形式政策有關反腐倡廉論文(2)
形式政策有關反腐倡廉論文篇二
《反腐倡廉重在制度建設》
【摘要】就反腐倡廉建設而言，要從源頭上預防和懲治腐敗，根本上是需要建立、維系和執(zhí)行一套正式制度，提高反腐制度的執(zhí)行力，加強對權力的監(jiān)督。當前社會中不乏制度與實施的矛盾，如何調整好二者的聯(lián)系是堅持法治社會的核心。制度建設是法治社會正常運行的保障，執(zhí)行監(jiān)督則是制度存在的靈魂。
【關鍵詞】反腐敗 制度 執(zhí)行力 監(jiān)督
全黨開展學習落實《廉政準則》活動之際，聯(lián)想到很多人熟悉的“子貢贖人”、商鞅“南門徙木”、“甲乙兩人分蛋糕”這三個小故事，它們內容各異，但都說明了按制度辦事的道理。故事蘊含的道理值得目前的反腐倡廉建設工作借鑒。
反腐敗依賴于建立并維系一套正式制度
在依法治國成為治國基本方略的今天，還應當處理好道德與法律、德治與法治的關系，重視發(fā)揮道德的規(guī)范功能。問題是，當?shù)赖碌目刂屏εc法律的約束力出現(xiàn)分歧的時候，到底是道德讓位于法律，還是法律讓位于道德?！秴问洗呵铩防铩白迂曏H人”的故事蘊含的道理能對此有所啟發(fā)。在一般人看來，子貢花錢贖人卻沒有向官府索取酬金，符合儒家重義輕利的思想，是一種高尚的美德，應該得到表揚才對，怎么卻受到了孔子的批評?究其原因，是因為子貢的這種“德行”妨礙了法律的實施，影響了立法目的的實現(xiàn)。相比之下，子路的行為是義利并重，在客觀上起到了鼓勵扶危濟困、見義勇為的作用，不僅應經(jīng)合義，也符合法律規(guī)范，自然能得到孔子的贊賞。在主張以德治國的孔子看來，治理國家應當有法度，只要這個法律是良法，對國家有好處，那么就要不折不扣地執(zhí)行，不能有任何借口，哪怕這個理由是合乎道德的。與法家相比，儒家本來提倡德主刑輔、為國以禮、為政以德，但是當一個看似合乎道德的行為有悖于法律規(guī)定時，孔子還是傾向于維護法律的權威。孔子批評了做好事不求回報的子貢，看似不近人情，其實是舍小德以求大德?！胺ㄖ巍迸c“德治”都是實現(xiàn)國家控制、促進社會發(fā)展所必不可少的兩種手段，它們密切聯(lián)系、相互支持，共同推促著社會的進步。
作為一種他律，法律的主要功能在于“懲惡”，而“揚善”則主要應依靠道德的自律來進行，因而在“勸善”方面，法律有著自身先天的缺欠與不足，需要道德來加以支持。同時，法律的創(chuàng)制和運作也必須要以正確的思想道德觀念為指導。同樣，“德治”也離不開“法治”的支持與配合。道德作為一種規(guī)范，主要是依靠社會輿論、風俗習慣和人們的內心信念來推動的，其軟弱與蒼白無力是顯而易見的。對于某些嚴重違反社會基本道德規(guī)范的行為，客觀上也必然要求運用法律來加以制裁。在此種意義上，守法是最基本的道德要求，法律所維護的是最基本、也是最低限度的社會道德。
法國思想家孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！雹龠@句話揭示了權力與腐敗之間的聯(lián)系。腐敗就是濫用公共職權以謀取私利，腐敗往往產(chǎn)生于權力的實施過程中，因此，規(guī)范權力的運作是治理腐敗的關鍵。經(jīng)過六十多年的探索，我國已經(jīng)基本實現(xiàn)了從非制度反腐向制度反腐的回歸，嚴厲打擊職務犯罪。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是懲治職務犯罪的規(guī)范較多。我國刑法中涉及職務犯罪的罪名有50多個，而一些國家刑法的相關規(guī)定則比較少，如日本13條，韓國14條，德國有26條。二是對職務犯罪處罰嚴厲。比如貪污罪、受賄罪的法定最高刑是死刑，挪用公款罪的法定最高刑為無期徒刑，巨額財產(chǎn)來源不明罪的法定最高刑在2009年提高到10年有期徒刑。但是我國職務犯罪的規(guī)定依然存在許多漏洞。例如濫用職權罪的構成條件是“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”，而其他情節(jié)嚴重的行為卻不能入罪，使得倚官仗勢、肆意侵犯公民權利的違法行為屢有發(fā)生。一些職務犯罪的發(fā)生原因在于職能部門和領導者監(jiān)督不力甚至縱容，但卻不能以玩忽職守罪追究其刑事責任。我國刑法雖然注重對國家工作人員行為的規(guī)范和對國有財產(chǎn)的保護，卻忽視了對其他財產(chǎn)以及與公務無關的腐敗行為的懲治，與《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定不一致，降低了反腐法律制度的威懾力。比如貪污罪的犯罪對象是公共財物，否則只能構成職務侵占罪。對行賄罪和受賄罪規(guī)定有“謀取不正當利益”和“為他人謀利益”的主觀條件，實踐中很難把握，導致有大量“灰色收入”的官員逍遙法外。非國有單位受賄不構成犯罪，非國家工作人員受賄只能構成非國家工作人員受賄罪，且最高刑為5年以上有期徒刑。在挪用型犯罪中，只有資金和有特定用途的公物才是挪用犯罪的對象，而挪用價值巨大的普通公物的行為則不構成犯罪。②可見，我國打擊職務犯罪的相關刑事法律規(guī)范亟需完善。
在強調制度反腐的同時，不能否定包括道德在內的非正式制度在反腐敗斗爭中的作用。道德是一種自律，是非正式控制手段的高級形式。這種萌發(fā)于心底的自律，有助于黨員領導干部思想覺悟的提高。當然，道德不只是源于良知，更是來自于法律規(guī)范的宣示。法只能約束人們的外在行為，對人的內心世界則無法涉足;要涉足人們的內心世界還需要人本身。而且，“徒法不足以自行”，再良好的法制，假如沒有具備應有素質的人去執(zhí)行，仍無異于一紙空文。因此，單純“治法”不足以“治人”，要實現(xiàn)法治的理想目標，還必須要結合在“治人”上。
提高反腐制度的執(zhí)行力
治理國家靠的是法制，要樹立法律的權威，而法律的權威體現(xiàn)在法律的必行性和執(zhí)行力上。秦國變法伊始，新法遭到了守舊勢力的質疑和反對，更為棘手的是，商鞅還面臨太子觸犯新法的難題。鑒于“法之不行，自上犯之”，商鞅斷然“刑其傅公子虔，黥其師公孫賈”，依法對太子的師、傅二人適用了刑罰。通過“南門徙木”和“刑太子師、傅”兩個事例，昭示了商鞅推行法制的決心，從此秦人都開始自覺遵守法令。新法推行了十余年，秦國物質充足、社會穩(wěn)定、國力日漸強大，終于一統(tǒng)天下。至于后世在探究秦帝國歷二世而亡的教訓時，多將其歸因于秦始皇的暴政和法家的寡恩刻薄、專任刑罰上，但都有其片面性。亡秦者非秦，亦非六國，秦亡的主要原因是遭受數(shù)百年戰(zhàn)亂、早已禮崩樂壞的社會的強大慣性。秦王朝的統(tǒng)一雖然短暫，但卻給漢朝的長治久安奠定了基礎，是社會從大亂走向大治必不可少的前奏。法家思想雖然有其局限性，但是法家事斷于法、法不阿貴、刑無等級的法治精神對我們今天的反腐倡廉制度建設有著重要的借鑒意義。
法律制度缺位自然會產(chǎn)生腐敗，但是，當一個比較完善的制度建立起來之后，依然會出現(xiàn)許多“知法犯法”的腐敗行為。如何解釋這種現(xiàn)象?因為制度本身并不具備使人們自覺遵守、執(zhí)行的功能，有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象的存在，降低了犯罪的風險和成本，所以犯罪分子就會鋌而走險。黨內法規(guī)的制定與修改要設身處地為執(zhí)行者著想，要針對性強一點、具體一點、實在一點，讓每一條、每一處都讓人理解得明明白白，執(zhí)行起來清清楚楚。③拋開我國總共有多少黨內法規(guī)不論，單是《廉政準則》就有8條禁令、52個不準，加上刑法有關職務犯罪的規(guī)定，反腐敗的規(guī)定可謂不少?？梢赃@樣說，我國目前不缺制度，缺乏的是把既有的反腐制度不折不扣貫徹執(zhí)行的力度。所以，只抓反腐倡廉制度建設是不夠的，還要效仿商鞅“以身殉法”的精神，著力提高制度的執(zhí)行力，切實做到違法必究。另外，要做好黨內法規(guī)與刑法的銜接，不能用紀律處分代替刑罰，需要建立從預防到懲治、從思想教育到制度監(jiān)控、從黨紀政紀處理到刑事法律制裁等方面的一系列長效機制。
加強對權力的監(jiān)督
腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個重要原因是對權力監(jiān)督的不力。要從源頭上預防和懲治腐敗，必須實現(xiàn)“監(jiān)督權力”對“實體權力”的有效制衡。我國現(xiàn)有的監(jiān)督方式主要有兩種，一是“以權力制約權力”，包括國家機關監(jiān)督與黨的自我監(jiān)督;二是“以權利對抗權力”，指的是社會監(jiān)督。④但是，權力配置的失范、權力運行的封閉性以及政務信息的不公開，使得監(jiān)督工作無法有效開展。權力固有的強制性，加之掌權者的強勢地位，使社會公眾對權力的監(jiān)督顯得力不從心。2009年以來出現(xiàn)了許多諸如“被就業(yè)”、“被捐款”、“被增長”、“被幸福”的流行語，每一個“被××”的背后，都表達了人們對腐敗現(xiàn)象的不滿、對社會公平的渴望以及對公權力的監(jiān)督性拷問，導致群眾監(jiān)督形同虛設，社會矛盾日益增長，反腐工作停滯不前。必須進一步推進公權行使的公開透明，強化輿論與社會監(jiān)督，提高政府行為的透明度與社會公眾的問責度，嚴格執(zhí)行《行政程序法》并盡快制定《政府信息披露法》，使公開透明原則法律化，具有強制力。
在“甲乙兩人分蛋糕”的故事里，采用其中一個人分，另一個人先選的辦法，結果兩人皆大歡喜。除了這辦法之外，有人還給出了另外的方法，即選擇一個分蛋糕的第三人，他可以說服教育那兩個人，讓他們主動謙讓;或者是將蛋糕作為獎品，表現(xiàn)好的多分;或者干脆由分蛋糕的人自己決定，他喜歡誰就給誰多分。上述辦法的共同點是由第三人來制定規(guī)則，并且負責規(guī)則的執(zhí)行。但是每種方法都存在不足。采取說服教育的方法，即使兩人勉強同意，也掩蓋不了事實上的不公平;第二種辦法引入了激勵機制，看似合理，其實也是有問題的。首先是不符合邏輯，因為前提是要求兩人對蛋糕的分配結果都沒有意見，而且只要求形式上公平即可;其次是無法消除制度的隨意性，這種隨意性來自于制度的設計和執(zhí)行，因為制度的制定者和執(zhí)行者若是同一個人，他就難免會根據(jù)自己的好惡選擇不同的分配標準，這樣就會人為地制造出優(yōu)劣來，結果是以制度的名義公然損害他人的利益。至于第三種方法更是不可行，因為規(guī)則的制定者以權謀私，實際上和第二種方法一樣，用規(guī)則制造不公平和矛盾，是應當禁止的。而故事原本采用的方法之所以可行，就在于給當事人提供了平等的選擇機會，巧妙地利用權利來制約權利。同時證明了監(jiān)督的重要，尤其是外部監(jiān)督最有效。這種有效性來自于監(jiān)督的針對性、力量的對等性以及監(jiān)督的自愿性。因為沒有權利分配蛋糕的一方，如果不主動行使監(jiān)督權，自身利益就會受損。該方法的另一個高明之處還在于監(jiān)督方法的簡便可行和不生硬，使得監(jiān)督者輕松自然，被監(jiān)督的人也樂于接受。我們已經(jīng)建立起了比較完善的反腐倡廉的制度體系，但是如果能夠再強化一下對權力的監(jiān)督，講究一點監(jiān)督的方式，就一定能夠提高反腐倡廉的實際效果。
反腐倡廉制度建設新思路
通過對三個故事的剖析，還可以結合中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以及三中全會對黨內反腐部分的重要精神。中央對反腐倡廉有一些新的思路，要出臺一些新的舉措，并建言加速頂層設計，源頭治理、制度反腐是大勢所趨。報告第一次把反腐倡廉建設放在了黨的五大建設的第四位。過去的表述是：黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設;這次報告是這樣表述的：思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設。并且第一次在黨代會的報告中提出了建設廉潔政治的目標，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。由此看來，我黨把反腐工作已經(jīng)提高到了空前的高度。
對于反腐倡廉制度建設，關鍵要抓好三點，包括制度健全、機制創(chuàng)新以及抓好執(zhí)行和監(jiān)督。從健全制度來看，就是要把黨內有的法規(guī)和規(guī)范性文件相當程度上存在不適應、不協(xié)調、不街接、不一致的，進行清理，避免給不法之徒鉆制度上的空子。同時，要建立健全與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的政策法規(guī)，使之與我們經(jīng)濟社會發(fā)展的程序和步伐相一致，提高政策法規(guī)與社會進步高度統(tǒng)一發(fā)展，不僅著重關注敏感權利部門，也要把規(guī)范實際落實到基層。把反腐納入法治軌道，靠立法，靠司法，靠制度來推動反腐倡廉工作，而不是通過搞運動式、風暴式反腐，出現(xiàn)問題了才解決處理，而是在反腐預防上下功夫，這樣才能夠從根本意義上來遏制住腐敗易發(fā)高發(fā)的現(xiàn)象。從創(chuàng)新機制來看，必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治。要形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制，加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，健全改進作風常態(tài)化制度。要把反腐倡廉工作當成長期系統(tǒng)的日常工作和考察手段，從而切實有效地推進到全黨的反腐工作中，從上至下，由基層到權利中心，由縱向改革向橫向監(jiān)督各個層面全力展開，構建緊密的反腐機制網(wǎng)絡，徹底實行反腐全面化，制度化，規(guī)范化。從做好執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)來看，它們非常的重要，同時在一些環(huán)節(jié)上也存在著難點。在制度上健全是基礎，在執(zhí)行上落實是關鍵。一是反腐倡廉關鍵在“?！?、“長”二字。強調，黨風廉政建設和反腐敗斗爭是一項長期的、復雜的、艱巨的任務。二是要堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打。指出，要堅持黨紀國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息。三是反腐倡廉建設必須反對特權思想、特權現(xiàn)象。所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權。這個問題不僅是黨風廉政建設的重要內容，而且是涉及黨和國家能不能永葆生機活力的大問題。從監(jiān)督環(huán)節(jié)來看，體制內監(jiān)督是基礎，同時要重視依托群眾監(jiān)督，群眾是天然的監(jiān)督群體，在反腐道路上，體制內的監(jiān)督時常未有效果，原因在于利益關系的牽扯，而人民群眾更能從自身的經(jīng)歷以及所見所聞所感入手，保障群眾監(jiān)督體制的正常運行，完善群眾監(jiān)督渠道，通過網(wǎng)絡、媒體等手段充分發(fā)揮社會力量來對反腐工作的落實進行補充和監(jiān)督。
過去我們注重的是事后懲處，加大力度懲處，要查處大案要案，現(xiàn)在要考慮制度創(chuàng)新，要考慮源頭預防腐敗。源頭預防腐敗，一方面制度建設是前提，另一方面，執(zhí)行和監(jiān)管是保障，堅決通過法制來約束權利，真正做到把權利關在籠子里，切實把權利用在民生和社會發(fā)展上。
中國的反腐敗策略正在悄然發(fā)生轉移，在多年強調“思想反腐”基礎上，盡快研究建立包括不能腐敗的防范機制、不敢腐敗的懲治機制、不需腐敗的保障機制、不愿腐敗的自律機制在內的完備法律體系，已經(jīng)成為新時期遏制腐敗蔓延的重點。唯有由“權力反腐”向“制度反腐”轉軌，唯有通過“制度創(chuàng)新”，通過建立完善的監(jiān)督糾錯機制、廣泛的社會監(jiān)督機制、嚴厲的問責機制，把懲治和預防腐敗體系這張“網(wǎng)”織得更密、更細，方能讓中國式反腐“漸入佳境”，進一步提高黨風廉政和反腐工作的能力和水平。
(作者分別為陜西科技大學管理學院副院長、教授，陜西科技大學思政部碩士研究生)
【注釋】
①[法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，北京：商務印書館，1982年，第342頁。
?、诓铁Q：“完善我國職務犯罪的刑法規(guī)制研究”，《理論與改革》，2009年第5期，第128～131頁。
③李桂圣：“反腐倡廉三管齊下”，《黨政論壇》，2007年第1期，第35～36頁。
④王侃：“中國共產(chǎn)黨反腐模式的發(fā)展變遷與理論研究”，《浙江社會科學》，2009年第8期，第2～8頁。
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