摘要：1996年國(guó)家稅務(wù)總局制定的《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法(試行)》是我國(guó)行政程序立法的重大進(jìn)步，標(biāo)志著我國(guó)稅務(wù)行政的民主化、科學(xué)化和法制化建設(shè)發(fā)展到了新的階段。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，目前的稅務(wù)行政聽證程序已經(jīng)難以發(fā)揮保障行政處罰公正合理的功能。因此，必須從加大普法宣傳力度，正確看待聽證制度的社會(huì)價(jià)值，不斷提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，引入重大稅務(wù)行政處罰概念，擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰聽證范圍，明確稅務(wù)行政處罰聽證對(duì)象，進(jìn)一步擴(kuò)大聽證申請(qǐng)人的具體范圍，完善告知程序和審查制度，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益等諸多方面，完善我國(guó)稅務(wù)行政處罰聽證程序。

　　關(guān)鍵詞：聽證制度;聽證程序;稅務(wù)行政處罰

　　聽證程序，作為現(xiàn)代行政程序法中的核心制度，受到世界各國(guó)的普遍重視。改革開放以后，我國(guó)于1996年頒布的《行政處罰法》，是我國(guó)行政處罰聽證制度的正式引進(jìn)。同年，國(guó)家稅務(wù)總局頒布了《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《聽證程序試行辦法》)，確立了稅務(wù)行政處罰聽證程序制度。這是我國(guó)行政法制建設(shè)的一個(gè)里程碑，具有劃時(shí)代的意義。聽證程序在稅務(wù)行政處罰過程中的具體運(yùn)用標(biāo)志著我國(guó)稅務(wù)行政的民主化、科學(xué)化和法制化的建設(shè)發(fā)展到了一個(gè)新階段。

　　目前我國(guó)的稅務(wù)行政聽證制度已經(jīng)運(yùn)行了十幾年，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原來制定的一些內(nèi)容已落后于行政法治發(fā)展的需要，加之缺乏較為詳細(xì)的配套性規(guī)定，聽證程序在保障行政處罰公正合理的功能方面越來越差，因此修訂《聽證程序試行辦法》迫在眉睫。筆者通過對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證程序的現(xiàn)狀以及運(yùn)行過程中存在的問題的分析，結(jié)合自己的工作實(shí)踐，提出了完善我國(guó)稅務(wù)行政處罰聽證程序的設(shè)想和措施。

　　一、聽證程序的內(nèi)涵及功能

　　稅務(wù)行政處罰聽證程序是指為了保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，稅務(wù)機(jī)關(guān)在作出影響納稅人重大權(quán)益的行政處罰決定前，在聽證主持人的主持下，在稅務(wù)當(dāng)事人的參與下，對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行陳述、質(zhì)證和辯論的法定程序。它具有三大功能：⒈保護(hù)功能。聽證程序能賦予納稅人一種事前自衛(wèi)的權(quán)利，通過發(fā)表自己的觀點(diǎn)和意見與案件調(diào)查人員當(dāng)面質(zhì)證和辯駁，以糾正非法行政行為的侵害，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

　　⒉監(jiān)督功能。通過聽證，審查稅務(wù)行政機(jī)關(guān)即將作出的行政處罰是否正確，以此保證稅務(wù)行政處罰的公正性和合法性，促進(jìn)依法行政、依法治稅。

　?、辰逃δ堋Ｍㄟ^聽證有利于宣傳稅法，加強(qiáng)稅收法制教育，減少行政復(fù)議和行政訴訟案件的發(fā)生;同時(shí)對(duì)改進(jìn)行政管理，提高執(zhí)法水平，改善征納關(guān)系都能起到積極的作用。

　　二、我國(guó)稅務(wù)行政處罰聽證程序在實(shí)踐中存在的問題

　?、倍悇?wù)機(jī)關(guān)和當(dāng)事人在思想認(rèn)識(shí)上的偏見使得稅務(wù)行政聽證程序在實(shí)踐運(yùn)用中沒有得到普遍的關(guān)注和推行。我國(guó)的稅務(wù)行政聽證制度是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)在行政法制化和民主化進(jìn)程中的自覺選擇，“聽證”一詞對(duì)于廣大群眾和稅務(wù)干部還比較陌生，對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)聽證和稅務(wù)機(jī)關(guān)組織實(shí)施聽證都還存在思想偏見。一些稅務(wù)工作人員的素質(zhì)差別很大，長(zhǎng)期以來存在著“重權(quán)利輕義務(wù)”的思想，只認(rèn)識(shí)到告知當(dāng)事人有聽證權(quán)就是義務(wù)，因此，當(dāng)當(dāng)事人提出聽證要求時(shí)有的稅務(wù)機(jī)關(guān)則故意規(guī)避聽證程序的舉行，因?yàn)樗麄儞?dān)心公開舉行的聽證會(huì)，有可能暴露稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法中存在的問題，甚至在稅務(wù)行政處罰中盡量不作出適用聽證程序的處罰，人為降低罰款數(shù)額或只要求稅務(wù)違法當(dāng)事人補(bǔ)繳稅款而不繳罰款等情況。此外，長(zhǎng)期以來，人們的法律意識(shí)和合法權(quán)利保護(hù)意識(shí)相對(duì)比較薄弱，在行政處罰中對(duì)聽證程序缺乏信心，在自古“民不告官”思想的影響下，不想聽證、不敢聽證、放棄聽證;同時(shí)還擔(dān)心一旦舉行聽證就會(huì)得罪稅務(wù)機(jī)關(guān)。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)每年處罰的案件相當(dāng)多，而舉行聽證的案件卻相當(dāng)少，稅務(wù)行政處罰的聽證制度形同虛設(shè)。

　?、捕悇?wù)行政聽證程序適用范圍狹窄，當(dāng)事人的合法權(quán)益不能全面得以保障，有違稅務(wù)行政聽證程序的立法本意。目前，稅務(wù)行政處罰的形式歸納起來有三種，即罰款、沒收違法所得和停止出口退稅權(quán)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)公民作出2000元以上(含本數(shù))罰款或者對(duì)法人或者其他組織作出10000元以上(含本數(shù))罰款的行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人送達(dá)《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書》，告知當(dāng)事人已經(jīng)查明的違法事實(shí)、證據(jù)、行政處罰的法律依據(jù)和擬將給予的行政處罰，并告知有要求舉行聽證的權(quán)利。”也就是說，稅務(wù)行政處罰的聽證范圍僅限于規(guī)定數(shù)額以上(或較大數(shù)額)的罰款，并不包括沒收違法所得和停止出口退稅權(quán)。而實(shí)際上以出口企業(yè)為例，對(duì)于絕大多數(shù)出口企業(yè)來說，如果停止某個(gè)階段的出口退稅權(quán)所造成的經(jīng)濟(jì)損失是不可估量的，而且數(shù)額是巨大的。顯然要比“規(guī)定數(shù)額以上罰款”的處罰嚴(yán)厲得多。還比如《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。根據(jù)這一規(guī)定，在稅收實(shí)踐中“取消增值稅一般納稅人資格證”屬于《行政處罰法》規(guī)定的“吊銷許可證照”的范圍。因?yàn)檫@個(gè)證書是稅務(wù)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)核發(fā)的，是允許納稅人享有某種活動(dòng)資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書，就意味著享有領(lǐng)購(gòu)、開具、取得增值稅專用發(fā)票的資格，就可以憑借增值稅專用發(fā)票的抵扣聯(lián)從銷項(xiàng)稅額中抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，如果沒有增值稅一般納稅人資格證書，就不能從銷項(xiàng)稅額中抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，致使納稅人多繳稅款，而收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票將會(huì)嚴(yán)重影響納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，甚至?xí)辜{稅人因不能開具發(fā)票而失去商品銷路導(dǎo)致停業(yè)?？梢哉f，這比罰款嚴(yán)重得多。

　?、硨?duì)個(gè)體工商戶、外國(guó)人和無國(guó)籍人員缺乏適用聽證程序條件的界定，造成稅務(wù)機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中無法可依?！堵犠C程序試行辦法》規(guī)定：“為了規(guī)范稅務(wù)行政處罰聽證程序的實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，制定本實(shí)施辦法。”其中并沒有對(duì)個(gè)體工商戶、外國(guó)人、無國(guó)籍人員適用聽證程序條件進(jìn)行界定。

　　民法通則規(guī)定：“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準(zhǔn)登記，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，為個(gè)體工商戶。”個(gè)體工商戶既不是法人、又不是其他組織也不同于自然人，它是一種特殊類型的民事主體。而在稅收實(shí)踐中對(duì)個(gè)體工商戶的稅務(wù)行政處罰案件又相當(dāng)?shù)亩?，我?guó)一直按公民的標(biāo)準(zhǔn)給予聽證權(quán)。但是個(gè)體工商戶因其從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)又能等同于公民，如果按照公民的標(biāo)準(zhǔn)適用聽證程序顯然標(biāo)準(zhǔn)過低。隨著我國(guó)對(duì)外開放的進(jìn)一步深入和經(jīng)濟(jì)全球化速度的加快，外國(guó)人和無國(guó)籍人員在我國(guó)的商業(yè)活動(dòng)大量增加。而《聽證程序試行辦法》忽略了公民與外國(guó)人、無國(guó)籍人員的區(qū)分，使外國(guó)人、無國(guó)籍人員的稅務(wù)行政處罰聽證處于無法可依的狀態(tài)。對(duì)于這一類人應(yīng)當(dāng)如何適用聽證程序已經(jīng)成為一個(gè)迫切需要解決的問題。

　?、炊悇?wù)行政處罰聽證申請(qǐng)人范圍未明確，當(dāng)事人提交聽證申請(qǐng)的方式、期限規(guī)定不合理，代位聽證權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。目前聽證申請(qǐng)人僅指當(dāng)事人。而在現(xiàn)代化的行政進(jìn)程中，行政關(guān)系中的利害關(guān)系人是多元的，當(dāng)事人與案件存在利害關(guān)系的第三人的角色也是相互轉(zhuǎn)換的。比如：某納稅人于2010年因涉稅違法被稅務(wù)機(jī)關(guān)處以罰款5000元，依法申請(qǐng)了聽證，但某納稅人在聽證申請(qǐng)期內(nèi)因意外死亡，他的兒子要求代位聽證。但是由于目前聽證制度對(duì)此并沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致其兒子要求代位聽證未獲批準(zhǔn)。再如：丙和丁簽訂了一份購(gòu)銷合同，丙要付貨款給丁，期間由于丙稅務(wù)違法，被稅務(wù)機(jī)關(guān)處以40000元罰款，這時(shí)，丙如果繳納罰款將會(huì)不能支付貨款給丁，進(jìn)而影響到丁的合法權(quán)益，假如丙放棄聽證申請(qǐng)權(quán)，那么丁根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定也不能代位丙行使聽證申請(qǐng)權(quán)。顯然對(duì)與當(dāng)事人存在利害關(guān)系的第三人(甲的兒子和丁)是不合理的。

　　此外，我國(guó)稅務(wù)行政處罰聽證程序中還規(guī)定了告知制度，即“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到當(dāng)事人聽證要求后15日內(nèi)舉行聽證，并在舉行聽證的7日前將《稅務(wù)行政處罰聽證通知書》送達(dá)當(dāng)事人，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)，聽證主持人的姓名及有關(guān)事項(xiàng)。”但是對(duì)于當(dāng)事人提出聽證申請(qǐng)的時(shí)間、方式、是否有權(quán)查閱相關(guān)證據(jù)以及對(duì)當(dāng)事人聽證申請(qǐng)的審查和《稅務(wù)行政處罰聽證通知書》的內(nèi)容中均沒有具體設(shè)定，因此，在實(shí)踐中難以操作。

　?、德毮芊蛛x制度不嚴(yán)謹(jǐn)，聽證主持人“超脫”難，“聽證會(huì)組成人員”職責(zé)不明確。在我國(guó)，“稅務(wù)行政處罰的聽證，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)的人員主持”，體現(xiàn)了職能分離。但是這種規(guī)定過于寬泛，“非本案調(diào)查人員”既可以是負(fù)責(zé)案件調(diào)查部門的其他人員，也可以是本機(jī)關(guān)其他部門的人員，還可以是機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。盡管國(guó)家稅務(wù)總局后來將聽證主持人定位于本行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)工作人員，仍難以避免這類人員與調(diào)查人員的接觸。往往是一個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)同時(shí)行使調(diào)查、追訴、聽證和裁決職能，在表面上，是由三個(gè)不同的部門和人員分別行使職能了，但是實(shí)際上并沒有真正做到職能分離。因此，我國(guó)的職能分離只是內(nèi)部職能分離，因而，造成稅務(wù)聽證主持人在實(shí)踐中很難真正獨(dú)立自主，達(dá)不到國(guó)家稅務(wù)總局所說的“超脫”地步。由此造成了稅務(wù)聽證程序流于形式。

　　另外，《聽證程序試行辦法》中沒有明確“聽證會(huì)組成人員”指的是哪些人員。從條文規(guī)定中也看不出“聽證會(huì)組成人員”的職責(zé)是什么。在實(shí)踐中有的地方把聽證組織者、聽證雙方當(dāng)事人、聽證主持人等當(dāng)作稅務(wù)行政處罰聽證組成人員，由于條文規(guī)定不明確，造成職責(zé)不清，爭(zhēng)議較大。

　　⒍稅務(wù)行政處罰聽證筆錄的法律效力不明確，聽證報(bào)告內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，影響了稅務(wù)行政處罰的公平、公開、公正。我國(guó)聽證程序規(guī)定：聽證的全部活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由記錄員寫成筆錄，經(jīng)聽證主持人審閱并由聽證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審閱。對(duì)于聽證筆錄在稅務(wù)行政處罰決定中應(yīng)起的作用沒有明確規(guī)定，這就會(huì)出現(xiàn)聽證筆錄是稅務(wù)行政處罰決定的唯一依據(jù)還是主要依據(jù)或參考依據(jù)的問題，假如稅務(wù)機(jī)關(guān)在聽證之外又獲得了新的有利證據(jù)怎么辦?如果說聽證筆錄不是稅務(wù)機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的唯一依據(jù)，那么稅務(wù)機(jī)關(guān)就可以依據(jù)未在聽證中出示的材料作出裁決，由此，聽證程序就會(huì)成為稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行法治的裝飾品。同時(shí)我國(guó)對(duì)聽證筆錄形成的報(bào)告也沒有設(shè)定統(tǒng)一的格式和內(nèi)容要求。在實(shí)踐中，無法反映聽證中應(yīng)當(dāng)反映的內(nèi)容，更沒有起到為最后裁決提供最好依據(jù)的作用。

　?、飞暾?qǐng)回避的有關(guān)規(guī)定不全面，難以保證案件的公正審理。《聽證程序試行辦法》規(guī)定：“當(dāng)事人認(rèn)為聽證主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。”也就是說，當(dāng)事人如果認(rèn)為聽證主持人與本案有直接利害關(guān)系可以對(duì)提出回避申請(qǐng)，而對(duì)于在本案聽證過程中涉及到的聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗(yàn)人，沒有規(guī)定當(dāng)事人是否可以提出回避申請(qǐng)，也沒有明確申請(qǐng)回避的決定權(quán)。同時(shí)，“回避申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在舉行聽證的3日內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出，并說明理由。”是要求當(dāng)事人必須在舉行聽證前的3日內(nèi)提出回避申請(qǐng)，這樣的規(guī)定不利于當(dāng)事人回避權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

　　三、完善我國(guó)稅務(wù)行政處罰聽證程序的設(shè)想和措施

　?、奔哟笃辗ㄐ麄髁Χ?，正確看待聽證制度的社會(huì)價(jià)值，不斷提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。一方面，通過宣傳使公民了解聽證是怎么回事，消除當(dāng)事人對(duì)聽證的顧慮。通過聽證，讓當(dāng)事人正確表達(dá)自己的意見，對(duì)有關(guān)實(shí)事、證據(jù)、法律依據(jù)進(jìn)行質(zhì)證、辯論，保證當(dāng)事人通過正確行使權(quán)利來維護(hù)自己的合法權(quán)益。另一方面，開展稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的政治理論學(xué)習(xí)和職業(yè)道德教育，加強(qiáng)相關(guān)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，通過公開聽證，實(shí)施陽(yáng)光行政，接受人民群眾的監(jiān)督，為行政執(zhí)法水平的整體改善創(chuàng)造良好的群眾基礎(chǔ)。

　?、惨胫卮蠖悇?wù)行政處罰概念，擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰聽證范圍，明確稅務(wù)行政處罰聽證對(duì)象。引入重大稅務(wù)行政處罰概念，把個(gè)體工商戶、外國(guó)人和無國(guó)籍人員納入聽證范疇內(nèi)，即稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)公民、個(gè)體工商戶、外國(guó)人、無國(guó)籍人員、法人或者其他組織在作出對(duì)當(dāng)事人利益影響重大的行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人送達(dá)《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書》，告知當(dāng)事人已經(jīng)查明的違法事實(shí)、證據(jù)、行政處罰的法律依據(jù)和擬將給予的行政處罰，并告知有要求舉行聽證的權(quán)利。”重大稅務(wù)行政處罰包括：對(duì)公民、外國(guó)人和無國(guó)籍人員作出2000元以上(含本數(shù))罰款，對(duì)個(gè)體工商戶作出5000元以上(含本數(shù))罰款，或者對(duì)法人或者其他組織作出10000元以上(含本數(shù))罰款的處罰;進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰聽證范圍，除規(guī)定數(shù)額以上(或較大數(shù)額)罰款外，還應(yīng)當(dāng)包括停止出口退稅權(quán)、取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)和收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票等。

　　同時(shí)，從維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益出發(fā)，扣繳銀行存款、依法拍賣或者變賣商品、貨物或者其它財(cái)產(chǎn)的稅收，強(qiáng)制執(zhí)行措施也是對(duì)納稅人利益影響重大的行政行為，以上都可以參照適用聽證程序，以保證稅務(wù)行政處罰的公正合理。

　?、尺M(jìn)一步擴(kuò)大聽證申請(qǐng)人的具體范圍，完善告知程序和審查制度，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。聽證申請(qǐng)人不僅應(yīng)包括當(dāng)事人或具有直接利害關(guān)系明顯的當(dāng)事人，還應(yīng)當(dāng)包括與當(dāng)事人有間接利害關(guān)系的其他人，比如：與當(dāng)事人有關(guān)系的繼承人、重大利益關(guān)聯(lián)人、受害人等等。建議在當(dāng)事人收到處罰決定書之日起，5個(gè)工作日內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出聽證申請(qǐng)，逾期不提出的，視為放棄聽證權(quán)利。稅務(wù)機(jī)關(guān)的聽證告知可以采用三種方式：即書面直接送達(dá)、郵寄告知和公告告知。建議把閱卷制度引入聽證程序中，明確賦予當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人有查閱、摘抄、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料的權(quán)利，但閱卷權(quán)的范圍應(yīng)有所限制，例如案情討論、案件線索來源、稅務(wù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部案件審批手續(xù)，以及其他不宜公開的證據(jù)材料，可以不在閱卷范圍之內(nèi)。借鑒我國(guó)民事訴訟制度的規(guī)定，建議將《稅務(wù)行政處罰聽證通知書》的內(nèi)容確定為：⑴當(dāng)事人的違法事實(shí)和證據(jù);⑵行政處罰的理由、依據(jù)和擬作出的行政處罰決定;⑶享有要求聽證的權(quán)利及提出聽證要求的期限;建立聽證程序的審查制度。在當(dāng)事人提出要求舉行聽證的申請(qǐng)后，稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)規(guī)定審查當(dāng)事人提出的申請(qǐng)是否符合聽證要求，審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：⑴提出申請(qǐng)的是當(dāng)事人還是與其有利害關(guān)系的其他人;⑵當(dāng)事人是否是針對(duì)重大行政處罰決定提出聽證要求;⑶當(dāng)事人是否在法定期限內(nèi)提出聽證要求;⑷當(dāng)事人在法定期限之后提出申請(qǐng)，是否受到不可抗力的阻礙。如果當(dāng)事人提出的要求舉行聽證的申請(qǐng)不符合上述條件之一，稅務(wù)機(jī)關(guān)不予受理，并在當(dāng)事人提出聽證申請(qǐng)的3日內(nèi)制作書面報(bào)告，說明理由，并送達(dá)當(dāng)事人，以充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

　?、疵鞔_職能分離原則，確定聽證主持人的“超然”地位，規(guī)定聽證會(huì)組成人員的產(chǎn)生方式，明確聽證員的職責(zé)和人數(shù)。完善稅務(wù)行政處罰聽證主持人制度。聽證主持人應(yīng)具備律師、稅務(wù)師資格，并且具有一定年限的稅務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，必須從法律上對(duì)主持人的選拔任命條件、資格取得、享有指揮聽證程序進(jìn)行和作出建設(shè)性的處罰決定的職權(quán)職能、法律地位等作出明確規(guī)定。確立聽證主持人相對(duì)獨(dú)立和公正的“超然”法律地位;規(guī)定內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)脫離調(diào)查職能，專職聽證。明確“聽證會(huì)組成人員”的概念，確定“聽證會(huì)組成人員”的職責(zé)，規(guī)定“聽證會(huì)組成人員”是以聽證主持人為主、由“非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)的法制機(jī)構(gòu)人員”組成的三人(含三人)以上的奇數(shù)小組，或者借鑒人民陪審員制度，規(guī)定組織聽證的機(jī)關(guān)可以聘請(qǐng)本單位以外的具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的聽證員參加聽證。“聽證會(huì)組成人員”的職責(zé)是代表稅務(wù)機(jī)關(guān)組織稅務(wù)行政處罰聽證，在聽證結(jié)束后將共同研究處理意見報(bào)稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。對(duì)于分歧意見較大的，可以采取投票確定最終處理意見。

　　⒌確立案卷排他性原則，明確聽證筆錄在行政處罰中的作用和地位，設(shè)定聽證報(bào)告的統(tǒng)一格式及主要內(nèi)容。借鑒國(guó)外的“案卷排他性原則”，即“聽證筆錄的“唯一性原則”。建議所有與認(rèn)定案件主要事實(shí)有關(guān)的證據(jù)必須在聽證中出示，并通過質(zhì)證和辯論進(jìn)行認(rèn)定。

　　稅務(wù)機(jī)關(guān)不得以未經(jīng)聽證的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù);聽證結(jié)束后，聽證主持人按照規(guī)定的統(tǒng)一格式制作聽證報(bào)告，報(bào)告的內(nèi)容至少載明下列事項(xiàng)：⑴案由;⑵聽證主持人、聽證員、記錄員、聽證參加人情況;⑶聽證舉行的時(shí)間、地點(diǎn)和方式;⑷案件調(diào)查人員提出的當(dāng)事人構(gòu)成違法的事實(shí)、證據(jù)和處罰建議，當(dāng)事人陳述、申辯的內(nèi)容，雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn);⑸認(rèn)定的證據(jù)及對(duì)本案處理的意見;⑹聽證主持人的簽名和意見出具日期等。聽證主持人將根據(jù)聽證情況和處理意見形成的報(bào)告書提交給稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。稅務(wù)機(jī)關(guān)再根據(jù)聽證報(bào)告制作稅務(wù)處罰決定書;除當(dāng)事人放棄聽證權(quán)利外，對(duì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證的案件，稅務(wù)機(jī)關(guān)不組織聽證，行政處罰決定不能成立，以此強(qiáng)化聽證筆錄在行政處罰中的法律效力。

　?、锻晟坡犠C申請(qǐng)回避制度，保障聽證程序正常運(yùn)行。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建議規(guī)定當(dāng)事人認(rèn)為聽證主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。聽證主持人是本案當(dāng)事人的近親屬，或者認(rèn)為自己與本案有直接利害關(guān)系或其他關(guān)系可能影響公正聽證的，應(yīng)當(dāng)自行提出回避;當(dāng)事人除有權(quán)對(duì)聽證主持人申請(qǐng)回避外，還有權(quán)對(duì)聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗(yàn)人提出回避申請(qǐng)。同時(shí)規(guī)定對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)回避的決定權(quán)。當(dāng)事人申請(qǐng)聽證主持人回避的，由舉行聽證會(huì)的稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定。當(dāng)事人申請(qǐng)聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗(yàn)人回避的，由聽證主持人決定;回避申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在舉行聽證前向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出，并說明理由?；乇苁掠稍诼犠C開始后知道的，也可以在聽證結(jié)束前提出。