晚清財政論文

　　晚清財政論文篇2

　　淺談晚清財政分權(quán)制度的演變與啟示

　　縱觀清代268年的歷史，中央與地方的財政關(guān)系經(jīng)歷了三個階段的演變：咸豐朝之前是中央集權(quán)型，咸豐、同治年間是地方分權(quán)型，光緒、宣統(tǒng)時期是中央與地方爭權(quán)型。這種變化是當(dāng)時經(jīng)濟、政治、軍事形勢發(fā)生轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，反過來又對社會經(jīng)濟造成不同程度的影響。考察清代中央與地方的財政關(guān)系，對于今天的財政體制改革有著重要的借鑒意義。

　　一、清朝早中期中央政府“全能型”事權(quán)與“集權(quán)型”財權(quán)

　　自入關(guān)統(tǒng)治后，清政府逐漸建立了一套嚴密的中央集權(quán)型財政體制，它通過起運存留、奏銷等制度規(guī)范了中央與地方的財政分配關(guān)系。這種關(guān)系以財權(quán)集歸中央為特征，在咸豐朝以前長達200余年的時期內(nèi)，得到了有力的貫徹執(zhí)行。

　　清朝前期，起運存留是一項重要的財政制度，它規(guī)定了國家財政收入在中央與地方間的分配原則與比例。凡是地方州縣征收的賦稅，運解中央歸戶部支配的部分稱為“起運”，扣留本地分配的部分稱為“存留”。入關(guān)后不久，清朝統(tǒng)治者便確立了起運存留各半的制度，但隨著軍費開支的膨脹和中央財政的匱乏，中央政府開始對地方存留進行削減。到了嘉慶末年，全國各地的存留銀所占額征賦銀比例平均僅為17.4%?？傮w看來，康熙中葉至嘉慶、道光年間，地方存留始終僅占微弱比例，一般不超過25%。

　　地方存留過少導(dǎo)致一系列經(jīng)濟問題，其中又以耗羨濫征最為嚴重。耗羨是地方政府為彌補熔鑄賦銀的折耗而于正額之外征收的費用，其數(shù)額往往比正額還多。地方政府征收耗羨既影響了百姓生計，又不利于中央財政的集權(quán)，因此到雍正初年便進行了“耗羨歸公”改革。改革后的耗羨成為中央財政收入的組成部分，中央發(fā)放“養(yǎng)廉銀”給地方。通過這次收入分配的調(diào)整，中央財政集權(quán)的程度大為加深，地方經(jīng)費雖有一定增加，但財權(quán)卻相對減弱了。

　　為保證中央財政收支的集權(quán)，清王朝還制定了奏銷制度，即預(yù)決算核銷制度。自基層州縣至中央戶部，逐級造送收支清冊，戶部于年底分省匯總奏報皇帝，這是奏銷制度的完整程序。地方政府的奏銷冊送交戶部后，凡戶部認為有不符“部例”者，便責(zé)令地方限期答復(fù)，甚至重新造冊。對于交待不清和無故逾限者，中央會對地方官員進行懲處或追賠。當(dāng)時，一些地方官員侵吞錢糧，挪用公款，造成嚴重的錢糧虧空。中央政府在怒斬貪官、嚴追賠補的同時，從奏銷環(huán)節(jié)入手，建立了逐級盤查制，規(guī)定各級官員負有親查下級奏銷冊的責(zé)任。

　　各項制度的順利施行需要高效的行政系統(tǒng)，清朝前期的財政機構(gòu)設(shè)置也體現(xiàn)了中央總攬財權(quán)的指導(dǎo)思想。中央設(shè)戶部，戶部銀庫為天下財賦總匯。各省設(shè)布政使司，主管地方財政事務(wù)，布政使司是戶部的地方分支機構(gòu)，而不是隸屬于地方政府的財政機構(gòu)。與此相應(yīng)，布政使不是地方財政官員，而是中央財政的地方專員;藩庫也不是地方銀庫，而是戶部銀庫的地方分庫。

　　上述表明，清朝前期中央與地方的財政關(guān)系是中央集權(quán)型的，中央在財政收支、奏銷、行政等方面都占有絕對優(yōu)勢，地方政府處于從屬地位。導(dǎo)致這一局面的原因主要有兩點：第一，財政以社會經(jīng)濟為基礎(chǔ)，一定的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r決定特定的財政體制。清朝前期，小農(nóng)經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，地區(qū)間經(jīng)濟聯(lián)系日漸加強，各省收支結(jié)構(gòu)與行政手段基本相同，這為中央集權(quán)型財政體制的建立奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。為恢復(fù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，清政府實行“攤丁入畝”、豁免錢糧等賦稅政策，從而使自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟得到進一步鞏固，田賦也成為國家財政最重要的收入。

　　田賦之外，鹽課、關(guān)稅、雜賦等經(jīng)常性收入所占財政收入的比重不大，且來源穩(wěn)定，中央容易控制。至于財政支出，更由中央詳列了固定的15項，其中多數(shù)須由戶部定額與核銷。這就使得各項財政制度能夠在中央政府的指令下逐級施行。第二，財權(quán)與事權(quán)緊密關(guān)聯(lián)，清朝前期中央與地方政府職能的懸殊使財權(quán)集歸中央成為必然。財政是國家為實現(xiàn)其職能而形成的物質(zhì)分配關(guān)系，國家職能在各級政府間的劃分直接影響到其財政分配份額，即各級政府的事權(quán)決定其財權(quán)。

　　清朝入關(guān)統(tǒng)治初期，統(tǒng)一戰(zhàn)爭和恢復(fù)經(jīng)濟的任務(wù)繁重，這些都是當(dāng)時的地方政府難以勝任的，中央政府便自然地擔(dān)負起無所不管的職能。軍事方面，統(tǒng)一全國的戰(zhàn)爭和鎮(zhèn)壓人民起義均由中央統(tǒng)籌，巨額軍費由戶部撥付，地方督撫只是具體執(zhí)行任務(wù)而已。經(jīng)濟方面，中央為恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，數(shù)次豁免賦稅，僅乾隆朝全國豁免錢糧即達4次，所免賦稅約略統(tǒng)計達一億兩以上。這種“全能型”事權(quán)勢必造成中央政府在財政領(lǐng)域的集權(quán)。

　　二、咸豐以后“分權(quán)型”財政關(guān)系的表現(xiàn)及其形成原因

　　中央集權(quán)型財政體制至咸豐初年發(fā)生了巨變。當(dāng)時為了鎮(zhèn)壓各地農(nóng)民起義，清政府軍費開支急劇膨脹，中央財政捉襟見肘。為維持統(tǒng)治，戶部只得將部分財權(quán)下放各省，從而導(dǎo)致地方政府財權(quán)的擴張。自此以后，中央財政集權(quán)已成為歷史，地方“分權(quán)型”財政關(guān)系愈演愈烈，一直延續(xù)至清朝滅亡。不過，在光緒、宣統(tǒng)時期，中央為集中財權(quán)而采取了一系列調(diào)整與改革措施，與地方分權(quán)勢力進行了一定較量，這一點是咸豐、同治年間無可比擬的。因此，我們將咸豐、同治年間中央與地方財政關(guān)系稱作“分權(quán)型”，而將光緒、宣統(tǒng)時期的財政關(guān)系稱為“爭權(quán)型”。

　　咸豐、同治年間，中央與地方“分權(quán)型”財政關(guān)系主要表現(xiàn)在四個方面：

　　一是解款協(xié)款制度的破壞。由于地方財政也困窘不堪，各省應(yīng)該上解戶部的“京餉”和協(xié)撥他省的“協(xié)餉”都出現(xiàn)了嚴重短欠。1859年，山西、山東等省欠解京餉282萬兩，而此前的三年中，山東等省積欠達366萬余兩。1863年，各省、各海關(guān)應(yīng)解京餉700萬兩，但除了山西等省解交21萬兩外，其余均未上解。

　　二是奏銷制度的形式化。咸豐朝以后，清政府不得不允許地方督撫自行籌餉與開支，厘金等預(yù)算外收支日漸增多。預(yù)算內(nèi)的收支也由于戶部的各種僵化則例而演化為假帳。為了依照“部例”順利完成核銷，地方政府或捏造數(shù)字，或暗送賄賂，原有的奏銷程序形同虛設(shè)。

　　三是財政行政機構(gòu)的混亂。由于中央默認了地方政府的“就地籌款”之法，各省督撫的財權(quán)不斷擴張，進而干預(yù)布政使司的職權(quán)，原本聽命于戶部的布政使司逐漸成為從屬于督撫衙門的財政機構(gòu)。地方督撫還在布政使司之外另設(shè)財政機構(gòu)，此類機構(gòu)由督撫直接控制，成為其擴張財權(quán)的工具。

　　四是財政收支的地方化。咸豐朝之前，各項財政收支均歸中央支配，地方政府只是扮演“代辦”角色。此后各省借“就地籌餉”之名大肆加征，并將收入歸于地方開支。財政收支的地方化典型地說明了中央財權(quán)的減弱，也反映了地方督撫力圖干預(yù)財政大權(quán)的急切心理。

　　造成中央與地方“分權(quán)型”財政關(guān)系的原因主要包括經(jīng)濟和政府職能兩個方面。

　　從經(jīng)濟方面看，清朝前期中央集權(quán)型財政體制是不健全的，其剛性的收支原則致使中央財政入不敷出日益嚴重，只得將部分財權(quán)下放地方。清朝前期的財政收入表現(xiàn)出鮮明的定額化特點，財政支出則未將戰(zhàn)爭軍費等重要科目包括在內(nèi)，相對固定的收入無法應(yīng)付龐大的“預(yù)算外支出”。咸豐、同治年間，用于鎮(zhèn)壓各地起義所耗軍費，最低也有8.5億兩。對外戰(zhàn)爭賠款，僅《馬關(guān)條約》和《辛丑條約》兩項，不計利息即達6.5億兩，相當(dāng)于清政府七年的財政收入總和。這些預(yù)算外支出的擴張速度遠遠超過了財政收入增加的速度，最終使清政府陷入財政赤字的泥潭。中央財政的匱乏迫使朝廷把目光投向地方政府，試圖通過下放部分財權(quán)來挽救瀕臨危機的統(tǒng)治。

　　從政府職能方面看，清朝前期的中央“全能型”職能模式已不能應(yīng)對新時期的變化。“全能”是以穩(wěn)定的財政收支為前提的，咸豐、同治年間中央財政的枯竭使其不可能繼續(xù)履行全方位的職能，只得將部分職能讓于地方政府。地方政府在鎮(zhèn)壓人民起義、抵抗外國侵略、興辦近代實業(yè)等過程中逐漸拓展了其職能范圍，從而為財權(quán)的擴張?zhí)峁┝艘罁?jù)。事權(quán)與財權(quán)是互動的孿生兄弟，地方政府事權(quán)的拓展必然導(dǎo)致其財權(quán)的擴張。與清朝前期事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一于中央相比，咸豐、同治年間的事權(quán)和財權(quán)又落到了地方政府的手中。

　　三、中央重奪財權(quán)與財政改革的失敗

　　中央與地方“分權(quán)型”財政關(guān)系至光緒、宣統(tǒng)時期再次發(fā)生了變化。此時，國際國內(nèi)環(huán)境的變遷使中央政府更難履行自己的職能，地方政府職能的擴展為其財權(quán)的擴張?zhí)峁┝藯l件，財權(quán)下移朝著縱深方向發(fā)展。另一方面，中央政府在集中財權(quán)的宗旨下，開始對財權(quán)下移進行政策調(diào)整和制度改革。有鑒于此，我們把這一時期中央與地方的財政關(guān)系稱為“爭權(quán)型”。

　　光緒、宣統(tǒng)時期，清政府面臨日趨嚴重的內(nèi)憂外患，只得為維護統(tǒng)治而竭力掙扎：對外要進行防衛(wèi)戰(zhàn)爭，戰(zhàn)敗后又被迫賠款;對內(nèi)需要發(fā)展實業(yè)，舉辦新政改革。中央政府沒有財力履行其應(yīng)盡的職能，職能下放遂成自然，財權(quán)的下移也隨之加速。如果全面考察一下光緒、宣統(tǒng)時期的財政狀況，我們會得出一個結(jié)論：地方分權(quán)無論是深度還是廣度，都較咸豐、同治年間大為拓展了。中央對國家財政的失控導(dǎo)致財經(jīng)秩序空前混亂，也嚴重影響了中國的社會經(jīng)濟發(fā)展進程。

　　為挽救財政危機，鞏固統(tǒng)治，中央政府決定調(diào)整財政政策，整頓過于分散的財權(quán)，恢復(fù)中央集權(quán)的財政體制。光緒、宣統(tǒng)時期帶有與地方爭權(quán)性質(zhì)的財政改革經(jīng)歷了三個階段：第一個階段是1884年財政會計科目的調(diào)整。鴉片戰(zhàn)爭尤其是咸豐朝之后，財政收支結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，而地方奏銷冊卻一直按照原來的收支項目編制，從而在實踐中出現(xiàn)了厘金等預(yù)算外科目。這不僅不利于財務(wù)操作與審計，也不利于中央財政的集權(quán)。戶部的這次重新調(diào)整，將原有的收支科目作為“常例”項，而把厘金、海關(guān)稅、營勇餉需、關(guān)局等新式收支列入“新增”項。這一改革部分地適應(yīng)了新時期的經(jīng)濟狀況，但它仍把財政收支置于單一的核算體系，未將地方政府的實際收支另外考慮，體現(xiàn)了中央集權(quán)的真正目的。

　　第二個階段是1899年剛毅南下整頓財政。此次財政整頓的任務(wù)是清查地方政府收受陋規(guī)的行為，打擊地方官員貪污中飽惡習(xí)。中央要求各省督撫配合南下的欽差大臣剛毅，認真清理各種財政弊端，將地方財政收入實數(shù)和盤托出，“酌量”上交中央。這次財政整頓標(biāo)志著中央政府已公開向地方財權(quán)開火，是中央集中財權(quán)的一次積極努力。由于遭到地方督撫等既得利益集團的抵制，此次財政整頓收效不大，但其整合混亂財政局面的舉措是符合歷史發(fā)展趨勢的。

　　第三個階段是1906年之后的財政改革與清理。此次財政改革以統(tǒng)一財權(quán)為明確目標(biāo)，而行政機構(gòu)改革是實現(xiàn)這一目標(biāo)的首要措施。1906年，清政府將戶部更名為度支部，將財政處、稅務(wù)處并入該部。善后局、籌防局等繁雜的地方財政機構(gòu)先是統(tǒng)并于新設(shè)的財政局，宣統(tǒng)時又裁并各局為財政公所。1908年底，度支部與會議政務(wù)處先后上奏，提出六條統(tǒng)一財權(quán)的具體辦法，即各省藩庫由度支部直接考核、地方收支須按時造冊送部奏銷、舉借外債權(quán)歸度支部等。以上辦法經(jīng)皇帝諭令批準(zhǔn)施行，在行政方面為財權(quán)集歸中央鋪墊了道路。

　　財政機構(gòu)改革的同時，度支部著手清理各省財政，為編制預(yù)決算、劃分國稅與地稅做準(zhǔn)備，這是中央政府集中財權(quán)行動的核心內(nèi)容。按照清理章程，中央設(shè)清理財政處，綜核匯編地方送交的清理報告;各省設(shè)清理財政局，造送本省1908年的財政收支款項報告冊。1910年，各省的清理結(jié)果(即“財政說明書”)基本送達中央。度支部依據(jù)財政說明書和各省提交的省預(yù)算進行了試辦次年財政預(yù)算案的工作。至于國地稅收的劃分，雖然各省的財政說明書對分稅標(biāo)準(zhǔn)等問題作了探討，但度支部終未做出決斷，僅從宏觀上規(guī)定了基本原則：國家行政經(jīng)費是指廉俸、軍餉、解京各款以及洋款、協(xié)餉等項，地方行政經(jīng)費是指教育、警察、實業(yè)等項。

　　上述史實表明，光緒、宣統(tǒng)時期地方分權(quán)的勢頭更加猛烈，中央政府也為恢復(fù)集權(quán)型財政體制采取了一系列改革措施，雙方處于爭奪財權(quán)的對峙狀況。當(dāng)然，“爭權(quán)型”只是一個相對意義上的概念，它并不意味著中央與地方勢均力敵，財權(quán)達到相當(dāng)?shù)钠胶?。事實上，盡管中央為控制財權(quán)下移殫精竭慮，但并未取得很大效果，地方分權(quán)仍是這一時期財政關(guān)系發(fā)展的主流，這也就意味著中央財政改革的失敗。究其失敗的原因主要有以下三個方面：

　　首先，從社會經(jīng)濟層面看，光緒之后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與商品市場都不利于國家財政的統(tǒng)一。由于西方國家的經(jīng)濟侵略、清政府的賦稅剝削以及戰(zhàn)爭與自然災(zāi)害的破壞，晚清農(nóng)業(yè)經(jīng)濟已是凋敝不堪，作為稅負最終落腳點的農(nóng)民更是“生計日蹙”。田賦是財政收入的大宗，國家財政的統(tǒng)一也以農(nóng)業(yè)稅的穩(wěn)定為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的落后和農(nóng)民生活的貧困使財政統(tǒng)一困難重重。咸豐朝之后，地方政府擁有了越來越大的財權(quán)，它們?yōu)榱丝刂频胤绞罩?，紛紛設(shè)關(guān)置卡，從而形成了條塊分割的商品市場，清朝前期的統(tǒng)一市場被分散的地方市場所取代。市場分散是地方督撫追求私利的產(chǎn)物，它嚴重阻礙了工商業(yè)的正常發(fā)展和國家財政的統(tǒng)一。

　　其次，從政府職能層面看，光緒、宣統(tǒng)時期多數(shù)國家職能已由地方政府執(zhí)行，地方督撫因此掌握了更多的政權(quán)與軍權(quán)，形成尾大不掉之勢，這為其財權(quán)的膨脹提供了強有力的保障。中央政府雖有遏制之心，卻因事權(quán)削弱太重而無力回天。

　　最后，從中央與地方?jīng)Q策者的態(tài)度看，財政改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要按部就班地進行。但中央政府恢復(fù)集權(quán)體制的心態(tài)過于迫切，所制定的各項章程明顯地體現(xiàn)了維護中央尤其是封建貴族利益的目的，這種“激進”與“自私”遭到地方政府的抵制和憎惡。地方督撫是改革前的既得利益者，他們不愿把手中的“肥肉”拱手送人。清理財政開始后，各省督撫先是不予理睬，最終也不過敷衍了事。在各省造冊上報的省預(yù)算中，也體現(xiàn)了保護地方利益、抵制中央改革的心理。

　　綜上所述，清代中央與地方財政關(guān)系經(jīng)歷了“集權(quán)型”、“分權(quán)型”和“爭權(quán)型”三個演變階段，這些變化從財政的側(cè)面反映了清代社會經(jīng)濟、政治、軍事等各方面的變遷。清朝前期的中央集權(quán)型財政體制是當(dāng)時國內(nèi)情勢客觀要求的產(chǎn)物，為統(tǒng)一戰(zhàn)爭的完成和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定提供了制度保證。至咸豐、同治年間，集權(quán)體制已不適應(yīng)時代發(fā)展需要，財權(quán)下移成為必然結(jié)果，但過度分權(quán)又導(dǎo)致財政經(jīng)濟秩序的混亂。光緒、宣統(tǒng)時期的財政改革有其必要性，但改革策略本身存在著失誤，中央與地方的力量對比很懸殊，加之相關(guān)經(jīng)濟改革的疏忽，遏制財權(quán)分割的改革終告失敗。這一歷史嬗變對我們有著重要的啟示意義：在處理中央與地方財政關(guān)系的問題上，中央過分集權(quán)和地方過度分權(quán)都不利于社會經(jīng)濟的正常發(fā)展，只有以中央為重、適度分權(quán)地方才是正確的選擇。