土地財(cái)政問(wèn)題論文篇2

　　淺談土地財(cái)政問(wèn)題

　　摘要：財(cái)政部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局近些年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：目前，中國(guó)地方財(cái)政收入中土地財(cái)政占據(jù)十分重要的地位。土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政，乃至地方和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，地方財(cái)政增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地財(cái)政形成了巨大的依賴(lài)。本文在對(duì)土地財(cái)政的成因、利弊等基本問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了土地財(cái)政管控建議的論述。

　　關(guān)鍵詞：土地財(cái)政 成因 利弊 管控建議

　　近期，由于國(guó)家政策調(diào)控和人們消費(fèi)預(yù)期變化等因素的影響，中國(guó)房?jī)r(jià)出現(xiàn)較大范圍的小幅度下跌。然而，中國(guó)房?jī)r(jià)仍然居高不下。早在2009年，全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商聯(lián)合會(huì)在《中國(guó)房?jī)r(jià)為何居高不下》的“兩會(huì)”發(fā)言報(bào)告中指出，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投入中流入政府財(cái)政部分過(guò)高是導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下的重要原因。事實(shí)上，從2003年起，中國(guó)土地財(cái)政占地方財(cái)政收入的比重長(zhǎng)期維持在40-50%，有些年份甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)50%。中國(guó)地方財(cái)政已經(jīng)對(duì)土地財(cái)政形成巨大的依賴(lài)。

　　歷史上，曾經(jīng)有國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)過(guò)土地財(cái)政現(xiàn)象。由于中國(guó)土地國(guó)有等一系列特殊實(shí)際，中國(guó)目前突出的土地財(cái)政現(xiàn)狀具有其獨(dú)特之處。土地財(cái)政在中國(guó)形成有一定的必然性。不可否認(rèn)，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展曾經(jīng)或者正在發(fā)揮著重要的作用，有其有利的一面。但是，近些年來(lái)，土地財(cái)政所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)日益突出，諸如房?jī)r(jià)居高不下、地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增大等問(wèn)題日益明顯。因此，有必要對(duì)土地財(cái)政問(wèn)題進(jìn)行深入細(xì)致的研究，尋找合理有效的管控措施，防范風(fēng)險(xiǎn)、趨利避害。

　　一、土地財(cái)政概覽

　　(一)土地財(cái)政定義和界定標(biāo)準(zhǔn)

　　目前為止，學(xué)術(shù)界對(duì)土地財(cái)政并沒(méi)有提出明確的定義或是界定標(biāo)準(zhǔn)。通常，土地財(cái)政指地方政府通過(guò)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的財(cái)政收支和利益分配。其實(shí)質(zhì)是一種預(yù)算外財(cái)政收支，屬于第二財(cái)政的范疇。

　　(二)土地財(cái)政收入構(gòu)成

　　當(dāng)前，大多數(shù)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)土地財(cái)政的研究集中于土地財(cái)政收入方面。就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，土地財(cái)政主要還是側(cè)重于收入，而且對(duì)土地財(cái)政收入的研究更具有現(xiàn)實(shí)意義。上海師范大學(xué)劉紅梅、張志斌和上海財(cái)經(jīng)大學(xué)王克強(qiáng)曾經(jīng)對(duì)土地財(cái)政收入進(jìn)行過(guò)較為系統(tǒng)的劃分。結(jié)合本文研究方向，本文把土地財(cái)政收入劃分為以下三部分：土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益、土地稅費(fèi)收入、其他收入。具體劃分見(jiàn)下圖(1)。

　　土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益主要通過(guò)土地出讓金的方式實(shí)現(xiàn)。中國(guó)現(xiàn)行的土地制度為土地國(guó)有制，這使得土地所有權(quán)和使用權(quán)分離。通常土地使用者通過(guò)支付土地出讓金的方式取得土地一定期限的使用權(quán)，因而土地出讓金實(shí)質(zhì)上是一種地租。

　　土地稅費(fèi)收入包括稅收和費(fèi)用兩方面。其中稅收方面主要是房地產(chǎn)稅，例如房地產(chǎn)取得稅和房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅等。費(fèi)用方面主要是土地行政管理費(fèi)用收入，指的是政府有關(guān)部門(mén)在對(duì)土地進(jìn)行行政管理是取得的費(fèi)用收入，例如房地產(chǎn)建設(shè)行政審批費(fèi)等。

　　其他土地財(cái)政收入指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益和土地稅費(fèi)收入之外的其他因土地取得的收入。其主體是土地財(cái)政隱性收入。當(dāng)政府以直接分配的方式將土地用于特殊用途時(shí)，在減免土地出讓金的同時(shí)，獲得隱性收入[1]。隱性收入在更多時(shí)候類(lèi)似于一種機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償收入。

　　(三)土地財(cái)政收入現(xiàn)狀

　　隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政收入的依賴(lài)程度不斷提升。2010年，《南方周末》曾經(jīng)披露，中國(guó)地方政府2009年土地財(cái)政收入約為1.5萬(wàn)億。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2009年地方一級(jí)政府財(cái)政收入為32602.59億元。不難發(fā)現(xiàn)，2009年土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的46%左右。事實(shí)上，從2003年起，中國(guó)土地財(cái)政占地方財(cái)政收入比重長(zhǎng)期維持在40-50%，有些年份甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)50%。中國(guó)地方財(cái)政已經(jīng)對(duì)土地財(cái)政形成巨大的依賴(lài)。

　　下面我們僅對(duì)土地出讓金這一項(xiàng)土地財(cái)政收入進(jìn)行分析。近年來(lái)，不斷有專(zhuān)家學(xué)者試圖對(duì)中國(guó)土地出讓金進(jìn)行研究分析。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的部分?jǐn)?shù)據(jù)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況，較多學(xué)者得出了土地出讓金的合理估計(jì)值。左圖是唐在富先生所做的土地出讓金收入統(tǒng)計(jì)。根據(jù)表中數(shù)據(jù)，地方政府土地出讓金收入呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢(shì)，2001年至2007年之間增長(zhǎng)超過(guò)8倍，年平均增長(zhǎng)率超過(guò)50%。同時(shí)，土地出讓金收入在地方財(cái)政收入中所占的比重基本呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，有些年份的比重甚至超過(guò)50%。地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政收入的依賴(lài)程度在不斷加深。

　　二、土地財(cái)政成因

　　(一)現(xiàn)行稅制和行政體制因素

　　改革開(kāi)放后的一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期里，中國(guó)實(shí)行財(cái)政包干體制。這樣一種體制在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和水平下，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展確實(shí)起到了一定的推動(dòng)作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政包干體制的弊端日益明顯。中央財(cái)政收入在一定程度上被固定化，也就是說(shuō)中央財(cái)政隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的幅度很小甚至為零。這種情況使得中央財(cái)政一度十分緊張。為了解決這一財(cái)政問(wèn)題，我國(guó)在1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制改革。分稅制改革實(shí)行后，中央和地方形成兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，稅種也被劃分為中央稅、地方稅和共享稅。自此開(kāi)始，中央開(kāi)始集中大部分財(cái)政收入，地方財(cái)政規(guī)模相對(duì)收縮。雖然中央每年對(duì)地方實(shí)行大規(guī)模的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，但在實(shí)際操作過(guò)程中卻存在著向本身收入高的地區(qū)傾斜的問(wèn)題[2]。從總體上來(lái)看，地方政府面臨著“財(cái)權(quán)上移”的困境。

　　近些年，中國(guó)推進(jìn)了一系列行政體制改革。中央各部委機(jī)構(gòu)收縮精簡(jiǎn)后，一方面提高了行政效率，一方面也出現(xiàn)了中央權(quán)力下移現(xiàn)象。與之相反的是，地方政府行政權(quán)力擴(kuò)大。這樣，行政體系又出現(xiàn)了“事權(quán)下移”的問(wèn)題。

　　至此，“財(cái)權(quán)上移”和“事權(quán)上移”矛盾日益突出。地方政府享有更少的收入的同時(shí)卻承擔(dān)了更多的責(zé)任。面臨這樣一種窘境，地方政府開(kāi)始自謀生路，尋找收入來(lái)源。土地作為一種稀缺資源，自然成為地方政府創(chuàng)收的理想來(lái)源。

　　(二)土地需求增長(zhǎng)和現(xiàn)行土地制度因素

　　隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，工業(yè)和城市建設(shè)對(duì)土地的需求不斷擴(kuò)大，土地資源具有極大地現(xiàn)實(shí)需求性。同時(shí)由于土地資源具有很高的稀缺性，相對(duì)來(lái)說(shuō)其需求彈性又很小，需求一方的議價(jià)能力隨之下降。需求方面的因素使得土地經(jīng)濟(jì)中存在著巨額利益。 　　我國(guó)目前實(shí)行土地國(guó)有制?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”但事實(shí)上，由于對(duì)“公共利益”界定上的爭(zhēng)議，土地的處置通常由地方政府進(jìn)行解釋。地方政府實(shí)際上獲得了絕大部分的土地使用權(quán)。這也就為地方政府通過(guò)土地創(chuàng)收提供了可能。

　　土地需求增長(zhǎng)和現(xiàn)行土地制度因素的共同作用，使得土地財(cái)政收入日益成為一種有效創(chuàng)收途徑。

　　(三)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和政府政績(jī)因素

　　中國(guó)現(xiàn)行的官員政績(jī)考核機(jī)制過(guò)多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在很多時(shí)候，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和政府政績(jī)考核的主要指標(biāo)是GDP。地方政府官員在面臨行政體制壓力時(shí)，企圖尋找一種短期見(jiàn)效的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式。結(jié)合前面的分析，土地流轉(zhuǎn)和工程建設(shè)無(wú)疑是大多數(shù)地方政府尋求多時(shí)的“有效途徑”。

　　三、土地財(cái)政利和弊

　　(一)土地財(cái)政利處

　　土地財(cái)政的利處主要體現(xiàn)在其財(cái)政創(chuàng)收和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用上。土地財(cái)政收入基本上構(gòu)成了地方財(cái)政收入的最主要部分，滿(mǎn)足了地方財(cái)政支出的40%-50%左右。地方政府在行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任時(shí)，具備了較好的財(cái)力，通常能更好地開(kāi)展工作。

　　土地財(cái)政同樣對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上起到重要作用。山東工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院辛波教授曾經(jīng)通過(guò)建立回歸模型的方式來(lái)研究土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)[3]。模型如下：

　　GDP=a+bX1+cX2+dX3+u

　　其中：X1代表土地財(cái)政收入，X2表示土地稅收以外的其他稅收收入，X3代表其他地方收入，U代表其他未考慮變量構(gòu)成的殘差項(xiàng)。

　　通過(guò)SPSS軟件模擬得出的回歸方程為：

　　GDP=18500.823+8.147X1+7.934X2+5.762X3 (R2=0.990)

　　(2.119) (1.742) (2.408) (1.143)

　　對(duì)該回歸模型進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)土地財(cái)政收入變動(dòng)1單位時(shí)，GDP變動(dòng)8.147個(gè)單位。由此可以認(rèn)為，土地財(cái)政收入對(duì)GDP有著重要貢獻(xiàn)。這一模型也成功通過(guò)了因果檢驗(yàn)。

　　(二)土地財(cái)政弊端

　　土地財(cái)政在保證地方財(cái)政收入、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也具有其弊端。近些年，這些弊端日益凸顯。主要有以下幾方面：

　　1、房地產(chǎn)價(jià)格居高不下

　　目前這種高土地財(cái)政的狀況，一方面將加劇土地供求關(guān)系緊張問(wèn)題;另一方面政府財(cái)政獲取了房地產(chǎn)建設(shè)費(fèi)用中的相當(dāng)一部分。在這種環(huán)境下，房地產(chǎn)商為謀求自身利益，存在被迫抬升房?jī)r(jià)的壓力。土地財(cái)政在很大程度上推動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲。

　　2、耕地流失，生態(tài)破壞

　　由于地方財(cái)政過(guò)多依賴(lài)于土地流轉(zhuǎn)和房地產(chǎn)建設(shè)收入，過(guò)度征地和不合理征地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這樣直接導(dǎo)致耕地流失，危害糧食安全。同時(shí)，不合理征地導(dǎo)致后備用地急遽減少，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

　　3、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和不確定性加大

　　一般而言，各地方政府設(shè)有專(zhuān)門(mén)的土地儲(chǔ)備管理部門(mén)來(lái)統(tǒng)一管理土地流轉(zhuǎn)和建設(shè)融資。地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)程度越大，土地儲(chǔ)備貸款額度通常越大。在這種情況下，一旦土地流轉(zhuǎn)行情下跌，土地市場(chǎng)低迷，政府將面臨巨大的銀行還貸壓力。對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)直接加大了地方財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)[4]。

　　4、部分土地管控行為加劇社會(huì)不安定因素

　　政府土地征管中的不合理征用，以及征用后補(bǔ)償不合理等因素?fù)p害了被征地人員利益。發(fā)生這種情況時(shí)，征地對(duì)被征地者而言是對(duì)其財(cái)富的掠奪，將有可能間接地減少其收入，使其處境惡化。這無(wú)疑為社會(huì)安定積累了不利因素。

　　5、土地流轉(zhuǎn)和管控中的設(shè)租和尋租等問(wèn)題

　　既然土地流轉(zhuǎn)中存在著巨額的利益，那它必然引致官員設(shè)租和土地需求方尋租問(wèn)題的出現(xiàn)。這樣，一方面容易滋生腐敗;另一方面很有可能使得土地資源沒(méi)有真正流轉(zhuǎn)到最合適的位置，也即可能發(fā)生土地資源的不合理配置。

　　四、土地財(cái)政問(wèn)題的管控建議

　　(一)解決土地財(cái)政問(wèn)題最根本的是搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)[5]

　　一個(gè)時(shí)期的財(cái)政收入要以該時(shí)期的國(guó)民收入為基礎(chǔ)。搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使得國(guó)民收入得到合理有效地增長(zhǎng)，將擴(kuò)大政府稅收收入的稅基，提高政府稅收收入水平，是一種最根本的“開(kāi)源”措施。地方政府總體收入上升將為解決土地財(cái)政問(wèn)題提供現(xiàn)實(shí)可能性。

　　(二)規(guī)范土地出讓流轉(zhuǎn)制度，降低地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)

　　鑒于目前地方財(cái)政中土地財(cái)政的份額巨大，要解決土地財(cái)政問(wèn)題首先要從地方財(cái)政結(jié)構(gòu)入手。筆者認(rèn)為可以嘗試將土地預(yù)算納入中央范疇，由中央統(tǒng)一調(diào)配審核土地資源預(yù)算，適當(dāng)限制土地供應(yīng)量。同時(shí)，中央應(yīng)當(dāng)參與地方土地財(cái)政收入分配。通過(guò)這些措施，中央可以達(dá)到削弱地方政府竭力擴(kuò)大土地收益的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。

　　(三)改革財(cái)政收入體制，為地方政府尋找新稅源

　　開(kāi)源始終是最有效的措施，中央和地方政府可以嘗試為地方尋找合理的新稅源。例如，地方政府可以適時(shí)開(kāi)征物業(yè)稅。一般認(rèn)為，物業(yè)稅是指“以在擁有或占有不動(dòng)產(chǎn)的單位和個(gè)人為納稅人，以其擁有所有權(quán)或使用權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)為課稅對(duì)象，并以課稅對(duì)象保有階段的期間價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，按一定比例稅率計(jì)算征收的一種稅。[6]”物業(yè)稅是在房地產(chǎn)保有階段征收的一種稅種。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，物業(yè)稅構(gòu)成了地方政府財(cái)政收入的大部分。在美國(guó)，這一稅收收入約占地方財(cái)政收入的80%左右。物業(yè)稅具有持續(xù)穩(wěn)定的特點(diǎn)，是地方政府理想的新稅源。

　　(四)截取土地財(cái)政收入中的一部分，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，解決土地財(cái)政收入所帶來(lái)的負(fù)面影響。

　　前文中分析得到，土地財(cái)政將帶來(lái)生態(tài)破壞、社會(huì)不安定因素上升等問(wèn)題。對(duì)此，國(guó)家可以通過(guò)截取土地財(cái)政收入中的一部分，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金的措施來(lái)解決這一類(lèi)問(wèn)題。把部分土地財(cái)政收入用于生態(tài)恢復(fù)和被征地人員后期安撫等工作將可以在很大程度上減少土地財(cái)政帶來(lái)的負(fù)面影響。

　　總之，中國(guó)土地財(cái)政的形成有其必然性。土地財(cái)政也在保證地方財(cái)政收入、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。我們所要做的是合理利用這一財(cái)政收入，趨利避害，使其服務(wù)于國(guó)家發(fā)展和人民生活水平的提高。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[3]辛波，于淑俐.《對(duì)土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)牲的分析》

　　[4]劉紅梅，張志斌.王克強(qiáng).《 我國(guó)土地財(cái)政收入研究綜述》

　　[5]劉酷.《“土地財(cái)政”形成的原因及其改革思路》.陜西高速交通工貿(mào)有限公司

　　[6]許迪.《物業(yè)稅懸疑》.中國(guó)土地.2007年