摘要： 公共服務(wù)公平，是社會主義的本質(zhì)要求，也是公共服務(wù)的公共性品質(zhì)的內(nèi)在價(jià)值訴求。而保障農(nóng)村公共服務(wù)供給的公平則是推進(jìn)農(nóng)村全面進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧的必然要求，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。但是由于農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，差異性極大，對這個(gè)課題的有效解決提出了很大的挑戰(zhàn)。本文試圖從理論上分析農(nóng)村公共服務(wù)面臨的公平問題，并嘗試尋找解決公平問題的基本路徑。

　　關(guān)鍵詞： 農(nóng)村 公共服務(wù) 公平問題

　　農(nóng)村公共服務(wù)是指以政府為主要供給主體，為滿足農(nóng)民需要、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展，面向農(nóng)村提供具有非排他性和非競爭性的服務(wù)。針對農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、發(fā)展理念、生活方式、現(xiàn)代化程度低等特殊因素的存在，使得農(nóng)村公共服務(wù)的供給及其運(yùn)作有很大的特殊性。當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)存在地域不均等、城鄉(xiāng)不均等、群體不均等等問題，如何實(shí)現(xiàn)公平正義，改進(jìn)和保障農(nóng)村公共服務(wù)供給，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)面臨的重大問題之一。

　　一、農(nóng)村公共服務(wù)公平存在的問題

　　從理論上講，公共服務(wù)的公平問題包含分配問題、排他問題和消費(fèi)選擇問題。這三類問題是公共服務(wù)供給過程中存在的普遍問題，由于農(nóng)村的特殊性和差異性的存在，在面向農(nóng)村提供公共服務(wù)的過程中，會產(chǎn)生公平性方面的問題，包括以下幾個(gè)方面。

　　其一，政府公共投入分配的不公。從基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生到公共交通、公共水利和生活設(shè)施的建設(shè)，都需要政府的投入。我國農(nóng)村公共服務(wù)無論是供給項(xiàng)目還是供給量方面都是非常有限的，由于在不同地區(qū)、不同的鄉(xiāng)村之間如何分配，以及分配的主次和先后順序都是很難解決好的問題，導(dǎo)致了村村之間發(fā)展和城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不均衡。

　　其二，公共服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)不公平。在一些公共服務(wù)項(xiàng)目諸如教育、醫(yī)療等實(shí)施收費(fèi)中存在著不公平問題。對于一些政府提供的有償公共服務(wù)項(xiàng)目，如果沒有一個(gè)完備公平的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣的情況任何人都不會理解的。政府對于城市的公共服務(wù)投入多，城市居民可以享受到優(yōu)越的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的環(huán)境。而在農(nóng)村，公共服務(wù)的供給主要是由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，政府的投入很少，很多諸如道路、路燈等基礎(chǔ)設(shè)施都是由農(nóng)民自行集資建成的。值得一提的是，農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目亂收費(fèi)問題越發(fā)嚴(yán)重，這是公共服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)不公平的突出表現(xiàn)。

　　其三，二次分配惠顧偏失。作為政府二次分配的重要內(nèi)容，按照羅爾斯提出的“差異原則”，公共服務(wù)的提供理應(yīng)要照顧和補(bǔ)償最少受惠者的需要和利益。然而，在現(xiàn)行的農(nóng)村公共服務(wù)的供給安排上，最少受惠者所得到的二次分配不盡人意。這一方面體現(xiàn)在政府公共服務(wù)供給的優(yōu)先性上，例如許多普通農(nóng)戶得不到貸款支持，從而被排除在政府的公共服務(wù)之外，政府公共服務(wù)往往優(yōu)先惠顧到那些處于有利地位的人。另一方面體現(xiàn)在實(shí)施同等收費(fèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目中，沒有設(shè)置必要的補(bǔ)償機(jī)制，忽略了農(nóng)村人口購買力差異的同等收費(fèi)制度，使得最少受惠人獲得的利益更少。

　　其四，消費(fèi)選擇待遇不公。公共服務(wù)消費(fèi)者在消費(fèi)選擇方面會受到不平等的對待。當(dāng)前的中國，政府面向農(nóng)村提供公共服務(wù)內(nèi)容有限，在服務(wù)內(nèi)容的選擇上具有濃厚的行政色彩。由于這些缺乏消費(fèi)選擇力的消費(fèi)者處于被動，即使某些公共服務(wù)項(xiàng)目即使他們不需要，也無力退出，只能和那些處于有利地位的人共同付費(fèi)，導(dǎo)致其生活繼續(xù)貧困。這種在消費(fèi)選擇的不公正待遇，是農(nóng)村公共服務(wù)存在的突出困境。

　　二、農(nóng)村公共服務(wù)公平問題存在的主要原因

　　農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體是政府，從某種程度上說，農(nóng)村公共服務(wù)的不公平問題，很大原因在于政府方面。由于政府制度缺失、管理不善以及公共組織自身結(jié)構(gòu)的缺陷，致使農(nóng)村公共服務(wù)的提供偏離其“公共性”的一面。從政府治理方略和制度安排來看，造成上述公平問題的原因主要有以下幾點(diǎn)：

　　(一)供給分配制度的不完善

　　由于我國在建國初期一直比較注重發(fā)展工業(yè)，而且往往是以效率為優(yōu)先的發(fā)展理念，而我國是農(nóng)業(yè)大國，致使農(nóng)村公共服務(wù)在供給量方面出現(xiàn)嚴(yán)重的不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國家對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入一般為10%左右，而我國只有3%左右。由此可見分配制度的不完善，直接導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)的供給質(zhì)量。因此供給分配制度的不完善是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給數(shù)量和供給質(zhì)量缺失的深層次原因。

　　(二)供給責(zé)任劃分的不合理

　　根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共服務(wù)的提供，地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共服務(wù)的提供。但實(shí)踐中，中央與地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給的責(zé)任劃分上不盡合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，承擔(dān)了許多應(yīng)該由上級政府承擔(dān)的支出，無形中將一部分本應(yīng)由國家負(fù)擔(dān)的支出轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)村居民。

　　(三)政府自身治理結(jié)構(gòu)的缺陷

　　政府自身的治理結(jié)構(gòu)，決定了從公共投入的分配到各項(xiàng)公共服務(wù)的具體安排，再到各類有償服務(wù)的監(jiān)管和惠顧對象的確定，因此決定了公平與否。長期以來，政府作為公共服務(wù)的主要提供者，幾乎壟斷了公共服務(wù)的提供，由于缺少競爭，使得政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量差、效率低成為不可避免的事。對于這些問題，還需從改善公共服務(wù)的提供的機(jī)制入手，花大力氣加以解決。

　　(四)相關(guān)配套制度的缺失

　　公共服務(wù)收費(fèi)的管理制度和補(bǔ)償制度的不完善和缺失。目前面向農(nóng)村的公共服務(wù)收費(fèi)的收費(fèi)體系包括政府服務(wù)機(jī)構(gòu)，公共事業(yè)單位收費(fèi)和市場供給主體，在收費(fèi)項(xiàng)目確定、收費(fèi)權(quán)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式等方面卻缺乏權(quán)威的制度規(guī)范，致使不少購買力嚴(yán)重不足的農(nóng)村人口享受不到起碼的公共服務(wù)。

　　三、解決農(nóng)村公共服務(wù)公平問題的主要對策

　　農(nóng)村公共服務(wù)的公平問題有多種表現(xiàn)，也有其復(fù)雜多樣的具體原因。與此相關(guān)，解決這些問題的對策也應(yīng)當(dāng)是多方面的。各級政府必須圍繞著解決政府和社會、市場、企業(yè)的關(guān)系的基礎(chǔ)上，重新確定政府的角色和職能，在政府體制改革中選擇服務(wù)型政府的取向已成為一種共識，各級政府都更加重視履行社會管理和公共服務(wù)職能，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的精力也更多地放在推進(jìn)社會發(fā)展和解決人民生活問題上。

　　(一)建立多樣化供給的制度，實(shí)行農(nóng)村公共服務(wù)供給市場化改革

　　實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的市場化有序供給，尊重農(nóng)民的意愿和需求，這是解決公平問題的根本出路所在。改變行政專斷化的服務(wù)決策模式，建立民主化的服務(wù)決策機(jī)制是這一制度變革的實(shí)質(zhì)。其內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：一是根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)，建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。二是公共服務(wù)的類型，建立分類供給的制度，其中包括確定服務(wù)類型的供給主體，是政府或者市場還是二者皆有。四是根據(jù)社會需要和公共服務(wù)，建立政府支持市場供給的相關(guān)制度，確定支持范圍、支持力度和支持方式等方面的制度安排。

　　(二)加大用于農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入，提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給總量

　　通常的觀念認(rèn)為，在城市中修路、建校、通水、通電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，理所應(yīng)當(dāng)由政府“買單”，而農(nóng)村的這些事情很大程度要由農(nóng)民自己解決。公共財(cái)政的職能就是滿足社會公共需要。政府要向城市和市民提供基礎(chǔ)設(shè)施和公益性服務(wù)，也要向農(nóng)村和農(nóng)民提供相同的公共服務(wù)，讓農(nóng)民享受到與市民一樣的待遇。因此，應(yīng)當(dāng)調(diào)整公共財(cái)政資源的分配格局，因此，解決農(nóng)村公共服務(wù)公平問題的根本出路，在于逐步加大用于農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入，逐步擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)的供給量

　　(三)建立完善的廉潔服務(wù)制度，強(qiáng)化基層政府服務(wù)職能

　　提升政府部門公共服務(wù)水平。嚴(yán)格落實(shí)首問負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制和責(zé)任追究制，確保政府工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，確保重大決策貫徹落實(shí)。深入開展績效考評和行政效能建設(shè)。建立健全城區(qū)政務(wù)服務(wù)體系，完善城區(qū)便民服務(wù)功能。提高政務(wù)服務(wù)效率。進(jìn)行公共服務(wù)廉潔性評估制度創(chuàng)新，力促廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理工作科學(xué)化，推進(jìn)懲防體系建設(shè)，提高了源頭預(yù)腐能力。

　　(四)健全惠顧“最少受惠者”的救濟(jì)制度，彌補(bǔ)市場缺陷。

　　市場供給是按照其固有的按“誰付費(fèi)，誰享用”的原則提供服務(wù)供給的。這種本質(zhì)不公平的原則實(shí)際上是向有購買力的富人傾斜，特別是在農(nóng)村公共服務(wù)的市場化供給方面表現(xiàn)的尤為突出。為了改善這種不公平，彌補(bǔ)市場自由供給的缺陷，顧及弱勢者或缺乏購買力的窮人，政府應(yīng)該加大公共財(cái)政對弱勢者或缺乏購買力的補(bǔ)貼救助。以上的政府補(bǔ)貼救助表現(xiàn)在當(dāng)今農(nóng)村在上，就是政府要首先建立和完善低保服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和公共教育服務(wù)等方面的救濟(jì)制度。