論我國(guó)地方政府怎樣實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新

　　(四)社會(huì)管理中社會(huì)組織的限制性困境與適應(yīng)性創(chuàng)新問(wèn)題。

　　學(xué)界對(duì)社會(huì)組織的理論淵源、定義、功能、其與國(guó)家的關(guān)系、自身能力的建設(shè)以及成長(zhǎng)的動(dòng)力困境等作了較為詳細(xì)的研究，也論證了其具有緊密聯(lián)系民眾、維護(hù)民眾利益、整合民間資源、積累社會(huì)資本、自我管理、自我服務(wù)以及提升管理效能等積極特性，因此社會(huì)組織被賦予在我國(guó)社會(huì)管理中發(fā)揮“準(zhǔn)”主體性作用。我們?cè)诳隙ㄉ鐣?huì)組織的積極特性的同時(shí)，也應(yīng)該注意到由于文化氛圍的缺失、資源汲取的困境以及制度認(rèn)同的處境，社會(huì)組織的積極特性在我國(guó)當(dāng)前的政治生態(tài)下很大程度上是處于一種“應(yīng)然”狀態(tài)。地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新中所培育的社會(huì)組織的功能能否得到有效發(fā)揮是有疑問(wèn)的。這種社會(huì)組織所履行的職能其實(shí)是屬于傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)，其對(duì)社會(huì)管理客體的服務(wù)屬于政府規(guī)定的程序性任務(wù)。由于受到權(quán)力資源依賴、自身能力建設(shè)以及公眾的信任度等因素的制約，社會(huì)組織在動(dòng)員社會(huì)資源、開(kāi)展社會(huì)協(xié)同和培育自我發(fā)展的社區(qū)組織等方面的功能必定是較弱的。地方政府在社會(huì)管理創(chuàng)新中如何擺脫社會(huì)組織這種限制性困境以達(dá)到適應(yīng)性創(chuàng)新，筆者認(rèn)為目前切實(shí)可行的辦法是：①社會(huì)組織的他律，涉及到法律環(huán)境、政府監(jiān)管以及社會(huì)監(jiān)督等，為社會(huì)組織的創(chuàng)設(shè)、發(fā)展與運(yùn)作提供良好的環(huán)境;②社會(huì)組織的自律，由部門(mén)、聯(lián)盟或組織內(nèi)部的成員共同制定規(guī)則，以此約束自己的行為，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的自我監(jiān)管，保護(hù)自身的利益;③提升社會(huì)組織的責(zé)信度，包括強(qiáng)化自主性、增強(qiáng)公信力、弱化行政性、提升運(yùn)作能力以及內(nèi)化組織集體認(rèn)同等。

　　(五)社會(huì)管理中社會(huì)工作專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)系統(tǒng)提升。

　　隨著對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)問(wèn)題的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)與原因認(rèn)識(shí)的加深以及對(duì)人本理念的認(rèn)同內(nèi)化，政府在社會(huì)管理領(lǐng)域越來(lái)越強(qiáng)調(diào)平等協(xié)同式管理。平等協(xié)同式管理認(rèn)為要想使民眾真正地認(rèn)同，就要尊重民眾，講道理釋規(guī)范。在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中，社會(huì)工作可以從制度與功能兩個(gè)維度對(duì)社會(huì)管理發(fā)揮協(xié)同作用。與其他工作方法相比，社會(huì)工作具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì);與其他專業(yè)人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)相比，社會(huì)工作人才和專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì);與傳統(tǒng)社工相比，專業(yè)社工是專業(yè)人員的行為活動(dòng)，其任務(wù)都具有特定的諸如社會(huì)公平、社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)整合、社會(huì)分配、社會(huì)福利、社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定以及社會(huì)秩序等社會(huì)性目標(biāo)，它的基本社會(huì)功能是通過(guò)幫助弱勢(shì)人群、劣勢(shì)人群與災(zāi)民等“有需要”的人群來(lái)“解決問(wèn)題和需求滿足”以發(fā)揮社會(huì)公平、社會(huì)團(tuán)結(jié)及社會(huì)福利等作用。我國(guó)地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新中社工隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題在于：社工專業(yè)化職業(yè)化水平低;社工人才的教育、使用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)等管理機(jī)制尚未建立健全;社區(qū)社工社會(huì)認(rèn)可支持程度弱;社工運(yùn)作獨(dú)立自主性低等。各地社會(huì)管理創(chuàng)新中需要大力發(fā)展的不是以往行政性、非專業(yè)化的社會(huì)工作，而是以專業(yè)為基礎(chǔ)、以助人為宗旨的社會(huì)工作，是以民間組織與職業(yè)社會(huì)工作者為主體的社會(huì)工作。這種專業(yè)化的社工模式既要適應(yīng)本區(qū)域社會(huì)文化環(huán)境，又要對(duì)開(kāi)展社會(huì)工作所在社區(qū)的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)體制進(jìn)行嵌入，更要主動(dòng)與所在地行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)與溝通，最終實(shí)現(xiàn)其社會(huì)服務(wù)、社會(huì)支持以及助人自助的目標(biāo)和功能。

　　二、對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新理念與政策的思考。

　　通過(guò)對(duì)各地社會(huì)管理創(chuàng)新的文獻(xiàn)搜集、實(shí)地調(diào)研、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及模式對(duì)比，筆者認(rèn)為地方政府在今后深化社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中可以從以下幾個(gè)維度切入。

　　(一)尋求社會(huì)管理從剛性管理向柔性管理的轉(zhuǎn)化。

　　“剛性化”穩(wěn)定思維必定會(huì)產(chǎn)生“剛性社會(huì)管理”。剛性社會(huì)管理奉行以規(guī)章制度為本，以一種機(jī)械的非人性化的憑借體制約束、獎(jiǎng)懲規(guī)則等手段進(jìn)行的社會(huì)管理，它無(wú)法發(fā)揮社會(huì)管理實(shí)施主體的能動(dòng)性。在當(dāng)前我國(guó)地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中，不管是“大綜管模式”、“網(wǎng)格化管理模式”、“大調(diào)解機(jī)制”還是“精細(xì)化管理模式”等，其實(shí)都呈現(xiàn)出一種剛性化特征。而柔性化社會(huì)管理則是“以人為本”的人性化管理，它采用的是以理解和把握社會(huì)管理客體的心性與行為規(guī)律而施以的非強(qiáng)制性管理方式。這種社會(huì)管理方式如果適用恰當(dāng)，既可以激發(fā)社會(huì)管理實(shí)施主體的效能感并引發(fā)其對(duì)管理目標(biāo)的內(nèi)化，也可以增強(qiáng)社會(huì)管理客體對(duì)社會(huì)管理主體行為的信任度并提升其權(quán)威。因此，地方政府在尋求社會(huì)管理創(chuàng)新從剛性管理向柔性管理轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，除了繼續(xù)創(chuàng)新社會(huì)管理理念與整合現(xiàn)有的社會(huì)管理體制機(jī)制以外，還應(yīng)該更加注重社會(huì)發(fā)展、社會(huì)融合以及加強(qiáng)文化建設(shè)等，真正地形成“安全、穩(wěn)定、有序、活力”的社會(huì)氛圍。

　　(二)探索社會(huì)管理從分類控制向嵌入監(jiān)管的轉(zhuǎn)化。

　　社會(huì)管理系統(tǒng)并不是一個(gè)封閉固化的結(jié)構(gòu)體系，而是一個(gè)不斷發(fā)展與演化的開(kāi)放性系統(tǒng)，它會(huì)依據(jù)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷地作出調(diào)整。學(xué)界在理解我國(guó)當(dāng)代國(guó)家-社會(huì)關(guān)系上所運(yùn)用的公民社會(huì)、法團(tuán)主義、公民社會(huì)制衡國(guó)家以及總體制度等理論范式，由于其濃厚的歐美色彩而不能有效地解釋我國(guó)社會(huì)管理的現(xiàn)狀?？禃怨獾韧ㄟ^(guò)考察國(guó)家對(duì)多種社會(huì)組織的實(shí)際控制而提出了“分類控制體系”理論范式，并通過(guò)與其他范式的比照，認(rèn)為它是理解我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的“理想類型”。“分類控制體系”是指政府為了自身利益，根據(jù)社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品，對(duì)不同的社會(huì)組織采取不同的控制策略[1]。在“分類控制體系”理論范式的基礎(chǔ)上，康曉光等又提出了“行政吸納社會(huì)”的理論范式，其核心機(jī)制是控制與功能替代[2]。在上述理論范式的基礎(chǔ)上，唐文玉提出了“行政吸納服務(wù)”的理論范式，其核心互動(dòng)機(jī)制是“支持”與“配合”，主要價(jià)值目標(biāo)是增強(qiáng)公共服務(wù)能力，提高服務(wù)質(zhì)量與水平[3]。事實(shí)上，我國(guó)社會(huì)發(fā)展各個(gè)階段的社會(huì)管理模式已呈現(xiàn)出“體制吸納”的鮮明特征：第一階段表現(xiàn)為組織吸納(單位制);第二階段表現(xiàn)為政策吸納(社會(huì)精英介入公共權(quán)力領(lǐng)域);第三階段表現(xiàn)為體制吸納的擴(kuò)展與轉(zhuǎn)向[4]。我國(guó)地方政府可在“行政吸納服務(wù)”基礎(chǔ)上引入“嵌入監(jiān)管”的社會(huì)管理模式。與公民社會(huì)等強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)相分離的理論范式相比，“行政吸納+嵌入監(jiān)管”的社會(huì)管理模式更適宜于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況。因?yàn)檎穆毮芨母?、?zhí)政成本與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制、社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)需求的多元化以及社會(huì)組織的自利邏輯等因素為社會(huì)管理客體適應(yīng)與接受這種模式奠定了良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　　(三)發(fā)揮社會(huì)管理中非正式制度與正式制度的協(xié)同效能。

　　雖說(shuō)“非正式制度”在概念上是個(gè)“泊來(lái)品”，但在我國(guó)社會(huì)管理實(shí)踐史中卻早已成為一種實(shí)效的管理理念。民眾所特有的價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣以及意識(shí)形態(tài)等都會(huì)影響社會(huì)管理的體制構(gòu)成、效能以及創(chuàng)新。我國(guó)體制改革以及“單位制”解體后，從政府分化出的大量社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理以及社會(huì)保障實(shí)際上部分是由具有非正式制度特性的社區(qū)來(lái)承擔(dān)的。大量的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)研究也表明，社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)不僅需要正式制度的介入，更需要非正式制度的支撐。以城市流動(dòng)人口管理為例，地方政府在推行實(shí)有人口信息系統(tǒng)建設(shè)、類別化監(jiān)管以及組團(tuán)式走訪機(jī)制等正式制度建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)在區(qū)域內(nèi)厘清流動(dòng)人口與城市安全的復(fù)雜關(guān)系，包括流動(dòng)人口群體內(nèi)部異質(zhì)性、社會(huì)排斥與社區(qū)區(qū)隔、社區(qū)參與與社區(qū)治安以及社區(qū)支持與社區(qū)融合等問(wèn)題，大力提倡公民融合政策。在制度供給方面，逐漸打破各種身份區(qū)隔，樹(shù)立個(gè)體及群體間的理性溝通行為;在文化氛圍方面大力倡導(dǎo)民眾的寬容度，增強(qiáng)流動(dòng)人口的城市認(rèn)同感;在社會(huì)協(xié)同方面，結(jié)合社會(huì)組織的力量，政府制定協(xié)助流動(dòng)人口更順利地適應(yīng)城市生活的各種免費(fèi)項(xiàng)目，等等。只有通過(guò)正式制度的嵌入與非正式制度的支撐才能達(dá)成政府社會(huì)管理創(chuàng)新中制度協(xié)同的“累積效應(yīng)”。

　　(四)強(qiáng)化社會(huì)管理中制度系統(tǒng)功能耦合及后續(xù)發(fā)展能力。

　　系統(tǒng)論認(rèn)為任何事物都是一個(gè)系統(tǒng)。系統(tǒng)是由相互聯(lián)系、相互制約以及相互作用的元素組成的具有一定結(jié)構(gòu)與功能的整體。社會(huì)管理制度也是一個(gè)由不同要素構(gòu)成的系統(tǒng)，它絕不僅僅是一些規(guī)則的集成與組合。制度的經(jīng)驗(yàn)研究表明，基礎(chǔ)制度越高的制度穩(wěn)定性越強(qiáng)，因?yàn)樗苁股鐣?huì)管理處于合理有效的信息調(diào)節(jié)之下。社會(huì)管理的有效性是由該項(xiàng)制度系統(tǒng)的耦合性質(zhì)與程度、耦合方式與層次、外部環(huán)境以及信息溝通等相關(guān)的自變量及其相互間關(guān)系決定的。從功能上看，社會(huì)管理制度系統(tǒng)應(yīng)包含強(qiáng)制機(jī)制、汲取機(jī)制、共識(shí)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、整合機(jī)制以及再分配機(jī)制等八大機(jī)制。我國(guó)地方政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)管理中制度系統(tǒng)各功能機(jī)制的耦合度，才能更好地發(fā)揮社會(huì)管理的效能。因?yàn)樯鐣?huì)管理制度系統(tǒng)這八大機(jī)制具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性：表達(dá)機(jī)制能保證獲取社會(huì)信息的真實(shí)性而有利于社會(huì)管理決策;共識(shí)機(jī)制能保證信息的有效性而降低社會(huì)管理成本;協(xié)調(diào)機(jī)制能保證社會(huì)管理決策的執(zhí)行力度;監(jiān)管機(jī)制能影響從行動(dòng)到反饋再到協(xié)調(diào)的社會(huì)管理執(zhí)行過(guò)程;再分配機(jī)制能為社會(huì)管理奠定合法性基礎(chǔ);汲取機(jī)制能為社會(huì)管理增添多元力量;整合機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理從條塊分割到整體協(xié)調(diào)管理;強(qiáng)制機(jī)制能保證社會(huì)管理的有效執(zhí)行。因此，地方政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中可以這八大機(jī)制為切入點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，逐漸從局部到整體強(qiáng)化社會(huì)管理中制度系統(tǒng)的功能耦合以提高其后續(xù)發(fā)展能力。