的拘束力。
第三，確立分項審批的表決方式。實行分項審批方式，可以將政府預算按部門或項目分解為不同部分，由人大逐項審議通過。這可以使人大代表只對他們認為不合理的部門或項目預算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過。這可以減輕人大代表對預算草案遭到整體否決的嚴重后果的顧慮，從而大膽地行使手中的表決權，表達其真實意思。同時，分項預算的否決不僅影響來年的預算執(zhí)行，而且必然招致法律對相關機構和人員的責罰。因此，這種方式必然增加預算編制部門的工作壓力，促使其盡量優(yōu)化預算草案，科學合理地編制預算。[52]此外，分項審批的表決方式也有利于人大集中精力對某些重點項目，如新增收支項目、涉及巨額財政資金的項目等，進行重點審議，從而更加有的放矢地行使預算的審批監(jiān)督權力。
總之，公共財政是現(xiàn)代民主政府的根基，其核心是代議機關掌握國家的預算審批權。[53]要真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，人民必須能夠看緊政府的“錢袋子”，通過依法管錢來達到依法治權的目的。人大作為人民的代表機構，必須在這一過程中切實發(fā)揮作用，擺脫“橡皮圖章”的尷尬地位，充分行使預算審批權，實現(xiàn)對財政權的有效監(jiān)控。當然，科學、民主、統(tǒng)一的預算法制的建立還包括預算的編制、預算的執(zhí)行監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)的法制化，這些制度與人大的預算審批制度環(huán)環(huán)相扣，同樣需要理論界予以更多關注與探討。
【注釋】
[1]參見李煒光：《最重要是公開政府花錢的秘密》，《南方周末》2008年6月26日。
[2]參見王小喬：《四萬億沖刺》，《南方周末》2008年11月19日。
[3]參見洪丹：《荒謬無比的“歲末突擊花錢”》，《南方周末》2007年11月29日;胡澤之、石明霞：《年底突擊花錢是對納稅人權利的不尊重》，《人民政協(xié)報》2008年1月14日。
[4]參見韓大元、林來梵、鄭賢君：《憲法學專題研究》，中國人民大學出版社2004年版，第441頁。
[5]參見童之偉主編：《憲法學》，清華大學出版社2008年版，第232頁。
[6]參見張千帆：《憲法學導論》，法律出版社2004年版，第51頁。
[7]參見(英)洛克：《政府論》下篇，商務印書館1964年版，第77頁。
[8](美)約塞夫·斯托里：《美國憲法評注》，毛國權譯，上海三聯(lián)書店2006年版，第408頁。
[9](美)格爾哈斯·倫斯基：《權力與特權——社會分層理論》，浙江人民出版社1988年版，第8頁。
[10]童之偉：《法權與憲政》，山東人民出版社2001年版，第291頁。
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