積極財政政策的含義
積極的財政政策是就我國結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會穩(wěn)定的迫切需要而言的。那么，積極財政政策的含義有哪些?學(xué)習(xí)啦小編為您分享。
積極財政政策的含義
我國政府提出和實施的積極財政政策，是有其特定的經(jīng)濟(jì)社會背景和政策涵義的。
其一，積極的財政政策是就政策作用大小的比較意義而言的。改革開放以來，由于多種原因，我國財政收入占GDP的比重， 以及中央財政收入占全部財政收入的比重不斷下降，出現(xiàn)了國家財政的宏觀調(diào)控能力趨于弱化，“吃飯財政”難以為繼的窘境。面對中國經(jīng)濟(jì)成功實現(xiàn)“軟著陸”之后出現(xiàn)的需求不足、投資和經(jīng)濟(jì)增長乏力的新形勢及新問題，特別是面對亞洲金融危機(jī)的沖擊和影響，必須使我國財政政策盡快從調(diào)控功能弱化的困境中走出來，對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮更加直接、更為積極的促進(jìn)和拉動作用。這就是“更加積極”或積極的財政政策的主要涵義。
其二，積極的財政政策是就我國結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會穩(wěn)定的迫切需要而言的。隨著改革開放的深入，市場化程度的不斷提高，我國社會經(jīng)濟(jì)生活中的結(jié)構(gòu)性矛盾也日漸突出，成了新形勢下擴(kuò)大內(nèi)需、開拓市場、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的嚴(yán)重障礙。而作為結(jié)構(gòu)調(diào)整最重要手段的財政政策，顯然應(yīng)在我國的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整中，發(fā)揮比以往更加積極的作用。此外，由于社會收入分配差距擴(kuò)大，國有企業(yè)改革中下崗、失業(yè)人數(shù)增加，城市貧困問題的日漸顯現(xiàn)等原因，作為社會再分配唯一手段的財政政策，也必須在促進(jìn)社會公平、保證社會穩(wěn)定方面發(fā)揮至為關(guān)鍵的調(diào)節(jié)功能。這是市場機(jī)制和其它政策手段所無法替代的。形勢的變化，緊迫的客觀需要，使中國的財政政策不能不走上前臺，充分發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。
其三，積極的財政政策不是一種政策類型，而是一種政策措施選擇。中外的經(jīng)濟(jì)理論表明，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的財政政策，大體可分為擴(kuò)張性財政政策、緊縮性財政政策和中性財政政策三種類型。如本世紀(jì)30年代美國的“羅斯福新政”，及其與之配套、至少實行了10年之久的擴(kuò)張性財政政策;日本自60年代以來所奉行的擴(kuò)張性財政政策等，都具有這種政策特征和政策取向。而我國當(dāng)前實施的積極的財政政策，只是在適度從緊財政政策大方向下，根據(jù)變化了的新情況、新問題和始料不及的某些外部因素而采取的一種應(yīng)對性財政政策舉措，并非是一種政策類型。
積極財政政策風(fēng)險實證分析
積極財政政策風(fēng)險是指積極財政政策的預(yù)期目標(biāo)不能實現(xiàn)或失敗的可能性。其風(fēng)險的表現(xiàn)大致可分為兩個方面：一是政策決策風(fēng)險，二是政策執(zhí)行風(fēng)險。這說明積極財政政策風(fēng)險不是局限于某一個環(huán)節(jié)，而是貫穿于政策的全過程。一般而言，導(dǎo)致積極財政政策風(fēng)險的原因可以歸納為以下幾個方面：
(1)積極財政政策目標(biāo)確定方面的偏差。確定的政策目標(biāo)嚴(yán)重脫離實際，或財政政策目標(biāo)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)，或財政政策目標(biāo)本身的模糊性，都會帶來相應(yīng)的政策風(fēng)險。(2)在財政政策決策和執(zhí)行的過程中，由于信息不充分、信息不對稱和未來不確定性因素的存在。(3)財政政策決策者和執(zhí)行者的水平和能力也影響積極財政政策風(fēng)險程度。(4)財政政策工具選擇上的失當(dāng)，且政策工具之間缺乏有機(jī)配合。(5)財政政策嚴(yán)重滯后，沒有隨經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的變化而作出相應(yīng)的調(diào)整。(6)財政政策作用的力度過大或過小。(7)在財政政策執(zhí)行過程中，由于特定利益集團(tuán)的阻撓或政策執(zhí)行者對政策理解上的偏差。
以上只是從純理論的角度對積極財政政策風(fēng)險的含義、表現(xiàn)及成因進(jìn)行了抽象分析，對中國積極財政政策風(fēng)險的分析不能停留于此，而必須密切聯(lián)系中國積極財政政策實踐來具體進(jìn)行分析。1998年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議財政部關(guān)于增發(fā)國債用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和今年中央財政預(yù)算調(diào)整方案(草案)的議案》，決定由財政部向國有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元國債，專項用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，決不搞一般性工業(yè)項目。根據(jù)這一原則，當(dāng)年安排的國債資金項目主要包括：農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè);鐵路、公路、電信和一些重要機(jī)場建設(shè);城市環(huán)保和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);建設(shè)500億斤倉容的國家儲備糧庫;農(nóng)村電網(wǎng)改造和建設(shè)工程、城市電網(wǎng)改造;增加公檢法及司法設(shè)施建設(shè)投資;向國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行2700億元特別國債，補(bǔ)充其資本金;調(diào)整部分商品的出口退稅率和進(jìn)口設(shè)備稅收政策。1999年，中央政府為進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需和鼓勵出口，決定繼續(xù)實施積極的財政政策。在政策措施的運(yùn)用方面，既向銀行增發(fā)國債用以擴(kuò)大投資，又增加居民收入以促進(jìn)消費(fèi);既加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又支持企業(yè)技術(shù)改造。2000年，積極財政政策的主要內(nèi)容包括：一是發(fā)行1000億元長期國債，重點投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)技術(shù)改造，并向中西部地區(qū)傾斜，60%以上的國債投資用于中西部地區(qū);二是繼續(xù)貫徹落實 1999年出臺的調(diào)整收入分配的各項政策措施，保障城鎮(zhèn)居民的收入穩(wěn)定增長;三是進(jìn)一步應(yīng)用稅收等手段，鼓勵投資、促進(jìn)消費(fèi)、增加出口。根據(jù)中央的精神，在2001年繼續(xù)實行積極財政政策，主要的政策措施包括繼續(xù)追加現(xiàn)有國債資金項目的投資，加大西部地區(qū)開發(fā)力度，加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)等。
從近3年實施積極財政政策的效果來看，通過積極財政政策的實施，1998年拉動經(jīng)濟(jì)增長1.5個百分點，1999年拉動經(jīng)濟(jì)增長2個百分點， 2000年拉動經(jīng)濟(jì)增長1.7個百分點(中國官方估算)。2000年GDP增長速度8%，增幅比上年提高0.9個百分點，這表明2000年我國國民經(jīng)濟(jì)已出現(xiàn)了走向良性循環(huán)的重要轉(zhuǎn)機(jī)。在取得成績的同時，我們不得不清醒地認(rèn)識到，盡管2000年國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了明顯的回升，但經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，我國的經(jīng)濟(jì)競爭力還比較弱;有效需求不足的問題還沒有得到根本解決，民間資本投資的積極性還沒有充分調(diào)動起來，消費(fèi)需求增長的潛力還沒有充分挖掘出來;國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制還沒有根本轉(zhuǎn)變，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率沒有明顯的提高，不少企業(yè)經(jīng)營十分困難，就業(yè)壓力進(jìn)一步加大;農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不牢，農(nóng)民收入增長十分緩慢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題仍沒有很好解決;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的狀況還沒有得到根本改變，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的信息化程度較低;國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展缺乏堅實的基礎(chǔ)。
積極財政政策的實施雖然取得了明顯的成效，但政策的作用效果同我們的預(yù)期仍存在一定程度的反差，這說明積極財政政策在其決策及實施過程中客觀上仍面臨著一定的風(fēng)險。導(dǎo)致政策風(fēng)險的原因主要有：首先，就積極財政政策的目標(biāo)而言，集中在拉動經(jīng)濟(jì)的年度增長上，對國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展關(guān)注不夠。其次，在分析經(jīng)濟(jì)增長速度連年下滑的原因時，認(rèn)為是內(nèi)需不足造成的，因而拉動經(jīng)濟(jì)增長的政策著力點只是放在擴(kuò)大內(nèi)需上，而對社會供給方面存在的問題缺乏充分的認(rèn)識和應(yīng)有的重視。再次，在政策工具的選擇方面，主要是通過增發(fā)國債、擴(kuò)大財政支出規(guī)模來擴(kuò)大內(nèi)需，帶動經(jīng)濟(jì)增長，其他政策工具很少使用，不同的財政政策工具之間缺乏有機(jī)配合。第四，在2000年經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)開始回升的情況下，我國財政政策的重點仍然放在擴(kuò)大需求上，而沒有適時地進(jìn)行戰(zhàn)略上的轉(zhuǎn)移，財政政策顯得嚴(yán)重滯后。第五，在處理財政政策作用和市場機(jī)制作用的關(guān)系方面，片面強(qiáng)調(diào)前者的作用，而忽視后者的作用，沒有擺正財政政策在市場經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，致使財政政策的力度偏大，財政風(fēng)險尤其是國債風(fēng)險進(jìn)一步加大。第六，積極財政政策沒有體現(xiàn)其應(yīng)有的公平性，而是過于向國有經(jīng)濟(jì)傾斜，對其他所有制經(jīng)濟(jì)存在明顯的歧視，尤其是在財政投入方面。這不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，不利于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實現(xiàn)。第七，由于層層截留、挪用，據(jù)估計，約有20%的國債資金不能到位，致使通過國債投資項目拉動經(jīng)濟(jì)增長大打折扣。
防范積極財政政策風(fēng)險的基本對策
1.在積極財政政策目標(biāo)的確定上，必須從片面追求年度經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)移到確保國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展上來。作為我國的最高決策層，在制定財政政策目標(biāo)時，不能僅僅局限于確保年度或任期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實現(xiàn)，而應(yīng)將重心放在國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面。只有這樣，我國的國民經(jīng)濟(jì)才能真正步入良性發(fā)展的軌道，經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性才有保證。在國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面，既包括國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，也包括經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化、生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)等。
2. 積極財政政策的重心應(yīng)該從拉動需求轉(zhuǎn)移到改善供給上來。在積極財政政策實施的初期，針對需求嚴(yán)重不足的嚴(yán)酷現(xiàn)實，財政政策作用的側(cè)重點放在拉動需求方面，這樣做簡單、容易操作，而且見效快，因而是無可厚非的。到了2000年，我國的經(jīng)濟(jì)增長速度開始回升，固定資產(chǎn)投資增長速度明顯加快，投資品及消費(fèi)品價格開始止跌回升，這說明我國的需求管理政策已經(jīng)取得一定的成效。盡管有效需求問題還沒有得到根本解決，但矛盾的主要方面已經(jīng)轉(zhuǎn)移到有效供給上來了。經(jīng)過3年積極擴(kuò)張的財政政策的實施，我國的財政赤字率、償債率、債務(wù)依存度都已接近或超過警戒線，雖然負(fù)債率還較低，但我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，相對于西方發(fā)達(dá)國家而言，國民經(jīng)濟(jì)對國債的承受能力相對低下，因而以西方發(fā)達(dá)國家及歐盟成員國所確定的警戒線標(biāo)準(zhǔn)來說明我國的國債發(fā)行還有較大的空間，這是不正確的。根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國的國債負(fù)擔(dān)率應(yīng)控制在20%以內(nèi)為宜，最多不得超過30%，否則有發(fā)生財政危機(jī)的危險。
由此可見，以擴(kuò)大國債規(guī)模和財政支出規(guī)模為主要內(nèi)容的旨在拉動需求增長的財政政策已沒有多大的回旋余地。單一的需求管理政策只能解決短期的經(jīng)濟(jì)增長問題，不可能解決國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題。因此，要確保國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速和健康發(fā)展，積極財政政策的重心應(yīng)放到改善供給、增加有效供給上來。要通過財政政策的作用，推動經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，并使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步合理化，經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)能夠有機(jī)協(xié)調(diào)起來。
3.在積極財政政策目標(biāo)及政策的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況下，對財政政策工具的運(yùn)用必須做出相應(yīng)的調(diào)整。
首先，在國債方面，雖然維持一定數(shù)量的國債發(fā)行是必要的，但國債發(fā)行規(guī)模要加以嚴(yán)格控制，國債增長速度應(yīng)低于GDP的增長速度，從而使國債風(fēng)險程度能得到有效控制和降低。國債資金的運(yùn)用應(yīng)僅限于具有經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，并重點投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施，以及企業(yè)技術(shù)改造和信息產(chǎn)業(yè)及生物醫(yī)藥等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。國債資金向這些領(lǐng)域的投入不是包辦或壟斷，而是重在發(fā)揮其對民間資本的引導(dǎo)作用。國債資金應(yīng)退出納消費(fèi)性領(lǐng)域，有關(guān)社會保障事務(wù)應(yīng)通過稅收等無償性收入來解決。在國債資金投資結(jié)構(gòu)上，要逐步加大新興產(chǎn)業(yè)及企業(yè)技術(shù)改造方面的投入，推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會信息化，用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級，充分發(fā)揮國債投資的“擴(kuò)散效應(yīng)”和“乘數(shù)效應(yīng)”，拉動民間投資的快速增長。要加大對國債投資過程的監(jiān)督管理，確保國債資金的到位，提高其使用效益。在利用國債投資加大西部地區(qū)開發(fā)力度的過程中，投資的重點應(yīng)放在西部地區(qū)的基礎(chǔ)工業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施方面，優(yōu)化西部地區(qū)投資環(huán)境，并使不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。
其次，要充分發(fā)揮財政貼息的杠桿作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，依靠財政投資支持國家重點建設(shè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對社會投資實施調(diào)控，這是必不可少的。但在財政投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重日趨下降、國債風(fēng)險加大的情況下，面對中長期優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面巨大的投資資金需要，財政的直接投資往往顯得力不從心。當(dāng)前一種切實有效的方式是通過財政貼息支持政策性融資，變直接投入為間接拉動與引導(dǎo)。目前要擴(kuò)大財政貼息的資金規(guī)模，使之成為加強(qiáng)供給管理的有效工具。
再次，要通過稅制改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，刺激民間投資。要廢除固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅;變生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅，并相應(yīng)調(diào)低其基本稅率，取消一般納稅人和小規(guī)模納稅人的區(qū)分;統(tǒng)一企業(yè)所得稅，給內(nèi)外資企業(yè)以公平的稅收待遇。取消地區(qū)性稅收優(yōu)惠待遇，實行以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠待遇。
第四，要切實解決亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款和亂集資問題，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、人民群眾及新聞輿論的監(jiān)督作用，規(guī)范和約束政府本身的行為，切實減輕企業(yè)及個人的負(fù)擔(dān)，調(diào)動其投資積極性。如在政府收費(fèi)方面，有關(guān)政府收費(fèi)的立項、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定等都必須通過全國人大或省級人大的審批，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整由全國人大會或省級人大會舉行聽證會。各級政府只是收費(fèi)的執(zhí)行者和管理者，無權(quán)進(jìn)行收費(fèi)的立項、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整。
4.正確認(rèn)識財政政策在國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須堅持市場第一、政府第二的原則，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，政府的宏觀調(diào)控只能建立在市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，政府的財政政策只是彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足和缺陷。因此，對財政政策的作用既不能低估，也不能夸大。在運(yùn)用財政政策以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)時，要注意掌握好政策的力度和作用范圍，保持財政政策的公共性、公平性和適度性。要通過財政政策的實施，彌補(bǔ)私人經(jīng)濟(jì)部門投資的不足，并積極引導(dǎo)其投資方向，而不是排擠私人經(jīng)濟(jì)部門投資，同其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域爭利。作為財政政策的決策者和執(zhí)行者，要注重提高決策水平和執(zhí)行水平，及時收集和掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息，減少和避免政策決策和政策執(zhí)行的盲目性。
5.積極財政政策目標(biāo)的實現(xiàn)及其風(fēng)險的防范，還需要其他經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)制度的密切配合。我國的一切經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)制度都必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，特別是在我國即將加入WTO的歷史背景下，要確保其公開性、公平性、公正性。財政政策的實施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)之間尚存在一定的差距，這不僅是財政政策本身的問題，還有其他的政策及制度原因。如民間投資缺乏金融市場和資本市場的有力支持，民間投資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策方面的障礙等，使民間投資近幾年來一直處于低迷狀態(tài)。要調(diào)動民間投資的積極性，必須在直接融資和間接融資方面給予公平待遇，廢除各種歧視性的規(guī)章制度，民營企業(yè)可通過發(fā)行股票、債券及銀行信貸等多種方式融資。要逐步取消產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面的制度性障礙，變審批制為登記備案制，除涉及國家經(jīng)濟(jì)安全及國防安全的領(lǐng)域不宜讓民間資本進(jìn)入外，其他領(lǐng)域應(yīng)盡可能向民間資本開放。凡是允許外資進(jìn)人的領(lǐng)域，都必須對國內(nèi)民間資本開放。
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