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我國國債規(guī)模國際比較分析

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【摘要】自1994年以來,我國國債規(guī)模急劇膨脹。本文引用國際上國際上公認(rèn)的衡量國債規(guī)模的四項(xiàng)指標(biāo),并結(jié)合西方發(fā)達(dá)國家的這些指標(biāo)狀況,對我國的國債規(guī)模進(jìn)行了理性的比較分析.最后,得出了關(guān)于我國國債發(fā)行規(guī)模的一些基本結(jié)論。

自1994年以來,我國的國債規(guī)模不斷擴(kuò)大,特別是近兩年來隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施,國債規(guī)模進(jìn)一步膨脹,因此,不免使人們產(chǎn)生了一些擔(dān)心:現(xiàn)有的國債規(guī)模是否過度了?這樣的國債規(guī)模是否會造成沉重的償債負(fù)擔(dān)從而影響到未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?這是學(xué)術(shù)界和實(shí)際決策部門普遍關(guān)注和無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。要對此作出理性而準(zhǔn)確的回答,不但要對中國現(xiàn)在的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況及其未來的走勢作出準(zhǔn)確的分析,還要通過對衡量國債適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的國際比較才能作出合理的判斷。下面,本文就通過衡量國債適度規(guī)模的主要指標(biāo)來分析一下我國國債的發(fā)行規(guī)模及合理走勢。

一、衡量國債適度規(guī)模的主要指標(biāo)及其國際比較。

國債不是一個孤立的經(jīng)濟(jì)范疇,它與一個國家的國民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支狀況是密不可分的。因此,判斷與確定一國的國債是否適度不能僅僅看國債本身的絕對值,它不能準(zhǔn)確的反映一個國家的應(yīng)債能力與財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)狀況,而必須用被國際上公認(rèn)并經(jīng)常使用的指標(biāo)和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來對各國的國債規(guī)模進(jìn)行考察,并依此對中國的國債發(fā)行規(guī)模做出理性的分析判斷。而目前國際上通用的衡量國債規(guī)模的指標(biāo)主要有:(1)國債負(fù)擔(dān)率=當(dāng)年國債余額/年度GDP;(2)借債率=當(dāng)年國債發(fā)行額/GDP;(3)國債依存度=當(dāng)年國債發(fā)行額/財(cái)政支出;(4)償債率=還本付息額/財(cái)政收入。前兩個指標(biāo)是從國民經(jīng)濟(jì)大局角度考察國債規(guī)模,而后兩個指標(biāo)是從財(cái)政收支的角度來考察國債規(guī)模的。對于我國的國債發(fā)行規(guī)模,具體比較分析如下:

(一)對國債負(fù)擔(dān)率的比較。從理論上講,國家財(cái)政支出的需求壓力和償債能力、居民收入和儲蓄水平以及國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模和國債的收益率高低都是制約國債發(fā)行規(guī)模的重要因素。但這些因素集中在一點(diǎn),就是國內(nèi)生產(chǎn)總值的規(guī)模。換句話說,影響國債規(guī)模的最主要的因素就是國內(nèi)生產(chǎn)總值。那么,考察國債的相對規(guī)模最有意義的也是最重要的指標(biāo)就是國債負(fù)擔(dān)率。自80年代以來,大多數(shù)國家的政府債務(wù)規(guī)模都有大幅度的擴(kuò)大,如西方主要發(fā)達(dá)國家的債務(wù)規(guī)模(國債負(fù)擔(dān)率)都幾乎翻了一倍,不過,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度相近的國家中,債務(wù)規(guī)模有很大差別。有的國家的債務(wù)規(guī)模只相當(dāng)與GDP的22.5%(如1995年的瑞士),而有的國家超過了120%(比利時)。而發(fā)展中國家的國債負(fù)擔(dān)率則大都經(jīng)歷了一個先升后降的過程,表明發(fā)展中國家的國民經(jīng)濟(jì)對國債的依賴程度有所減弱。正確分析和認(rèn)識我國的國債負(fù)擔(dān)率,并在與國外的這一指標(biāo)進(jìn)行比較時,不能僅看數(shù)量上的對比關(guān)系,還必須把握如下重要因素,否則有可能對我國的國債取向產(chǎn)生誤導(dǎo):其一,隨著國債規(guī)模的不斷擴(kuò)大,中國的國債負(fù)擔(dān)率亦出現(xiàn)了較快增長的趨勢。 1980年僅為1%,1990年為4.8%,1995年為5.6%,到1998年已上升到8.2%,增長的勢頭非常的迅猛。其二,西方發(fā)達(dá)國家的高債務(wù)是建立在雄厚的財(cái)政基礎(chǔ)之上的,整個國家對債務(wù)的應(yīng)債能力比較強(qiáng)。而中國做為一個發(fā)展中國家,不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國外相比有較大的差距,而且國家的財(cái)力集中程度也要低得多,1999年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占GDP的比重僅為12.6%,即使加上政府部門的各種預(yù)算外收入,也僅為20%左右。因此,從整體上講,我們對債務(wù)的承受能力比國外要相對弱一些,債務(wù)負(fù)擔(dān)率不能簡單的和國外進(jìn)行對比。其三,以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家,其國債的累計(jì)規(guī)模之所以年能達(dá)到今天這樣高低水平,是上百年累計(jì)下來的結(jié)果。而我國舉債的歷史不長,從 1981年發(fā)行第一批國債至今,也不過20年的歷史,但我國的國債規(guī)模按目前這樣的勢頭發(fā)展下去(自1994年以來,我國國債余額的年平均增長速度高達(dá) 30%左右)就很可能會達(dá)到難以控制的程度,甚至?xí)s上有著較長舉債歷史的西方發(fā)達(dá)國家。其四,各個國家的政府債務(wù)規(guī)模還在很大程度上受到其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、法律制度和債務(wù)管理機(jī)制等因素的制約。因此,在進(jìn)行債務(wù)規(guī)模的國際比較時,,要充分考慮到其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、法律制度和金融市場發(fā)達(dá)程度等方面的制約因素。一般的,證券市場越發(fā)達(dá),對國債規(guī)模的承受能力也將越強(qiáng)。一美國為例,1995年的國債余額約為3.6萬億美元,國債負(fù)擔(dān)率達(dá)51%,但由于美國政府債券市場是世界上最發(fā)達(dá)的政府債券市場,美國政府債券的發(fā)行一直較為通暢。這主要得益于美國政府債券是證券市場中流動性最好的金融商品,大多數(shù)證券中介機(jī)構(gòu)和美國居民都青睞政府債券,而不是其它金融工具。因此,雖然我國的國債負(fù)擔(dān)率到1998年僅有8.2%,但考慮到我國的財(cái)力集中程度和證券市場的發(fā)育程度等因素,我國的國債負(fù)擔(dān)率在近期內(nèi)不易過高。

(二)、對借債率的比較。國債借債率是指當(dāng)年國債發(fā)行額與當(dāng)年GDP的比率。它反映了當(dāng)年GDP對當(dāng)年國債增量的利用程度。西方發(fā)達(dá)國家的借債率一般在3%…10%,而中國的借債率1994年是2.5%,1998年是4.09%,普遍低于發(fā)達(dá)國家的水平,即使與借債率較低的法國、英國和加拿大等相比,也要低2-3個百分點(diǎn),這說明從國民經(jīng)濟(jì)全局來看,我國的年度國債發(fā)行規(guī)模還是存在一定的空間的。但是,我們也應(yīng)看到這樣一個事實(shí),從1994年起,中國的國債增長率保持了較高的增長速度,大體在25%--30%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了GDP8%左右的增長速度,所以,借債率這一指標(biāo)肯定還將不斷攀升。而大多數(shù)國家的這一指標(biāo)多年來基本保持穩(wěn)定的狀況,維持在8%左右,只有日本、英國和西班牙等少數(shù)財(cái)政陷入困境和失業(yè)率較高的國家在90年代初出現(xiàn)了較快的增長。

(三)債務(wù)依存度的比較。國債依存度是任何一個國家考核國債規(guī)模是否適當(dāng)?shù)囊粋€重要指標(biāo)。它是值財(cái)政支出依靠債務(wù)收入來安排的程度,用公式表示為國債依存度=國債年度發(fā)行額/財(cái)政支出。就法律或制度的意義看,至今為止我國國債只限于中央政府,地方政府是不能發(fā)行公債的。這樣,依靠國債滿足財(cái)政支出需要的只能是中央政府,即國債依存度這一指標(biāo)對中央財(cái)政才是有意義的。所以。我們在作比較分析時,實(shí)際上是拿中央財(cái)政債務(wù)依存度(即年度國債發(fā)行額與中央財(cái)政支出之比)與西方國家財(cái)政債務(wù)依存度來作對比。我國的債務(wù)依存度是非常高的,1998年度國家財(cái)政債務(wù)依存度和中央財(cái)政債務(wù)依存度分別高達(dá)29.65%和71.12%,幾乎高出日本、英國和美國的3-10倍。目前各發(fā)達(dá)國家的債務(wù)依存度一般在10%-20%之間,日本政府即使在最困難時期債務(wù)依存度也不過37%。顯然,我國以滿足“社會公共需要”為主體格局的中央財(cái)政支出,其資金來源一半以上要依賴發(fā)行國債,不僅與政府本身的性質(zhì)不符,而且,長此以往,恐怕難以維繼,其潛在的風(fēng)險是不言而喻的。當(dāng)然,我們也應(yīng)當(dāng)看到,由于各國的財(cái)政體制和預(yù)算編制方法不同,在對國債依存度進(jìn)行比較是,一定要注意其可比性。尤其要注意的是:第一,在中央財(cái)政債務(wù)依存度這個計(jì)算指標(biāo)中,“中央財(cái)政支出”這一指標(biāo)僅包括政府預(yù)算內(nèi)支出,而在當(dāng)前政府收支被嚴(yán)重扭曲的情況下,占相當(dāng)大比重的政府收支游離在政府預(yù)算之外,保守的估計(jì),預(yù)算外收支至少占全部收支的一半,而且中央預(yù)算在整個政府預(yù)算中的比重也偏低。因此,中央財(cái)政支出這一指標(biāo)是被低估了,具體到中央財(cái)政債務(wù)依存度則被高估了。第二,我國的財(cái)政預(yù)算編制方式與西方發(fā)達(dá)國家不完全相同,比如債務(wù)利息的規(guī)模已越來越大,但尚未編列在預(yù)算支出中,使帳面上的中央財(cái)政支出小一塊。又使中央財(cái)政債務(wù)依存度被高估了一塊。所以,我們不能簡單的就中央財(cái)政債務(wù)依存度嚴(yán)重偏高就得出要立即壓縮國債規(guī)模的結(jié)論。但不管這個指標(biāo)被怎樣高估,中央財(cái)政債務(wù)依存度偏高則是不爭的事實(shí),應(yīng)該引起警覺,絕不能掉以輕心。

(四)償債率的比較。國債償債率是指一年的國債還本付息額與財(cái)政收入的比例關(guān)系。債務(wù)收入的有償性,決定了國債規(guī)模必然要受到財(cái)政資金狀況的制約。因此,要把國債規(guī)??刂圃谂c財(cái)政收入適當(dāng)?shù)乃缴稀_@一指標(biāo),國際上公認(rèn)的安全線是8-10%,我國在1994年以前,由于國債的發(fā)行規(guī)模不大,國家財(cái)政收入用于債務(wù)支出的也就不多,償債率較地,如1990年不過是6.5%。但從1994年起,國債的發(fā)行規(guī)模劇增,由此導(dǎo)致的債務(wù)支出總額迅速上升,國債償債率從1994年的9.6%迅速攀升到1998年的22.4%,大大超過了國際公認(rèn)的安全線。

二、基本結(jié)論。

通過以上對四個指標(biāo)的對比分析,關(guān)于我國的國債發(fā)行規(guī)模,我們可以得出一些基本的結(jié)論:1、西方國家國債依存度較低,國債負(fù)擔(dān)率較高,與我國的情況正好相反。這主要有兩方面的原因:一是西方國家年度國債規(guī)模發(fā)行絕對量較大,但與其年度巨額財(cái)政收入相比,相對量顯得較小。以美國為例,1993年的財(cái)政收入高達(dá)11535億美元,而同期我國財(cái)政收入僅有4398億元人民幣。若按現(xiàn)有匯率計(jì)算,相當(dāng)于我國財(cái)政收入的22倍。二是這些西方發(fā)達(dá)國家實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的歷史比較長,因此,國債發(fā)行時間也早,尤其是以發(fā)行中長期(10-20年)的國債為主體品種,因此,歷史累計(jì)額較大,比較起來,其國債負(fù)擔(dān)率自然比較高。2、從上面判斷國債規(guī)模的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看,很難簡單講,中國國債規(guī)模是大了還是有較大的回旋余地,一個讓人們較易接受的事實(shí)是,中國國債規(guī)模處于國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力寬松而財(cái)政債務(wù)重負(fù)的矛盾當(dāng)中,即既有寬松的一面,也有嚴(yán)峻的一面。那么,問題的關(guān)鍵是如何解決這一矛盾,既要充分發(fā)揮國債對國民經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用以及對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的反周期調(diào)節(jié)作用,又要防止國債規(guī)模過大對財(cái)政收支造成難以承受的壓力,避免像某些發(fā)展中國家那樣因政府債務(wù)問題而陷入信用危機(jī)和財(cái)政危機(jī)。3、從動態(tài)趨勢看,中國國債發(fā)行規(guī)模經(jīng)歷了自1994年以來的以30%多的速度急劇擴(kuò)張,正面臨者巨大的壓力和與日劇增的風(fēng)險。今后的若干年內(nèi),只要國內(nèi)國際政治、經(jīng)濟(jì)形勢不發(fā)生大的突變,對國債發(fā)行規(guī)模進(jìn)行增長中的“微調(diào)”或許是一種有效的政策選擇。考慮到國債總量政策的慣性作用,未來幾年要壓縮國債發(fā)行規(guī)模是不現(xiàn)實(shí)的,也不符合當(dāng)前實(shí)施積極的財(cái)政政策的客觀要求,但國債發(fā)行規(guī)模要想連續(xù)保持這幾年的增長勢頭也是難以維繼的。所以,現(xiàn)實(shí)的選擇只能是增長中的“微調(diào) ”,而且,這種“微調(diào)”只能建立在“振興財(cái)政”和“優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)”的基礎(chǔ)上進(jìn)行,即要在提高“兩個比重”的或國家可支配財(cái)力水平的基礎(chǔ)上適度擴(kuò)大國債規(guī)模。同時,要繼續(xù)調(diào)整國債政策,規(guī)范國債市場,優(yōu)化國債結(jié)構(gòu),是國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力得到較好的釋放。

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陜西經(jīng)貿(mào)學(xué)院學(xué)報2000年3期,人大復(fù)印資料財(cái)政與稅務(wù)2000年第九期

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