農(nóng)村政策新變化現(xiàn)實論文
新中國成立初期,中國共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村基層黨組織發(fā)展的方針政策有一個變化的過程。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的農(nóng)村政策新變化現(xiàn)實論文，供大家參考。
農(nóng)村政策新變化現(xiàn)實論文范文一：對當(dāng)前中國農(nóng)村政策的幾點意見
我國的三農(nóng)問題近年來受到越來越多的關(guān)注，被擺到很高的位置，農(nóng)村工作是全黨工作的重中之重，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有全國的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村的小康社會的全面建設(shè)，就沒有全國小康社會的全面建設(shè)。以下是我的幾個看法。
一、我國依靠從農(nóng)業(yè)提取積累來支持工業(yè)發(fā)展的歷史階段是否基本結(jié)束?
2001年，我國的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占整個GDP的比重為15.2%，農(nóng)牧稅入總額為285.8億元，如果包括耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅則為481.7億元，當(dāng)年我國的社會固定資產(chǎn)投資總額為37213.5億元，即使把農(nóng)業(yè)各稅都提高一倍用以支持工業(yè)建設(shè)，也只不過是使全社會的固定資產(chǎn)投資增加了1.3%。從這些數(shù)字的比較中，我們可以看到從農(nóng)業(yè)提取積累以支持我國工業(yè)發(fā)展的階段早已過去，工業(yè)發(fā)展所需要的積累必須來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的部門。
二、我國經(jīng)濟(jì)是否到了以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段?
目前我國的三農(nóng)問題非常突出，三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民的收入問題。我國已經(jīng)加入了WTO，根據(jù)WTO的黃箱政策，我國政府對農(nóng)民的收入補貼可以達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%?？赡壳拔覈狞S箱政策補貼只占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的3.3%，也就是還有5.2%的補貼空間可用。
2001年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為26,180億元，3.3%的補貼是864億元，如果提高到8.5%，補貼總額可達(dá)2225億元，比現(xiàn)在的水平增加1361億元。農(nóng)民每人可多獲得171元的轉(zhuǎn)移收入。然而，我們是否真的到了這個階段?有四個理由使我認(rèn)為，我國不能也不應(yīng)該增加對農(nóng)業(yè)的補貼。
首先，我國目前的財政收入無法支持這樣大的補貼。2001年中央財政收入為8582.7億元，按目前3.3%的補貼來計算，已經(jīng)占中央財政收入的10.1%，如果加上地方財政收入的7803.3億元，也占到中央和地方兩級財政總收入16386億元的5.3%。如果把黃箱政策的8.5%用足，其補貼的總額為2225億元，占2001年中央財政收入的比例將高達(dá)25.9%，占中央和地方兩級財政總收入的比例也達(dá)到12.5%，2001年農(nóng)村居民人均純收入為2366元，如果我國政府將黃箱政策用足，農(nóng)村居民人均純收入將僅提高7.2%，而且這樣的政策會給國家的財政帶來嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，擠壓其他建設(shè)的支出，引發(fā)嚴(yán)重的后果。
其次，如果我們對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補貼會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過剩，產(chǎn)生一系列棘手的問題。農(nóng)產(chǎn)品一旦嚴(yán)重過剩，不是讓這些產(chǎn)品爛在國內(nèi)，就是低價賣到國外。我國的收入水平還達(dá)不到以財政補貼來支持讓大批農(nóng)產(chǎn)品爛在國內(nèi)的浪費。如果把過剩的農(nóng)產(chǎn)品低價賣到國外，從歐美的經(jīng)驗來看，將會引發(fā)一系列的麻煩。歐美都對本國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補貼，出現(xiàn)嚴(yán)重過剩后都試圖銷到國外，這些年來，歐美之間互相指責(zé)對方將補貼的農(nóng)產(chǎn)品傾銷到自己的市場，這是歐美之間外交、貿(mào)易摩擦不斷的根源，維持良好的國際環(huán)境對我國未來二三十年全面建設(shè)小康社會至關(guān)重要，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補貼必然會使我國陷入和歐美永遠(yuǎn)的外交困境。
第三，如果我們對農(nóng)業(yè)開始進(jìn)行補貼，就很難取消掉，因為取消補貼往往會引發(fā)政治問題。日本的情形就是這樣。日本目前通貨緊縮非常嚴(yán)重，前兩年我國提出建立東盟 10+3自由貿(mào)易區(qū)倡議，這對日本擴(kuò)大其工業(yè)品海外市場和投資領(lǐng)域、走出目前通貨緊縮困境大有好處。但日本政府對我國的提議反應(yīng)非常消極，因為盡管農(nóng)業(yè)人口只占日本總?cè)丝诘?.9%，農(nóng)業(yè)GDP只占總GDP的2%，但是日本對本國的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行高額補貼，如果日本加入這個自由貿(mào)易區(qū)，農(nóng)業(yè)就會受到很大的沖擊。農(nóng)民是日本的一個重要政治利益集團(tuán)，為了3.9%的農(nóng)業(yè)人口的既得利益，日本政府只好放棄了一個可以使日本經(jīng)濟(jì)富蘇的機(jī)遇。我國在農(nóng)業(yè)保護(hù)的問題上絕對不要重蹈歐美、日本的覆轍。
第四，對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補貼，在執(zhí)行上非常困難。如果我們進(jìn)行反周期補貼，也就是對自然災(zāi)害等造成的減產(chǎn)進(jìn)行補貼，會產(chǎn)生嚴(yán)重激勵問題。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特性，我們很難分辨一個農(nóng)戶減產(chǎn)是由于自然災(zāi)害還是其他人為因素，因而很容易出現(xiàn)故意減少投入造成減產(chǎn)而向政府要補貼的事例。如果我們直接對農(nóng)民的收入進(jìn)行補貼，從國外的經(jīng)驗來看，經(jīng)濟(jì)會出現(xiàn)應(yīng)該得到補貼的農(nóng)民實際拿不到補貼的現(xiàn)象，拿到補貼的往往是各方面關(guān)系較好的中等收入的甚至是富有的農(nóng)民。美國的農(nóng)業(yè)補貼就是這樣的情形。美國每個農(nóng)戶平均得到補貼是12500美元，而占農(nóng)戶總數(shù)10%的大農(nóng)場平均得到的補貼高達(dá)85000美元。
三、中央政府財政支持農(nóng)村的可行方式
根據(jù)第二節(jié)中所討論的四點理由，我國政府現(xiàn)在沒有足夠的財力來增加黃箱政策的補貼，而且將來即使有足夠的財力也不該這樣做。那么，中央政府在財政上能采取哪些措施來支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民呢?
1，取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。
2001年我國農(nóng)牧業(yè)稅為285.8億元，耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅為196億元，農(nóng)業(yè)各稅合計為481.7億元，只占2001年中央政府財政收入的5.6%。2002年，中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的總額為7332億元，如果地方政府不征收這一部分的稅收，改由中央政府以專項轉(zhuǎn)移支付來補貼地方政府因而減少的稅收，則中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付才占稅收總數(shù)的6.6%，如果只免除耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅，中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付只有2.7%，所以，在財政上是可以承受得起的。
如果一時尚不宜完全取消掉農(nóng)業(yè)各稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅則應(yīng)該優(yōu)先考慮去掉。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不符合市場經(jīng)濟(jì)的公平原則。而且，這幾年地方稅務(wù)人員膨脹得很快，和地方征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等有很大的關(guān)系。經(jīng)常因為這些稅征收方面的困難而增加稅收人員，而為了養(yǎng)這些新增人員就只好增加稅收，從而使稅變得更加難收。于是只好再增加更多的人員，形成了一個惡性循環(huán)。如果取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，征稅人員就可以大幅減少，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也可以進(jìn)一步減輕。而且我國應(yīng)該大力發(fā)展勞動力密集型的農(nóng)產(chǎn)品，才能有效利用加入WTO給我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)遇，征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不利于勞動力密集型農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展。
2，以中央財政來支付農(nóng)村中小學(xué)教師工資的可行性。
目前農(nóng)村的義務(wù)教育以縣為單位來管理，中小學(xué)教師的工資靠縣財政向農(nóng)民征收教育附加稅來支付，不足只額由中央政府轉(zhuǎn)移支付來支持。但是各個地方常有挪用、拖欠教師工資的情形。
我國目前小學(xué)教師的人數(shù)共有580萬人，按照我國有2/3的人口在農(nóng)村的比重來估計，粗略計算有380萬農(nóng)村小學(xué)教師，按照每人每月500元工資計算，每年工資總額為232億元。我國目前初中教師總數(shù)為334.8萬人，按2/3的比例，農(nóng)村有223萬左右，按照每人每月工資800元計算，每年工資總額為214億。
將中學(xué)和小學(xué)教師的工資總額加起來，合計446億元，如果完全由中央來支付，占2001年中央財政收入的5.2%，由于中西部地區(qū)不少縣的教師工資已經(jīng)由中央財政來支撐，實行這項政策，中央實際要增加的支出少于上述的數(shù)目。
義務(wù)教育不僅表示學(xué)齡兒童有接受教育的義務(wù)，而且也意味著政府義務(wù)為學(xué)齡兒童提供教育。農(nóng)村中小學(xué)教師的工資完全由中央政府來承擔(dān)，既體現(xiàn)了義務(wù)教育精神，也可以減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且可以通過建立?？?、專帳、專用的制度，避免出現(xiàn)縣級政府挪用和拖欠中小學(xué)教師工資的情況。
目前，各個縣都將教師納入到縣的干部名冊之中，由于每個縣有三四千教師，占了一個縣干部的2/3還多，因此，縣政府增加機(jī)關(guān)人員難以明顯體現(xiàn)出來，在一定程度上掩蓋了政府機(jī)構(gòu)的膨脹。一旦中小學(xué)教師不包括在縣的干部名冊中，縣政府干部隊伍的膨脹就容易察覺。
3，加大對農(nóng)業(yè)科研的支持力度。
我國在加入WTO以后，一些地區(qū)、一些品種確實面臨著一些競爭壓力。如大豆、玉米、小麥等土地密集型產(chǎn)品將面臨國外進(jìn)口產(chǎn)品競爭的壓力。我以前做過一個農(nóng)業(yè)科研優(yōu)先序列的研究，發(fā)現(xiàn)如果政府給予糧食農(nóng)業(yè)科研足夠力度的支持的話，我國的糧食還有很大的提高單產(chǎn)的空間，中國的糧食生產(chǎn)自給自足是沒有問題的。同時，加入WTO如果能夠改善品種和質(zhì)量，達(dá)到國際市場需求，對我國勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展應(yīng)該是一個很好的機(jī)遇。
4，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場。
只有建立了全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，各個地區(qū)的農(nóng)業(yè)才能根據(jù)各自的比較優(yōu)勢來布局，隨著東部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的提高，失掉比較優(yōu)勢，東部就會讓出部分農(nóng)產(chǎn)品市場。如果有一個全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，中西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動中西部農(nóng)村發(fā)展的良性循環(huán)。
如果國內(nèi)市場分割，就會出現(xiàn)東部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢喪失后，直接從國外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，和國際市場形成循環(huán)。要是中西部農(nóng)村無法分享東部發(fā)展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴(kuò)大。所以，政府應(yīng)該主動、積極地大力推動全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場的建設(shè)。全國統(tǒng)一市場有賴于硬件包括道路、通訊、運輸、倉儲等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這些建設(shè)可以采取兩條腿走路的方式，有些由各級政府的財政支持，有些可以由國內(nèi)和國際民間資本來投資。全國統(tǒng)一市場還有賴于軟件，包括市場中介、信用、法律等的建設(shè)。
5，創(chuàng)造有利于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件。
現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距很大，全國建設(shè)小康社會的重點和難點在于如何長期、可持續(xù)地提高農(nóng)民收入的水平，僅靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出無法達(dá)到這個目標(biāo)。農(nóng)產(chǎn)品具有收入彈性低的特性，即便全國經(jīng)濟(jì)水平提高，人均收入增加對農(nóng)產(chǎn)品需求的拉動作用也較小。農(nóng)產(chǎn)品還具有價格彈性低的特性，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)率提高和產(chǎn)量增加時，價格會下降很多，出現(xiàn)谷賤傷農(nóng)問題。
所以，靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農(nóng)民收入問題的主要辦法。長期的可持續(xù)的辦法只有靠減少農(nóng)業(yè)勞動力。這在國外是如此，在我國也是同樣。以1978年改革開放以后的情況為例，1978--1984年農(nóng)民收入增長主要來自于農(nóng)民積極性提高和農(nóng)產(chǎn)品價格上漲。1985年以后到1990年代初則是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了約1億離土不離鄉(xiāng)的勞動力。90年代開始主要是靠8千萬到1億農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。最近幾年，農(nóng)民收入增長徘徊不前，三農(nóng)問題日益突出，則是由于國內(nèi)出現(xiàn)通貨緊縮，生產(chǎn)能力普遍過剩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，出現(xiàn)了離土離鄉(xiāng)和離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民回流農(nóng)業(yè)。
政府應(yīng)該采取哪些措施來促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移并維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益呢?從長期來看有如下幾點政策需要考慮：
第一是解決農(nóng)民戶籍問題，根據(jù)憲法，所有公民有遷徙的自由，并且不應(yīng)該受到歧視。因此，除了北京上海等特殊城市或許需要單獨考慮之外，其他城市戶籍能放開的就盡量早些放開。去年有些地方推行了戶籍制度改革，不過目前又有些回頭。戶籍制度不改革，進(jìn)城農(nóng)民就無法享受和城市居民同等的權(quán)利。
第二是土地問題，在農(nóng)村實行永佃制是一個可行的辦法。[??] 土地產(chǎn)權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)民。生不增，死不減，農(nóng)戶間可以有償轉(zhuǎn)讓，這樣才能有效促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和土地市場建設(shè)。進(jìn)城農(nóng)民可以將土地出租，獲得進(jìn)城就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資金。他們?nèi)f一失掉城市工作，還可以回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)。既有利于發(fā)展，也有利于穩(wěn)定。
第三是指定按比較優(yōu)勢發(fā)展的戰(zhàn)略。目前我國的比較優(yōu)勢是勞動力多，勞動力便宜，應(yīng)該多發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，或發(fā)展資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)中勞動力較為密集的區(qū)段。只有這樣才能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，滿足城市新增和農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的需要。
前面三點是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移的長期性措施，短期內(nèi)則必須克服當(dāng)前的通貨緊縮，解決生產(chǎn)能力普遍過剩的問題。有效辦法是釋放出我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中存在的有支付能力但因制度性或結(jié)構(gòu)性因素制約而無實現(xiàn)的存量投資和消費意愿。在農(nóng)村掀起一場社會主義新農(nóng)村運動，增加與農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既可啟動農(nóng)村的存量需求，又可增加農(nóng)民收入和縮小城鄉(xiāng)差距，是一個可行、應(yīng)行的政策。只有解決通貨緊縮問題，使國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常運轉(zhuǎn)，增長非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投資和就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才能有序和持續(xù)，農(nóng)民收入才能保持和城市居民大致相等的增長。
農(nóng)村政策新變化現(xiàn)實論文范文二：中國下一步農(nóng)村改革政策的基本走向
一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任職10年后的實踐反思
摘 要：進(jìn)入21世紀(jì)，中國的社會主義市場化改革正轉(zhuǎn)向配套改革、整體推進(jìn)的新的發(fā)展階段。繼續(xù)深化農(nóng)村改革，一定要按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展”和“多予、少取、放活”的總方向，堅持農(nóng)地制度、農(nóng)民收入分配制度和農(nóng)村行政管理體制三位一體，整體推進(jìn)各項配套性綜合改革。在全國范圍內(nèi)普遍實行可耕地的農(nóng)民家庭私有制和農(nóng)村非耕地(包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、道路等)的國家公有制，是下一步進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新惟一的正確途徑。分“三步走”逐步規(guī)范城鄉(xiāng)居民的收益分配關(guān)系，建立和完善與新的農(nóng)地制度相配套的農(nóng)民收入分配制度。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革步伐，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村行政管理新體制。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革要緊密地結(jié)合起來，解決過去的農(nóng)村改革中經(jīng)常發(fā)生“外部性”的問題，以盡量減少或避免新舊體制轉(zhuǎn)換過程中發(fā)生沖突和磨擦。只有這樣，才能夠從根本上解決中國新時期出現(xiàn)所謂的“三農(nóng)”問題。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村市場化改革;三位一體;可耕地私有化;非農(nóng)用地國有化;三步走;鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革;管理體制創(chuàng)新
中圖分類號：F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0000-0000(2004)00-0000-00
我國農(nóng)村改革已經(jīng)走過了25年輝煌的歷程，從總體上看它作為國民經(jīng)濟(jì)中自然經(jīng)濟(jì)色彩最濃、發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，其運行機(jī)制已基本步入市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道，初步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、農(nóng)產(chǎn)品市場體系和國家對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系為支撐，又適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新體制。進(jìn)入21世紀(jì)，中國市場化改革正轉(zhuǎn)向配套改革與整體推進(jìn)相結(jié)合的新的發(fā)展階段。隨著農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)因素大量產(chǎn)生，我國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正由農(nóng)村農(nóng)業(yè)、城市工業(yè)的傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)向城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村多種產(chǎn)業(yè)組合和多樣化生活方式并存的三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，最終將形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局[1]。為了徹底消除農(nóng)村長期存在的諸多深層次矛盾和體制性障礙，加快農(nóng)村市場化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民現(xiàn)代化進(jìn)程和步伐，繼續(xù)深化農(nóng)村改革必須堅持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展”和“多予、少取、放活”的改革方向，必須堅持農(nóng)地制度、農(nóng)民收入分配制度和農(nóng)村行政管理體制三位一體，整體推進(jìn)綜合性配套改革，而決不能再搞零打碎敲式的農(nóng)村改革“修補工程”了。
一、堅持“三位一體”的農(nóng)村配套改革有其內(nèi)在的規(guī)律性
生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平的實際要求，上層建筑一定要與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相符合，這是馬克思主義的基本原理。鄧小平多次強(qiáng)調(diào)：“改革是全面的改革，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和相應(yīng)的其他各個領(lǐng)域的改革。”[2](p237) 實際上，中國歷史上每一次較大規(guī)模地變改土地制度、賦稅制度和行政管理制度都是同步配套進(jìn)行的，它具有關(guān)聯(lián)性和一般規(guī)律性。當(dāng)今農(nóng)村改革又是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，國家做出任何一項決策就如同走鋼絲，稍有不慎很容易出現(xiàn)無序、混亂、失控、停滯不前甚至向后倒退的“亂麻團(tuán)效應(yīng)”。可以說，我國長期在農(nóng)村架構(gòu)形成的政治制度和經(jīng)濟(jì)、文化、社會管理體制是一個有機(jī)組成的統(tǒng)一整體。下一步繼續(xù)深化農(nóng)村改革，必須堅持經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革相配套，城市改革與農(nóng)村改革相配套;只有解決農(nóng)村“外部性”問題，盡量減少或避免新舊體制轉(zhuǎn)換過程中發(fā)生沖突和磨擦，中國“三農(nóng)”問題才能夠從根本上得到徹底解決。
改革開放以來，我國農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度已由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制整體性轉(zhuǎn)軌，但深層次的制度性改革起步晚、進(jìn)展慢、收效甚微。像推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廢除人民公社管理體制，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建立農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實行村民自治、實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改革小城鎮(zhèn)戶籍制度、建立農(nóng)、科、教一體化管理體制以及正在進(jìn)行的“費改稅”等，都是單項推進(jìn)而缺乏系統(tǒng)性、整體性和連動性。
這難免會造成某一項新的農(nóng)村改革政策措施一經(jīng)出臺，又會產(chǎn)生一系列新的問題和矛盾，以至連鎖反應(yīng)發(fā)生各種各樣的內(nèi)耗現(xiàn)象。目前我國農(nóng)村改革就處在這樣的一種僵局上：一方面，中國是世界上人口眾多而人均耕地較少的國家，解決十幾億人吃飯問題始終是第一位的大事，在我國還沒有其他手段可替代土地作為農(nóng)民最基本的生活保障時，穩(wěn)定土地承包權(quán)就是一項帶有根本性的政策措施;另一方面，要讓市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制在配置農(nóng)村土地資源中真正發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，又必須對現(xiàn)行所謂的“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”進(jìn)行較大的改革與完善。這勢必會觸動農(nóng)村土地集體所有制以及與此相關(guān)的農(nóng)民收入分配制度和農(nóng)村行政管理體制。
我認(rèn)為，21世紀(jì)中國“三農(nóng)”問題既是一個政治問題，又是一個社會問題，更是一個經(jīng)濟(jì)問題。試圖以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價，長期維持著“半截子”的農(nóng)村改革，其結(jié)果既達(dá)不到保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本目的，甚至也會把已經(jīng)取得的一些成果喪失掉?？傊?，這種漸進(jìn)式農(nóng)村改革的思路，只能治標(biāo)而不能治本。
二、引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，加快農(nóng)村土地制度創(chuàng)新
世界上任何一個國家制定土地法律制度，一般都要綜合考慮三種因素，即鞏固國家政權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保持社會穩(wěn)定。由此便產(chǎn)生出土地資源的三種功能，即政治功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會功能。幾千年來，中國歷代的封建統(tǒng)治者從鞏固國家政權(quán)穩(wěn)定、加重賦稅剝削和維護(hù)地主階級利益出發(fā)，來制定土地法律制度，以保持著超穩(wěn)定的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。隨著封建土地私有制建立、發(fā)展和不斷完善，中國封建經(jīng)濟(jì)曾走向世界上十分發(fā)達(dá)的程度;同時也抑制著新型生產(chǎn)方式的成長和壯大。我國自秦漢至清末的二千多年間，耕地始終是在國有——私有——國有的三輪大循環(huán)中變化著，每一次由私有土地向國有土地轉(zhuǎn)化都伴隨著社會動亂與逆轉(zhuǎn);而由國有土地向私有土地轉(zhuǎn)化則促使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和國家強(qiáng)大。
與此相適應(yīng)，通過土地買賣兼并轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)，利用租佃制經(jīng)營又成為中國封建社會土地關(guān)系的主要內(nèi)容。非耕地一般屬于國有，基本上不加入產(chǎn)權(quán)流動的領(lǐng)域[3]( P96-97)。我國封建制度中的土地私有產(chǎn)權(quán)曾長期存在并允許在較大范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，具有很多優(yōu)點：(1)土地產(chǎn)權(quán)比較清晰，具有自我保護(hù)的社會功能;(2)私有土地可以自由流動，具有適度規(guī)模的經(jīng)營機(jī)制;(3)給農(nóng)民提供多種選擇機(jī)會，具有市場競爭的激勵機(jī)制;(4)人地矛盾激化可以限制農(nóng)戶人口規(guī)模膨脹，具有自動控制農(nóng)村人口過快增長的約束機(jī)制。這在現(xiàn)代社會的市場經(jīng)濟(jì)條件下，也是完全適用的[4]。
新中國成立后，通過土改徹底廢除了封建土地私有制，建立起土地平分的農(nóng)民家庭私有制，允許私有土地產(chǎn)權(quán)自由買賣、出租、典當(dāng)、抵押、贈與等，并受到國家土地法律制度的有力保護(hù)。實踐已經(jīng)證明，這種社會主義性質(zhì)的農(nóng)地私有制，具有很強(qiáng)的生產(chǎn)激勵作用、農(nóng)地配置效率和制度變遷績效。
它既有利于迅速恢復(fù)和發(fā)展戰(zhàn)后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又為新中國工業(yè)化道路開辟了廣闊的前景。隨后，我國確立的農(nóng)村土地集體所有制隱含著土地平分機(jī)制，它直接刺激農(nóng)村人口快速增長，反過來又使人地比率下降，造成農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的細(xì)碎化，使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不斷下降和土地報酬率遞減。十一屆三中全會以來，在繼續(xù)堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的前提下，通過土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，使農(nóng)民擁有一定的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，但國家始終沒有給農(nóng)民下放土地私有的財產(chǎn)權(quán)。
因此，下一步農(nóng)地制度創(chuàng)新，必須徹底恢復(fù)土地作為農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素的性質(zhì)，引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，發(fā)揮市場在配置農(nóng)業(yè)資源中的基礎(chǔ)性作用，真正使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起來。通過積極培育和逐步完善農(nóng)村土地市場，來提高農(nóng)地利用水平，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和投入產(chǎn)出率，提高農(nóng)業(yè)市場化、國際化程度，不斷地增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面繁榮。
經(jīng)濟(jì)合理性是衡量農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的科學(xué)依據(jù)。馬克思曾指出：“小塊土地所有制按其性質(zhì)來說就排斥社會勞動生產(chǎn)力的發(fā)展，勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規(guī)模的畜牧和科學(xué)的不斷擴(kuò)大的應(yīng)用”，而“高利貸和稅收制度必然會到處促使這種所有制沒落。……生產(chǎn)資料無止境地分散，生產(chǎn)者本身無止境地分離。人力發(fā)生巨大的浪費。生產(chǎn)條件日趨惡化和生產(chǎn)資料日益昂貴是小塊土地所有制的必然規(guī)律。
對這種生產(chǎn)方式來說，好年成也是一種不幸。”[5](p910)而我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制下的集體土地所有權(quán)長期虛置，形成行政權(quán)大于農(nóng)地所有權(quán)或使用權(quán)的習(xí)慣性行為，導(dǎo)致農(nóng)村耕地資源大量流失，侵犯了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。今后要按照農(nóng)民所擁有的土地所有權(quán)在法律上與經(jīng)濟(jì)上相統(tǒng)一的原則，重構(gòu)產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村土地市場主體，并從《憲法》和有關(guān)土地法律制度上予以保護(hù)。因為：(1)據(jù)1996年中國土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)分析，國有土地面積占53.17%，農(nóng)村集體所有的土地面積占46.18%，尚未確定土地權(quán)屬的面積占0.65%[6](p38)。由此可見即使把農(nóng)村集體所擁有的土地面積全部私有化，也不會徹底改變我國土地資源的社會主義公有性質(zhì);相反若繼續(xù)維持現(xiàn)行的國家土地征用制度，只能使農(nóng)村集體土地所有權(quán)往城市國有土地所有權(quán)單向轉(zhuǎn)移，直接造成農(nóng)民所擁有的農(nóng)用土地資源存量的凈減少。
它已經(jīng)成為新中國成立后的50多年中，我國農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模不斷細(xì)碎化的一項制度性障礙，又進(jìn)一步加劇農(nóng)村人口就業(yè)的巨大壓力。因此，我國下一步繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)地制度改革和創(chuàng)新，必須首先改變目前全國的土地資源所有權(quán)分布的現(xiàn)狀，切斷農(nóng)地資源單向流入城市非農(nóng)業(yè)用途的制度性“路徑依賴”。只有這樣才能夠真正地發(fā)揮土地的社會穩(wěn)定功能，保持著農(nóng)村改革的連續(xù)性，以減少或避免社會局勢發(fā)生動蕩。(2)農(nóng)地私有化使城鄉(xiāng)土地市場的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明晰，便于引入市場競爭機(jī)制來優(yōu)化配置資源，促進(jìn)可耕地在農(nóng)戶之間自由流動，提高農(nóng)地利用水平和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。(3)農(nóng)地私有化有利于耕地規(guī)模適度的集中經(jīng)營，可以更好地發(fā)揮土地作為增加社會財富母體的再生功能，將會培育出大量的新型合作經(jīng)濟(jì)實體和合作經(jīng)濟(jì)組織，建立和發(fā)展新型的具有社會主義市場經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。
加入WTO之后，我國應(yīng)當(dāng)積極地培育和發(fā)展農(nóng)村土地市場，逐步規(guī)范和完善農(nóng)民私有的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和法律制度體系建設(shè)，大力推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向商品化、專業(yè)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。(1)要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一般規(guī)則，對國營農(nóng)場和軍墾農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行規(guī)范性公司改制，使國有農(nóng)業(yè)企業(yè)成為獨立的法人實體和市場競爭主體，以加強(qiáng)國家對大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行直接調(diào)控的力量。(2)要根據(jù)國家財力狀況，按照產(chǎn)銷掛鉤、經(jīng)濟(jì)合理的原則，建立現(xiàn)代化大型商品糧基地。依靠國家財政補貼和信貸支持等保護(hù)性政策措施，重點投資大型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，切實搞好對大江大河的治理，讓國有農(nóng)業(yè)企業(yè)分享社會平均利潤，主動參與市場競爭，不斷提高主要農(nóng)產(chǎn)品市場供求的能力。(3)要通過行政區(qū)劃調(diào)整，合并不合理的原有縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建制，實行村莊整體性遷移和新建中心小城鎮(zhèn)等途徑，并讓被遷出的農(nóng)民優(yōu)先享受政府給他們提供的最低生活保障制度，使新組建的農(nóng)業(yè)企業(yè)運用現(xiàn)代化手段進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。(4)村莊被集體遷移后，國家要給予失地農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補償;而原有的農(nóng)村集體土地則依法收歸國有，由新組建的大型農(nóng)業(yè)開發(fā)企業(yè)有償使用。(5)對于我國廣大農(nóng)村地區(qū)的絕大多數(shù)農(nóng)民，要鼓勵他們利用新獲得的耕地私人財產(chǎn)權(quán)，充分運用市場機(jī)制優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)資源，依靠自我積累，發(fā)展市場農(nóng)業(yè)，真正激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)。
農(nóng)村非耕地資源包括：森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面和公益設(shè)施建設(shè)用地等，要一律收歸國家所有，由各級地方人民政府履行國有土地所有權(quán)的法人代表地位，并加強(qiáng)對國有土地資源的開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)。因為：(l)馬克思指出：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有，而歸國家管理的情況下，森林的經(jīng)營才有時在某種程度上適合于全體的利益。”[5](p697)(2)中國幾千年封建社會的公益性土地資源都?xì)w國家所有，具有悠久的歷史文化傳統(tǒng)。(3)建國50多年來特別是改革開放以后，全國出現(xiàn)了大面積的“無主”空閑地，使社會成員非法占用“四荒地”、濫墾濫伐公有山林以及過度放牧等現(xiàn)象不斷地發(fā)生，卻又屢禁不止，進(jìn)一步加劇了水土流失和沙漠化現(xiàn)象。其原因就在于，我國尚未對農(nóng)村大片的非耕地資源確立起國家公有的法律地位，造成國家、集體與農(nóng)民個人之間存在著“產(chǎn)權(quán)屬地模糊”的怪現(xiàn)象。今后國家實施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略，必須加強(qiáng)對非耕地資源有效的開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)，要科學(xué)制訂國土地資源整治的總體規(guī)劃方案，并有計劃地加以組織實施;要以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力，逐步建立起以政府投入為主的公益型和以市場融資為主的商業(yè)型“雙軌制”的運行模式，進(jìn)行國有土地資源的開發(fā)、利用和保護(hù);要進(jìn)一步完善國有土地資源保護(hù)的法律制度體系，加強(qiáng)政府監(jiān)督和執(zhí)法力度。
三、建立和完善與新的農(nóng)地制度相配套的農(nóng)民收入分配制度
馬克思指出：“消費資料的任何一種分配，都不過是生產(chǎn)條件本身分配的結(jié)果。”[7] (p13)分配關(guān)系是由生產(chǎn)方式?jīng)Q定的，是生產(chǎn)方式特別是生產(chǎn)資料所有制的集中體現(xiàn)。中國是世界上傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終支撐著封建國家政權(quán)的存續(xù)，歷朝的財政收入主要來源都是向農(nóng)民征收賦稅。因此在處理土地收益分配關(guān)系、調(diào)整國家賦稅制度方面一般采用“加”或“減”的辦法：每當(dāng)封建政權(quán)初建、國泰民安的開平盛世，均以輕搖薄賦、安邦撫民為立國之本，實行“休養(yǎng)生息”的減稅政策;隨著封建統(tǒng)治階級沒落，上層社會腐敗，土地兼并加劇，苛捐雜稅又成為一種歷史的必然。這種重復(fù)性的歷史周期循環(huán)，在中國一直延續(xù)了長達(dá)幾千年。正如馬克思所指出的那樣：“我們在亞洲帝國經(jīng)常可以看到，農(nóng)業(yè)在一個政府統(tǒng)治下衰敗下去，而在另一個政府統(tǒng)治下又復(fù)興起來。在那里收成取決于政府的好壞，正像在歐洲隨時令的好壞而變化一樣。”[8](p763)
建立與土地制度相配套的農(nóng)民收入分配制度，是世界上所有的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的國家都必須遵循的一般經(jīng)濟(jì)規(guī)律。建國初期，我國實行農(nóng)村土地的家庭私有制度，使農(nóng)民與耕地緊密地結(jié)合、勞動與收益直接地掛鉤，基本上做到了農(nóng)產(chǎn)品自主分配。農(nóng)業(yè)合作化和人民公社體制建立以后，國家確立的農(nóng)地集體所有制，使農(nóng)民收入分配關(guān)系變得既復(fù)雜又難以管理，實質(zhì)是一種平均主義的“大鍋飯”模式。十一屆三中全會之后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)生了深刻的變化，但舊的農(nóng)民收入分配制度并沒有從根本上改變，致使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民收益分配兩者之間出現(xiàn)了互相脫節(jié)的現(xiàn)象。
在農(nóng)村改革初期，安徽農(nóng)民企盼自己發(fā)明創(chuàng)造的“大包干”試驗?zāi)軌虻玫礁邔記Q策者認(rèn)可，首先提出“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”初次分配原則，一直延續(xù)了20多年。十五屆三中全會又提出，我國農(nóng)村實行“以勞動所得為主和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的分配制度”，既拓寬了傳統(tǒng)的“按勞分配”的內(nèi)涵，也更加符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。
如果國家長期堅持農(nóng)村集體的土地所有權(quán)不變，那么土地、勞動力、資金、技術(shù)、管理等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動和優(yōu)化組合就會受到制度性阻礙。因此，進(jìn)一步理順和規(guī)范城鄉(xiāng)居民新的收益分配關(guān)系，必須要與農(nóng)地制度改革以及農(nóng)村行政管理體制改革相配套。至少應(yīng)當(dāng)考慮：(1)應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，建立起新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國家稅制體系;(2)要堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配原則，統(tǒng)籌考慮到我國生產(chǎn)力多層次性和所有制形式多樣性的特點;(3)建立和完善新的農(nóng)民收入分配制度，首先必須調(diào)整我國長期存在國民收益分配極為不合理的舊格局，并與農(nóng)地制度創(chuàng)新和農(nóng)村行政管理體制改革相配套。
近期目標(biāo)和相應(yīng)的政策措施是：(l)在確立新的農(nóng)地制度和改革農(nóng)村行政管理體制過程中，暫緩向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級提留等多種收費項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編工作人員和農(nóng)村中小學(xué)教師工資及其必要的經(jīng)費支出等，一律由中央和地方財政提供。(2)國家要從每年新增加的財政收入中拿出一大部分資金，用于進(jìn)行下一步農(nóng)村改革的成本支出。(3)至于村干部的誤工經(jīng)濟(jì)補貼和村級組織必不可少的辦公經(jīng)費來源等，則由全體村民根據(jù)實際需要、本著量力而行的原則，集體討論每年向農(nóng)民分?jǐn)偟木唧w辦法，實行村民代表大會表決制。
中期目標(biāo)和相應(yīng)的政策措施是：(l)新的農(nóng)地制度和農(nóng)村行政管理體制改革完成后，要堅持對農(nóng)業(yè)征稅從輕和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的原則，設(shè)計稅種單一、簡便易行又適合于市場農(nóng)業(yè)發(fā)展的新稅制，全國開征大宗農(nóng)產(chǎn)品流通稅和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易稅。(2)科學(xué)制定比較合理的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格體系，進(jìn)一步縮小價格“剪刀差”，減少農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)所獲得的經(jīng)濟(jì)收益向工業(yè)或城市凈流出的數(shù)量。(3)國家根據(jù)不同時期的財力狀況，每年都要增加一定比例的財政支農(nóng)資金投入，切實加強(qiáng)對弱質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護(hù)和扶持政策;(4)在全國農(nóng)村范圍內(nèi)，選擇條件比較成熟的部分省(市、縣)，率先推行農(nóng)民最低生活的社會保障制度。
長期目標(biāo)和相應(yīng)的政策措施是：(1)建立和完善工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品等價交換的價格制度和市場監(jiān)管體系。(2)國家通過財政補貼和信貸扶持以及制定與國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)相配套的措施，進(jìn)一步加強(qiáng)我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實施政策保護(hù)。(3)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全社會最低生活保障制度，給予農(nóng)民平等的國民待遇。
四、建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村行政管理新體制
我國實行改革開放25年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革率先起步并不斷得到深化，而政治體制改革基本上沒有實質(zhì)性進(jìn)展，嚴(yán)重地制約著農(nóng)地制度創(chuàng)新和新的農(nóng)民收入分配制度形成。我國廣大農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行的政治制度和行政管理體制，都帶有革命戰(zhàn)爭年代和計劃經(jīng)濟(jì)體制下所遺留的濃厚政治色彩。譬如，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村黨支部以及共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵、工會等黨群組織系統(tǒng)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府又是農(nóng)村基層的政權(quán)組織，村民委員會則是“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度名義上是農(nóng)村社區(qū)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，但實際上還沒有真正地發(fā)揮作用。
此外，民間還有以血緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)，自發(fā)產(chǎn)生和形成了大量的宗族組織和各種民間協(xié)會，這種內(nèi)發(fā)性的秩序維護(hù)機(jī)制仍具有強(qiáng)大的生命力。對于一個地域十分狹小又相對封閉的農(nóng)村社區(qū)來說，像這樣龐大的而又復(fù)雜的各種組織系統(tǒng)同時并村，這在中國幾千年的古代社會是絕無僅有的，而且在世界上也難找到與此相類似的農(nóng)村管理模式。實際上在一個以農(nóng)業(yè)為主的社會里，根本不需要高度的組織化，僅靠家庭和鄰里之間的協(xié)作就足以運行。
可以說，新中國成立以來，廣大農(nóng)村地區(qū)被動接受所有的現(xiàn)代科層組織制度，都是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化還沒有出現(xiàn)之前強(qiáng)行移入的，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常脆弱。我國農(nóng)村改革25年來，盡管像人民公社這樣的僵化管理體制已成為歷史，但建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”和村組集體經(jīng)濟(jì)組織，又以各種不同的方式繼續(xù)存活與農(nóng)民爭利，干擾和影響農(nóng)村社會的政治生活、經(jīng)濟(jì)活動和文化事業(yè)發(fā)展。這已成為制約我國新時期的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的體制性障礙。
我國下一步所進(jìn)行的深層次改革，說到底就是，調(diào)整一切束縛著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系及其上層建筑，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會管理新體制。為此，(1)必須堅決克服農(nóng)村基層黨組織長期存在行政化的傾向。發(fā)端于革命戰(zhàn)爭年代、建立在人民公社體制下的農(nóng)村基層黨組織，長期習(xí)慣于“一元化”的集中管理方式，大包大攬農(nóng)村行政性事務(wù)，由此造成黨、政、群、企不分，產(chǎn)生了行政化傾向。這不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使管理農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)工作的行政職能，限制了市場中介組織自由發(fā)展壯大，從而使廣大農(nóng)民缺乏對市場信息變化的獨立判斷和自主選擇。(2)必須堅決克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力弱化的傾向。長期以來，黨組織對農(nóng)村基層政權(quán)和執(zhí)法機(jī)關(guān)干預(yù)過多，而“條塊”分割又肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的職能，形成責(zé)任大、權(quán)力小、部門工作難協(xié)調(diào)的被動局面。(3)必須堅決克服市場中介組織和村民自治組織準(zhǔn)行政化的傾向。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”仍以準(zhǔn)行政組織的身份出現(xiàn)，經(jīng)常干擾農(nóng)村社區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)活動;而村民自治組織又受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群團(tuán)組織和其他社會經(jīng)濟(jì)組織等“外部性”因素制約，實際上也無法開展經(jīng)常性的群眾工作。(4)必須堅決克服農(nóng)村社區(qū)群眾性組織松散化的傾向。新時期農(nóng)村出現(xiàn)的民間公益性組織和群體性自治組織(也包括一些非法宗教組織和黑社會組織等)，一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發(fā)展的狀態(tài)，甚至呈現(xiàn)出迅速蔓延的趨勢。這對于長久地保持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定構(gòu)成威脅。因此，今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。
“黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個傳統(tǒng)，也是一個重大原則。”農(nóng)村基層黨組織和廣大的農(nóng)民黨員以及黨的群眾組織及其成員，都必須嚴(yán)格按照各自制定的組織章程開展活動，通過增強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗力，來發(fā)揮其對農(nóng)村其他民間組織的影響力、滲透力和推動力，真正起到帶領(lǐng)和引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕道路的核心作用。同時要注意處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群各種組織之間的工作關(guān)系，關(guān)鍵在于如何處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間的工作關(guān)系。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系的現(xiàn)狀，大體上分為4種類型：第一種情況是黨政機(jī)構(gòu)分設(shè)，人員分離，職責(zé)明確，關(guān)系比較協(xié)調(diào)。這種情況在全國絕多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中僅占很小的比例。第二種情況是黨政機(jī)構(gòu)雖已分設(shè)，職能劃分也比較明確，但在實際工作中黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。這種情況在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中占有一定的比例。
第三種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包攬一切事務(wù)，事無巨細(xì)都由黨委書記一攬子安排布置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能獨立履行其職能。像這樣的工作模式，目前仍占相當(dāng)大的比例。第四種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間工作關(guān)系不協(xié)調(diào)，存在問題較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還很普遍。問題產(chǎn)生的根本原因在于，我國縣級以上的黨政關(guān)系還沒有理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織職能劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員管理和運行機(jī)制又缺乏制度性規(guī)范。因此要繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變職能，精簡機(jī)構(gòu)，裁減冗員，建立健全行政監(jiān)督機(jī)制，提高行政效率和服務(wù)水平。此外還要著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門黨組織逐漸脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的問題。
近年來，在部門利益的驅(qū)動下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級機(jī)構(gòu)黨組織被上劃到上級業(yè)務(wù)主管部門黨委垂直領(lǐng)導(dǎo)而陸續(xù)脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅、金融、司法、公安、工商、郵電、電業(yè)、醫(yī)藥、糧食、煙草、鹽業(yè)等二級機(jī)構(gòu)中的黨員歸口上級業(yè)務(wù)主管部門黨委管理后，常年很少開展黨組織活動。隨著這些職能部門人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)、事權(quán)被上劃管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對“七所八站”的管理出現(xiàn)了“斷檔現(xiàn)象”，造成各職能部門之間工作難協(xié)調(diào)，相互推委扯皮，政令不暢，效率低下。改革方向和具體措施是，下放“七所八站”的垂直領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，實行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)方方面面工作的完整性和一致性。
今后必須完善村民自治制度，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)。中國13億人口中有8億多人在農(nóng)村，穩(wěn)住農(nóng)村這個大頭，就有了把握全局的主動權(quán)，農(nóng)村穩(wěn)定，天下就會太平。特別是農(nóng)村改革以來，農(nóng)戶成為獨立的市場主體，農(nóng)民以極大的政治熱情去關(guān)注自己的切身利益，強(qiáng)烈要求行使民主權(quán)力來保障經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)利益。因此要從《憲法》和法律上確立村民自治組織的合法地位，讓億萬農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，讓他們自己來當(dāng)家作主。
(1)實行村民自治既要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)又要善于改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法。十五屆三中全會提出：“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”而農(nóng)村基層黨組織對村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)是政治思想上的領(lǐng)導(dǎo)和在重大問題、重要環(huán)節(jié)上的領(lǐng)導(dǎo)，決不能超越《憲法》和《村民委員會組織法》去搞包辦代替，更不能低估了農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神去搞行政干預(yù)。
(2)要抓住兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格依法辦事。農(nóng)村基層民主政治建設(shè)包括兩個層次：一個是村級，主要任務(wù)是推行村民自治，鼓勵和支持農(nóng)民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)前的主要任務(wù)是堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的代表直接選舉制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會要認(rèn)真履行法律賦予的各項職權(quán)，嚴(yán)格依法行事。
(3)正確地處理村黨支部與村民委員會之間的工作關(guān)系，妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群組織和各種市場中介組織組織以及其他各類組織之間的關(guān)系。
(4)打破村際間的地域界限和戶籍管制，以一定人口規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營實體和各種社會中介組織為單位，組建新型的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體或村民自治組織，以增強(qiáng)農(nóng)民的群眾性自治組織內(nèi)部的親和力。
大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理新體制。(l)要堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)和人員，逐步實現(xiàn)規(guī)范化管理。(2)要堅持“小政府、大服務(wù)”的改革方向，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”由當(dāng)?shù)攸h委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和具體管理的新體制?？h級業(yè)務(wù)主管部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，而不直接管理下屬單位的人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)、物權(quán)等。(3)要讓從事經(jīng)營性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所完全脫離行政管理體系和財政供養(yǎng)方式，使其按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則獨立地運行。(4)要按照職能分設(shè)、機(jī)構(gòu)獨立、因崗定員、精簡高效的原則，徹底改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”舊的管理體制和運行機(jī)制，決不能再留下尾巴。(5)要積極地培育農(nóng)村社區(qū)性市場中介服務(wù)組織，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
大力調(diào)整合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，科學(xué)規(guī)劃中心建制鎮(zhèn)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐。
(l)目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)有黨、政、人大組織、群團(tuán)組織、司法組織、市場監(jiān)管組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織等各種大大小小的組織機(jī)構(gòu)和組織體系，形成了一個龐大的擴(kuò)張性組織網(wǎng)絡(luò)。這既增加地方的財政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又造成農(nóng)村社區(qū)管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制轄區(qū)，按照經(jīng)濟(jì)節(jié)約、布局合理、資源集中配置的原則，科學(xué)規(guī)劃中心小城鎮(zhèn)，堅決撤消掉不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置。
(2)農(nóng)村人民公社解體后，原來的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊雖然改變了名稱，但其行政轄區(qū)的管理制度基本上仍維持原狀。多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)仍習(xí)慣于向村民委員會和村民組發(fā)號施令，硬性分配指標(biāo)，并責(zé)令村、組干部限按期完成任務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)盡快取消村、組兩級“準(zhǔn)行政”的建制。今后村民組一級不再單獨擁有集體土地所有權(quán)，原有的債權(quán)、債務(wù)由現(xiàn)有人口占有、使用、繼承、處置。
(3)調(diào)整合并農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置教育資源，節(jié)約使用極其有限的農(nóng)村辦學(xué)經(jīng)費。要結(jié)合農(nóng)村人口居住分散的特點，打破縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村行政區(qū)劃界限，實行規(guī)模辦學(xué)與邊遠(yuǎn)山區(qū)辦教學(xué)點授課相結(jié)合的新管理模式。農(nóng)村中小學(xué)調(diào)整合并后，師資力量由縣教育主管部門統(tǒng)一調(diào)配，辦學(xué)經(jīng)費納入縣級財政年度預(yù)算，實行統(tǒng)一的集中管理。對于不再保留的農(nóng)村中小學(xué)原有集體資產(chǎn)，由縣級國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一評估拍賣，回收資金繳入縣級財政金庫，專項用于改善農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)設(shè)施;被保留下來的農(nóng)村中小學(xué)原有的全部資產(chǎn)，一律由縣級教育主管部門統(tǒng)一監(jiān)管。
改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘。中國歷史上一直實行地籍——戶籍——賦稅三位一體的傳統(tǒng)管理方式，其目的在于強(qiáng)化中央集權(quán)統(tǒng)治，以維持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定。而我國現(xiàn)行的戶籍管理制度從根本上說，是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制“最后一筆遺產(chǎn)”，成為阻礙城鄉(xiāng)人口自由流動的制度性障礙，必須進(jìn)行徹底的改革。當(dāng)務(wù)之急是，借鑒世界上一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，制定出我國對特大城市人口總量規(guī)模控制與人口結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的新的戶籍管理法律制度。全部放開省會城市(特大都市除外)人為的戶籍管制，城鄉(xiāng)人口按居住地統(tǒng)一管理。
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