關(guān)于中國設(shè)置巡回法院的機遇與挑戰(zhàn)探討論文
為依法及時公正審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事等案件，推動人民法院審判工作重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟，最高人民法院根據(jù)中央精神及有關(guān)法律、司法解釋，結(jié)合審判工作實際，設(shè)立巡回法庭，受理巡回區(qū)內(nèi)相關(guān)案件。此前，最高法發(fā)布《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》，其中規(guī)定，巡回法庭是最高法派出的常設(shè)審判機構(gòu)，巡回法庭作出的判決、裁定和決定，是最高法的判決、裁定和決定。以下是學(xué)習(xí)啦小編為大家精心準(zhǔn)備的：關(guān)于中國設(shè)置巡回法院的機遇與挑戰(zhàn)探討相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!
關(guān)于中國設(shè)置巡回法院的機遇與挑戰(zhàn)探討全文如下：
一、歷史背景：域外引進(jìn)與傳統(tǒng)沿革
“巡回”是一個舶來法律詞匯，最早起源于英美法系國家。在古今中外的司法實踐中，都不難看到巡回審判的身影。早在公元前6 世紀(jì)的雅典，即已出現(xiàn)巡回審判的萌芽，而最早的巡回法院成立于12 世紀(jì)的英國，國王亨利二世試圖通過法律改革改變司法權(quán)分割局面和司法不公現(xiàn)象，加強司法王權(quán)與監(jiān)督，因此設(shè)立特派專員調(diào)查制度，把全國分為6 個司法區(qū)，成立了6 個由3 名法官組成的小組，要求他們每年分赴各司法區(qū)進(jìn)行審判，這也是“巡回”一詞的由來。至今，英國最高法院下仍設(shè)有巡回法庭并發(fā)揮著應(yīng)有的作用。
美國建國時地廣人稀案件少，國會便引入巡回法院，要求最高法院的法官必須巡回到各司法管轄地區(qū)進(jìn)行審判，以滿足邊遠(yuǎn)地區(qū)民眾的司法需求，加強法律的統(tǒng)一適用。后來，隨著人口和案件的增多，最高法院不堪重負(fù)，最終推動了國會以一個常設(shè)的、獨立審級的上訴法院系統(tǒng)取代巡回法院。盡管為了維持傳統(tǒng)，上訴法院仍然保留了“巡回”這一稱號，被稱為“巡回上訴系統(tǒng)”，但是已經(jīng)失去了最初的“法官巡回審判”的涵義，僅代表其管轄的地域(巡回區(qū))與行政區(qū)劃并不一致。
近年來，有學(xué)者呼吁，為強化中央司法權(quán)威，統(tǒng)一法律適用，上級法院也有必要設(shè)立巡回法庭[4]。黨的十八屆四中全會提出的最高人民法院設(shè)立巡回法庭，正是響應(yīng)了這種觀點。雖然最高院所提出設(shè)立的巡回法院與基層法院所實施的巡回審判試點工作并不完全一致，但可以證明，“巡回”的基本概念也是沿革于我國的歷史傳統(tǒng)。在我國古代便有類似的巡回審判，主要是中央派員到地方代表皇帝審理重大、疑難案件，并發(fā)揮監(jiān)督地方官員的作用。如唐朝的監(jiān)察御史、宋朝的提點刑獄司和御史臺、明朝刑部下設(shè)的司務(wù)廳和十三清吏司，都具有代表皇帝到各地審理申訴案件、重大案件的職能。
二、制度核心：中央司法權(quán)力的下放
應(yīng)當(dāng)看到，設(shè)置巡回法院和法院分院制度的主要目的在于便利訴訟，但是隨著時間的推移，這種制度對于統(tǒng)一法律適用也有著積極的推動作用。更重要的是，它更有利于減少來自地方的控制和干預(yù)。這些目標(biāo)與我國當(dāng)前司法改革的價值取向是相契合的，也是值得參考與借鑒的。
(一)最高人民法院審判權(quán)從中央分散到地方
最高人民法院設(shè)立華東、華中、華南、西北、西南、華北六大“巡回法院”，其中的法理內(nèi)涵在于其中央司法審判權(quán)的下放。最高院作為擁有死刑核準(zhǔn)權(quán)的最高級別審判機關(guān)，位于政治中心的首都北京。在此之前，所有應(yīng)當(dāng)由最高院審理的案件都會移送到北京進(jìn)行審理，而巡回法院的設(shè)立將最高院的司法審判權(quán)從中央集中分設(shè)于各地區(qū)，在分擔(dān)最高院工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，又保障了司法權(quán)力的平均分配，為審判權(quán)公正、客觀的行使提供了條件。
(二)法院案件管轄權(quán)發(fā)生變化
《刑事訴訟法》第22 條規(guī)定，最高人民法院管轄的第一審刑事案件，是全國性的重大刑事案件。此外，根據(jù)《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的規(guī)定，最高院審理的案件均是在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生重大影響的案件。事實上，在司法實踐中最高院審理一審案件的情況是相當(dāng)少見的，由于其審級的最高性導(dǎo)致無法上訴，因此最高院審理的案件多是由高級法院上訴過來的案件，也有部分最高院自己提審的案件。除了案件審理外，最高院還擁有死刑核準(zhǔn)權(quán)。分設(shè)的巡回法院對于最高院的案件管轄權(quán)產(chǎn)生的變化在于，設(shè)立于六大區(qū)塊的巡回法院，分擔(dān)了原來應(yīng)當(dāng)由最高人民法院接管的案件，由于巡回法院的設(shè)立，并不是所有的全國性重大案件或死刑復(fù)核權(quán)都會由最高人民法院管轄。
(三)審級制度并未改變
我國實行二審終審制，法院有四級：基層、中級、高級與最高院。巡回法院的設(shè)置，作為最高院的派出機構(gòu)，其在級別上高于高級人民法院，與最高人民法院同級。因此，最高人民法院設(shè)立巡回法院，雖然在我國六大地方區(qū)域中增設(shè)了法院種類和機構(gòu)，但并未改變我國四級二審的審級制度，這種跨行政區(qū)劃的巡回法院，在不影響我國基本的審級制度的前提下，保證了司法的獨立公正以及去地方化、行政化。
三、現(xiàn)實機遇：司法體制改革推波助瀾
在我國司法體制改革中應(yīng)該采取兼容并蓄的態(tài)度，積極利用他國司法建設(shè)的經(jīng)驗。上海社會科學(xué)院倪正茂教授在《發(fā)展法系構(gòu)想》一文中提出：“中國要建立一個社會主義法治國，在此過程中，應(yīng)該創(chuàng)建兼具中華法系、英美法系、羅馬法系等各大法系優(yōu)長的發(fā)展法系。” 十八屆四中全會重點強調(diào)，將人權(quán)司法保障作為司法改革重點目標(biāo)，貫徹依法治國重要指導(dǎo)思想，并加速我國批準(zhǔn)聯(lián)合國人權(quán)公約。巡回法院沿襲并發(fā)展了中國歷來傳統(tǒng)，并吸收了西方國家先進(jìn)制度，在司法體制改革大的背景下使得審判權(quán)設(shè)立，司法獨立，人權(quán)保障等理念繼續(xù)深入發(fā)展。
巡回法院的改革是現(xiàn)實主義進(jìn)路下的選擇。即選擇巡回法院，代表最高人民法院來行使死刑復(fù)核權(quán)。具體如下：(1)性質(zhì)和人員。巡回法院在性質(zhì)上屬于最高人民法院的派出機構(gòu)，巡回法院的法官在編制上都屬于最高人民法院。(2)跨地區(qū)設(shè)置。按照地理上的區(qū)劃，而不是行政區(qū)劃來設(shè)置巡回法院，如華東地區(qū)巡回法院、華南區(qū)巡回法院。巡回法院可以設(shè)置在本地區(qū)的交通樞紐城市，不一定設(shè)置在政治、經(jīng)濟(jì)中心。(3)經(jīng)濟(jì)保障。巡回法院按照最高人民法院的經(jīng)費保障方式供給人財物等司法資源，不受地方財政的掣肘。(4)管轄。有學(xué)者認(rèn)為，設(shè)置初期負(fù)責(zé)死刑復(fù)核案件，時機成熟時逐步擴(kuò)展到重大再審案件、重大行政訴訟案件等。
(一)在當(dāng)前中國具有現(xiàn)實可行性
1. 符合中國地域特點
中國國土資源遼闊，地大物博，但地區(qū)間政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，且差異較大。設(shè)置巡回法院有利于結(jié)合案件的地區(qū)特色進(jìn)行審判，實現(xiàn)審判權(quán)的因地制宜，通過實質(zhì)公正來實現(xiàn)司法正義。2005 年10 月26 日，最高院發(fā)布的《人民法院第二個五年改革綱要》，決定將死刑復(fù)核權(quán)統(tǒng)一收歸最高人民法院行使。死刑復(fù)核權(quán)的全面回收，對于貫徹“少殺、慎殺、防止錯殺”的死刑政策具有重要意義。一個人是否足以被判處死刑，其犯罪行為的社會危害性程度，可以參考其行為對該地區(qū)所造成的影響，也可以參考該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境等因素，通過巡回法院的設(shè)立，可以使法官更加結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣h(huán)境，來考量該罪犯行為的社會危害性與人身危險性程度。
2. 加強中央與地方司法機關(guān)的聯(lián)系
巡回法院作為最高院的派出機構(gòu)，可以加強中央與地方司法機關(guān)的交流。長期以來，最高人民法院設(shè)立于中央，與地方的交流并不多，對地方的司法實踐狀況只能通過調(diào)研或其他書面材料來了解。巡回法院的設(shè)立，為中央司法機關(guān)深入基層，了解各地區(qū)司法環(huán)境提供了機會，在認(rèn)知更為深入的情況下，以最高監(jiān)督者的身份與下級法院進(jìn)行交流、合作，保證審判權(quán)實現(xiàn)地更為科學(xué)、公平和正義。同時，也能防御地方行政保護(hù)主義現(xiàn)象的發(fā)生。
3. 節(jié)約司法資源
巡回法院的設(shè)置，初步設(shè)立時可能會需要投入大量的人力、物力、財力，包括辦公地點的選擇、法官編制的配備、資金的投入等等。但從長遠(yuǎn)來看，它減輕了地方法院移送案件到最高院的司法資源負(fù)擔(dān)。在財力方面，減少了運輸成本與多投入的文書材料費用;在時間方面，更是節(jié)省了在路途上耽誤的時間，免去了司法工作人員相互溝通、交流案件信息的時間，保證了司法效率。
4. 司法領(lǐng)域與其他領(lǐng)域機構(gòu)改革的先例
大區(qū)制的設(shè)置方式在我國近期的機構(gòu)改革中也有先例。作為央行的中國人民銀行在1998 年的改革中跨省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)置了九家分行，其后又在上海設(shè)立了中國人民銀行二總部。央行的機構(gòu)改革可以為司法體制改革提供現(xiàn)成的經(jīng)驗。其實，“巡回”一詞在我國法院的一些規(guī)范性文件中也比較常見，如基層人民法院大力推廣的巡回審判或巡回法庭。巡回法庭的設(shè)立是基層法院為方便群眾訴訟，在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置巡回地點，定期或不定期到巡回地點受理并審判案件的制度。
(二)符合司法體制改革潮流
在中國司法體制改革潮流推動下，巡回法院對于司法審判權(quán)的合理分配，保障公民權(quán)利與自由有著重要意義。主要表現(xiàn)在：(1)避免了最高人民法院本部的人員膨脹，有助于實現(xiàn)人員的合理分離。(2)有利于最高人民法院的重新定位。位于北京的最高人民法院本部，既不應(yīng)該陷身于大量的死刑復(fù)核或上訴審案件，也不應(yīng)當(dāng)圍繞著事實問題試圖成為司法系統(tǒng)糾正事實認(rèn)定錯誤的最后關(guān)卡，而應(yīng)當(dāng)在精簡案件數(shù)量的前提下以法律審和政策審為核心，從而主要致力于為全國司法把握大方向。(3)分散社會矛盾，避免申訴、上訪集中于北京。(4)便于就地辦案、會見當(dāng)事人和組織聽審。減少辦案人員負(fù)擔(dān)，減輕財力、物力耗損。也只有這樣才能避免死刑復(fù)核依賴于行政化的書面審，為訴訟化的符合程序和有效糾正司法錯誤奠定基礎(chǔ)。
(三)符合聯(lián)合國人權(quán)公約要求
《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》及其任擇議定書被國際社會譽為“國際人權(quán)憲章”。我國于1998 年10 月5 日簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》是國際人權(quán)法中一項重要的法律文件。公約對于司法機關(guān)的權(quán)力也進(jìn)行了規(guī)定，比如審判要獨立、公正、公開。巡回法院的設(shè)立彰顯了我國政府對于公民權(quán)利保護(hù)的人文關(guān)懷，更好地實施審判權(quán)，是為了更好地保障司法的公平正義，更好地保障公民的權(quán)益。結(jié)合中國國情與司法環(huán)境現(xiàn)實所確立的最高院的巡回法院符合了聯(lián)合國人權(quán)公約要求，順應(yīng)了我國司法體制改革潮流。
四、應(yīng)對挑戰(zhàn)：結(jié)合中國國情有的放矢
總體而言，這次改革方案的設(shè)計是低風(fēng)險、低成本和高收益的合理方案。既能夠解決現(xiàn)實中死刑復(fù)核制度存在的問題，又能顧及各方現(xiàn)實利益和司法成本等問題;既有其他國家相關(guān)先例，又有我國央行大區(qū)制改革為參考;既能夠維護(hù)社會穩(wěn)定，又有助于爭取民心，還能改善我國的國際形象。因此，這一改革設(shè)想可以說是當(dāng)下可以接受的現(xiàn)實主義方案[9]。不過，在當(dāng)下，巡回法院的設(shè)立仍然面臨著一些困境，如何在這些困境中尋找出新的出路，值得我們反思。
(一)機構(gòu)調(diào)整重組方面
由于巡回法院是單設(shè)的一個獨立機構(gòu)，雖然隸屬于最高院，但在地址的選擇，辦公機構(gòu)的設(shè)立等問題都需要結(jié)合地區(qū)特點進(jìn)行界定。而且涉及憲政框架下的司法體制問題，改革難度大。但我們應(yīng)當(dāng)看到，四級兩審制并未改變基本框架，只要中央肯下決心，改革阻力將相對較小，需要修改的法律法規(guī)也相對較少。此外，由于司法權(quán)力的下放，可能會導(dǎo)致死刑復(fù)核的地方化，影響到司法統(tǒng)一，其實不然，巡回法院的設(shè)立可能在形式上給人以死刑復(fù)核權(quán)地方化的錯覺，但其并不是按照行政區(qū)劃設(shè)置而存在，其中的法官仍然具備最高人民法院法官的身份，這一以來，有利于防御地方保護(hù)主義與行政干涉。因此，最高院設(shè)立巡回法院的調(diào)整本質(zhì)上并未將死刑復(fù)核權(quán)下放，只是通過機構(gòu)調(diào)整改革。
(二)司法資源成本方面
作為一類新設(shè)立的機構(gòu)，最高人民法院的巡回法院成立初期必然需要投入大量的財力、物力投入，但比起三審制的改革或者在現(xiàn)有框架下采行訴訟化的改革，顯然要節(jié)約成本;從另一方面來看，案件數(shù)量與案件審理壓力的減少也為最高人民法院本部節(jié)省了大量司法成本。在人力方面，雖然工作地方發(fā)生了變化，但最高院的法官編制不應(yīng)改變，在保留法官最高人民法院身份的前提下，為法官提供了晉升空間，也能夠提高法官的積極性，從而降低機構(gòu)改革阻力。政府需要加大對巡回法院的經(jīng)費投入，以保證其合理運行、處理法律業(yè)務(wù)。對于最高院與巡回法院人員的考評監(jiān)督機制、福利待遇等應(yīng)當(dāng)總體上保持一致，但仍應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在總體公平的基礎(chǔ)上保證因地制宜。
(三)最高院重新定位方面
巡回法院的設(shè)立需要我們對最高人民法院重新定位。從長遠(yuǎn)來看，我國的司法體制改革仍然任重道遠(yuǎn)，而最高人民法院派出巡回法院之改革將為未來的改革留下空間。從最高人民法院的功能來看，其不應(yīng)當(dāng)將主要力量投入到事實審的實體糾紛之中，而主要考慮法律審和政策審的問題。換言之，應(yīng)主要關(guān)注法律如何解釋或者公共政策如何實現(xiàn)等問題。未來，最高人民法院管轄的涉及事實審的二審、再審案件可以考慮由巡回法院來承擔(dān)，這能為最高人民法院的重新定位厘清障礙，最大限度地排除干擾實現(xiàn)法院獨立審判。從長遠(yuǎn)來看，巡回法院的改革還將關(guān)涉到理順中央與地方的關(guān)系等社會治理與政治議題。
黨的十八屆四中全會提出，公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。我們應(yīng)當(dāng)看到，最高人民法院設(shè)立巡回法院剛剛被提上日程，在之后的初期試點工作中也面臨著許多挑戰(zhàn)，不過在當(dāng)下中國依法治國指導(dǎo)方針與司法體制改革的浪潮之下，我們有理由相信巡回法院的設(shè)立能跨越重重困難，走向更加光明的道路。
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