城市旅游公共行為比較研究
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李武武 林麗麗1由 分享
摘要：新構(gòu)建的“企業(yè)——政府測定表”意在準確測定企業(yè)對國家宏觀政策的知曉度，對政府間接調(diào)控的反響度，對直接公共行為的回應(yīng)度。通過對兩城市2O個樣本企業(yè)問卷調(diào)查和定量分析，不僅可以發(fā)現(xiàn)城市公共管理體制和旅游企業(yè)績效存在著正相關(guān)線性關(guān)系趨勢，而且可以看到不同旅游城市公共行為的差異。由此，三層次城市旅游管理體制顯示出較明顯的優(yōu)越性。
關(guān)鍵詞：城市；旅游；公共行為；企業(yè)績效
通過幾次政府機構(gòu)改革，城市旅游公共行為在管理功能上得到了加強，出現(xiàn)了幾種不同類型的城市旅游管理體制：一是撤銷旅游局，成立旅游管理委員會(簡稱旅委會)的“上海模式”；二是保留旅游局，成立統(tǒng)管當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展及相關(guān)的所有事宜的旅游發(fā)展委員會，即“桂林模式”；三是設(shè)立風景旅游管理局，行使旅游局、園林局的職能的“肇慶模式”；四是將旅游局機關(guān)和所屬旅游企業(yè)分開，實現(xiàn)“政企分開”的“北京模式”；五是單設(shè)旅游局，下屬部分旅游企業(yè)，負責旅游行業(yè)管理和下屬企業(yè)的發(fā)展的“傳統(tǒng)模式”；等等。如何認識各類管理模式的利弊，構(gòu)建有利于旅游企業(yè)績效提高的城市公共管理體制?為此，本文對兩個城市進行旅游企業(yè)績效與公共行為比較管理實證研究。
一
、采用的測量模型和調(diào)研方法上個世紀末，英國的邁克爾、美國的霍夫斯泰特、日本的三隅二不二等行為科學家完成了“企業(yè)——市場測定表”、“企業(yè)——文化測定表”、“企業(yè)——管理測定表”等組織行為與企業(yè)績效相互聯(lián)系的三個測量模塊，并在實踐中確立了該領(lǐng)域主流地位?！?middot;】在此基礎(chǔ)上，筆者構(gòu)建了“企業(yè)——政府測定表”，將組織行為與經(jīng)濟績效測量模型由現(xiàn)有的三模塊擴展為四模塊，使得測量模型內(nèi)涵更加豐富、功能更加完善。(見《管理世界}2004(3)V145—147)[21“企業(yè)——政府測定表”針對旅游行業(yè)特點，重點分析“總體規(guī)劃、政策法規(guī)、調(diào)控機制、管理效應(yīng)、公共物品、城市環(huán)境、宣傳促銷、公共服務(wù)”有關(guān)公共行為，意在準確測定企業(yè)對國家宏觀政策的知曉度，對政府間接調(diào)控的反響度，對直接公共行為的回應(yīng)度。該表從形式上看，測定對象是企業(yè)，但在實質(zhì)上反映的是公共組織行為與企業(yè)經(jīng)濟績效的相互關(guān)系。這是企業(yè)經(jīng)營管理過程中一張關(guān)于政府“法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段”的測量表。
本實證調(diào)研，選擇了江蘇省內(nèi)的兩個省轄市，一個在蘇南，一個在蘇北，區(qū)域條件、經(jīng)濟實力不盡相同，有一定的代表性。兩地分別抽出lO個旅游企業(yè)，其中包括3個旅行社、2個旅游星級飯店、2個旅游景點、2個旅游定點企業(yè)、1個旅游車隊，這些企業(yè)在當?shù)芈糜涡袠I(yè)中有一定的代表性。為了遵守行政調(diào)研和企業(yè)咨詢的有關(guān)約定，本研究不公開城市和企業(yè)的具體名稱。
調(diào)查以問卷法和訪談法為主，每個樣本企業(yè)主要以管理干部為測試對象，有些企業(yè)(如旅行社)人數(shù)較少，導(dǎo)游和外界的聯(lián)系比較緊密，流動性又比較大，故有較多的非管理干部參加測試。抽取的被試人數(shù)均超過該企業(yè)干部的三分之一，符合統(tǒng)計學基本要求。
對企業(yè)的實態(tài)調(diào)查是根據(jù)國際規(guī)范的企業(yè)咨詢和企業(yè)診斷三部曲的操作要求進行的。經(jīng)過半年的時間，筆者完成了“收集一處理一反饋”三階段的工作。
根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查的結(jié)果，筆者將A市l(wèi)0個樣本企業(yè)按經(jīng)濟績效從低到高排序為A1一A10，B市雷同。為了敘述方便，筆者再從兩市20個企業(yè)中抽出l0個，按D1一D10重新編號，情況如下：1．經(jīng)濟績效較差值的企業(yè)：D1(A1)為旅游車隊，該企業(yè)由于80年代初進口的7輛旅游大客車全部到了報廢期，再由于對外承包不規(guī)范引發(fā)了許多問題，以至車隊經(jīng)營困難，虧損嚴重，資不抵債。
2．經(jīng)濟績效較低值的企業(yè)，D2(B1)為人文景點、D3(B5)旅行社、D4(B6)旅行社，這3家企業(yè)經(jīng)營比較正常，但問題不少，主要表現(xiàn)為無發(fā)展后勁。
3．經(jīng)濟績效平均值的企業(yè)：D5(A4)旅游定點商店、D6(A7)旅行社，前者是在景點門旁經(jīng)營旅游紀念品的中等規(guī)模商店，后者的營業(yè)門面設(shè)在鬧市區(qū)，二者的地域條件都不錯，經(jīng)營狀況卻一般。
4．經(jīng)濟績效良好值的企業(yè)：D7(B8)、D8(B10)，前者是經(jīng)營時間較長、有一定知名度的旅游景點，后者是當?shù)厥准倚陆ǖ乃男羌壜糜物埖?，基礎(chǔ)條件比較好，這兩家均是當?shù)氐拿餍瞧髽I(yè)。
5．經(jīng)濟績效優(yōu)秀好的企業(yè)：D9(A9)、D10(A10)，這兩個企業(yè)均是省優(yōu)秀企業(yè)，其中D10被列入國家首批AAAA級旅游景點；D9被列入2008年江蘇省旅游飯店前50名。
表1是企業(yè)對旅游行業(yè)公共管理組織行為8個綜合因素的測量值，共可得到1O組數(shù)據(jù)，前8組是每一個旅游企業(yè)對單個綜合因素的單項態(tài)度指數(shù)，是由表1企業(yè)對旅游行業(yè)公共管理組織行為8個綜合因素的態(tài)度指數(shù)序號綜合因素均值D1I)2D3I)4D5D6D7I)8I)9D101總體規(guī)劃12．337．97．21O．315．511．715．613．412．412．8l8．52政策法規(guī)l3．968．57．915．115．513．817．412．517．918．317．73調(diào)控機制l3．287．67．911．817．917．315．713．115．215．715．64管理效應(yīng)15．411O．47．915．8l5．1l0．815．91722．822．119．35公共物品15．3411．41413．512．117．115．62n4l9．213．32l_46城市環(huán)境15．898．211．215．O12．217．218．915．517．8l9．215．77宣傳促銷17．787．915．915．717．115．217．62O．619．218．922．78公共服務(wù)11．187．27．9l5．613．87．012．88．515．415．111．5Iv模塊合計113．1768．172．3l08．81l5．2107．1127．5120l39．9135．414O．4表中第4—13列和第2—9行的數(shù)據(jù)組成。單項態(tài)度指數(shù)已列入另一專題實證研究，本文就不作介紹。第9組數(shù)據(jù)是單個旅游企業(yè)對城市旅游管理體制所有組織行為總體態(tài)度指數(shù)，是由表中第10行數(shù)據(jù)組成；第1O組是lO個企業(yè)對單個綜合因素總體態(tài)度的均值，是由表中第三列數(shù)字組成，本研究主要從總體態(tài)度這一層面進行實證分析。
(1)圖1是旅游企業(yè)對每一項公共行為總體態(tài)度均值圖。圖的縱軸顯示企業(yè)態(tài)度的分值(即分值軸)；圖的橫軸上1—8是表l中第1列的8個序號，分別代表公共行為的8個綜合因素(即綜合因素軸)；圖中的點為表1中第3列的數(shù)值。該圖表明10個旅游樣本企業(yè)對公共行為單項綜合因素總體的平均態(tài)度。
綜合因素1為總體規(guī)劃，該項目的均值為12．33，該均值在8個綜合因素中分值居倒數(shù)第二位，這說明目前城市的旅游規(guī)劃整體水平比較低，旅游企業(yè)對政府的期望比較高，但對旅游規(guī)劃的公共行為知之甚少。這說明旅游規(guī)劃和企業(yè)經(jīng)濟績效有著直接的相互關(guān)系，但現(xiàn)實的旅游規(guī)劃遠遠不能滿足旅游經(jīng)濟發(fā)展的需要，有待進一步加強。
綜合因素2為政策法規(guī)，該項目的均值是l3．96，在8個均值中排名第五。理論上，政策法規(guī)是城市旅19l613l01Z34b68圖1旅游企業(yè)對單項公共行為態(tài)度均值游管理體制的核心，在發(fā)達國家公共組織的主要任務(wù)就是制定法規(guī)、執(zhí)行法規(guī)，企業(yè)對此感觸很深。但實踐中，被測旅游企業(yè)的法律、法規(guī)意識較差，從另一角度也能看出我國旅游行業(yè)立法、建章嚴重滯后。
綜合因素3為調(diào)控機制，其均值為13．28，分值較低。
其原因是，目前的旅游企業(yè)大多是部門所有，產(chǎn)權(quán)界限不清，財政、稅收、金融等體系對旅游業(yè)的扶持仍停留在原有的運作機制下，投資主體單一，政府管理手段簡單，非政府組織難以發(fā)揮作用，即旅游調(diào)控體制亟待改革。
綜合因素為4管理效應(yīng)，其均值為15．41，在8個綜合因素中居第二位，這說明盡管我國各城市旅游政策法規(guī)還不健全，調(diào)控機制仍不完善，但各城市旅游局都很盡力，尤其在行業(yè)年審、接受旅游投訴、治理整頓中發(fā)揮了很大作用。
綜合因素5為公共物品，其均值為15．34,分值較高。
從企業(yè)的反饋中得知，企業(yè)對城市基礎(chǔ)設(shè)施期盼值比較高，說明公共物品和旅游企業(yè)績效有著直接的關(guān)系；而這幾年兩城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盡管和理想仍有差距，但城市發(fā)生的巨大變化讓人們振奮，企業(yè)從中也直接獲益綜合因素6為城市環(huán)境，其分值15．89，在所有綜合因素中屬于中等偏上。企業(yè)認為，在近幾年創(chuàng)建“中國優(yōu)秀旅游城市”活動中，政府做出了很大的貢獻，但突擊性強、持久性差，突出的問題是城市環(huán)境沒有特色。
綜合因素7為宣傳促銷，其均值為17．78，這是公共行為8個綜合因素中得分最高的一項。從反饋中可以反映出兩個問題：一是城市旅游管理部門一直將宣傳促銷放在工作的首位，這和發(fā)達國家城市旅游局在職能上保持了一致，同時受到旅游企業(yè)的普遍認可；二是政府促銷和企業(yè)績效有直接的正相關(guān)函數(shù)關(guān)系，并且相關(guān)系數(shù)比較高，但企業(yè)對政府的促銷形式單一、低效有看法，希望進一步改進。
綜合因素8為公共服務(wù)，均值為11．18，在所有綜合因素中得分最低。這足以說明三個問題：一是城市公共組織服務(wù)意識較差，習慣于高高在上、指手畫腳，機關(guān)門難進、臉難看、事難辦的現(xiàn)象仍未得到根本解決，尤其是旅游局之外的一些旅游相關(guān)的公共組織，表現(xiàn)更為突出。如旅游企業(yè)水價電價偏高、旅行社組團景點門票打折等問題，一些部門置上級文件而不顧，我行我素，長期不予解決。二是機關(guān)辦事效率低，機關(guān)講程序，企業(yè)講效益，許多事情企業(yè)時間上拖不起；三是服務(wù)體系不健全，缺少政府和企業(yè)之間一個中介服務(wù)機構(gòu)，事實上許多旅游企業(yè)十分渴望有一個自己的行業(yè)組織為自己服務(wù)。
企業(yè)對公共行為的態(tài)度8個綜合因素中每一個測量值的滿分為25分，如果按百分制60分及格計算，每個測量值必須在15分以上才能被視為合格。從表1中可以看到，10個企業(yè)8個綜合因素均值中，超過15分的只有因素4、5、6、7三個，其他均在l5分之下，及格率正好是50％，這表明我國實施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略取得了一定的成效，同時也說明深化城市旅游管理體制改革的必要性和艱巨性。
(2)圖2是單個旅游企業(yè)對城市旅游管理體制所有組織行為的總體態(tài)度指數(shù)。由于縱軸表現(xiàn)為企業(yè)對城市旅游行業(yè)管理體制滿意度的累計分值，所以縱軸可看作為城市公共行為軸；橫軸是旅游企業(yè)按經(jīng)濟績效由低到高依次排列的，圖中的D1一D10就是表l中第1行的D1一D10，所以可以看作企業(yè)績效軸；由兩軸構(gòu)成的平面上的曲線就成為代表城市公共行為和企業(yè)績效相互關(guān)系點的軌跡，即表1中最下面一行的數(shù)值。
l60
l208040圖2單個旅游企業(yè)對公共行為總體態(tài)度指數(shù)結(jié)合以上的定量分析，筆者可以在已有的實證研究基礎(chǔ)上得到兩個結(jié)論：第一，盡管公共行為的8個方面和企業(yè)績效的關(guān)116系不盡相同，8個對應(yīng)關(guān)系描繪出8張圖中曲線波動差別也很大；但有一條是相同的，就是8條趨勢線的走向是相同的，即所有回歸方程中測定的8個公共行為和企業(yè)績效的相互關(guān)系分別都呈現(xiàn)正相關(guān)的趨勢。
此論證本文省略。
第二，構(gòu)成公共行為的8個綜合因素與企業(yè)績效的每一個相關(guān)系數(shù)均不相同(從表l提供的數(shù)據(jù)可以求得)，例如在圖1中態(tài)度均值最高的是公共行為7(宣傳促銷)，其相關(guān)系數(shù)R=0．8652，屬于高度正相關(guān)；而態(tài)度均值最低的是公共行為8(公共服務(wù))，其相關(guān)系數(shù)R=0．4930，屬于不相關(guān)。但若把每一個企業(yè)面對的8個綜合因素測定值進行疊加，將公共行為作為一個總體來考察，即可得到圖2。圖2中的曲線呈有規(guī)則的波浪狀，波紋起伏不是太大，曲線上的各點和趨勢線的距離均比較近，幾乎融為一體；根據(jù)圖中點的曲線求得趨勢線的直線方程Y=7．7436X+70．58，其中b>0，且IRl=0．9165>0．765，所以，不管是從圖形的直觀表現(xiàn)，還是方程給出的數(shù)量關(guān)系，都可以得到一個重要的結(jié)論，即城市旅游管理體制和企業(yè)績效存在著線性關(guān)系，且相互線性關(guān)系有著高度顯著性正相關(guān)趨勢。這一結(jié)論對促進城市旅游管理體制改革有著重要的意義。
為了對不同管理體制下城市公共行為進行比較研究，依照表1模式，將A市(A1一AIO)IO組數(shù)據(jù)和B市(B1一BIO)IO組數(shù)據(jù)實施對應(yīng)和總體分析。為了保證實證分析更具有針對性，筆者選用了城市旅游行業(yè)管理模式的幾個主要方面進行比較。這幾個方面是目前各個城市正在努力嘗試，但一直沒有在理論上得到系統(tǒng)的論證，在實踐中也沒有得到可比性的計量分析。因此，筆者設(shè)計了表2。從表中顯示的情況來看，選擇調(diào)研的兩個城市各自旅游管理體制在其本模式上有相似的地方，如都有市一級旅游決策協(xié)調(diào)組織、市旅游局、市旅游協(xié)會三層次組織機構(gòu)，但在調(diào)研中可以清楚地發(fā)現(xiàn)，兩市在組織機構(gòu)的實際內(nèi)涵以及具體運作都有著很大的不同。
(1)城市旅游是一個綜合性很強的新興產(chǎn)業(yè)，每個城市旅游管理體制主體一市旅游局都清醒地認識到，如果沒有市最高決策層的介人，要想真正搞好本市的旅游經(jīng)濟，顯然是不可能的。對于第一層次組織機構(gòu)——市一級的旅游決策權(quán)威組織，盡管名稱不同，兩市都建立了，而且兩市均為副市長兼任該機構(gòu)主任。但是在組織機構(gòu)和日常運行上，二者有著明顯的不同，突出地表現(xiàn)在兩個方面：一是在A市黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)體現(xiàn)到?jīng)Q策權(quán)威機構(gòu)中。在我們和基層領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)老總的交談中，他們很直率地講：現(xiàn)在是黨管干部，如果沒有市委以上的領(lǐng)導(dǎo)介入，很難說這個組織機構(gòu)具有權(quán)威性。這一方面A市就顯示了一定的優(yōu)勢。二是A市在組織的正常運作中表現(xiàn)得比較規(guī)范。事實上，為了創(chuàng)建“中國優(yōu)秀旅游城市”，許多城市都建立了市表2AB兩市旅游管理體制模式比較比較項目A市B市市級旅游協(xié)調(diào)組織市旅游協(xié)調(diào)小組市旅游委員會協(xié)調(diào)組織主管領(lǐng)導(dǎo)市委、副市長副市長市旅游局政府直屬機關(guān)政府直屬事業(yè)單位市民間旅游行業(yè)協(xié)會市旅游協(xié)會市旅游協(xié)會市旅游協(xié)會會長退位的旅游局長現(xiàn)任旅游局長兼旅游主要經(jīng)費來源市旅游發(fā)展基金財政定項撥款級權(quán)威組織，那是形勢的需要，但隨著時間的推移，這一機構(gòu)大多名存實亡，主要是日常運行缺乏制度保證。
充其量是在涉及全市大的旅游活動中，市政府用這一機構(gòu)的名義召開協(xié)調(diào)會，這一點B市也是如此。而A市卻恰恰相反，該市旅游局正是利用創(chuàng)建“中國優(yōu)秀旅游城市”的大好機遇，將這一機構(gòu)的組織職能長期化、制度化，使用頻率要大大高于B市。
(2)作為城市旅游管理體制的第二層次組織機構(gòu)——市旅游局，兩市都建立了，只是旅游局的性質(zhì)不同。A市旅游局屬于政府的工作機構(gòu)，局內(nèi)干部屬于公務(wù)員序列管理，所有經(jīng)費理應(yīng)由財政承擔；B市旅游事業(yè)管理局屬于政府的直屬事業(yè)單位，局內(nèi)干部屬于參照公務(wù)員系列管理，所需經(jīng)費理論上并非全由財政承擔。
(3)作為城市旅游管理體制的第三層次組織機構(gòu)——市旅游協(xié)會，兩市都建立了，但在充分體現(xiàn)它的自治性方面，二者仍有區(qū)別。從B市旅游協(xié)會的組織結(jié)構(gòu)上看，旅游局長兼旅游協(xié)會會長，旅游局旅游管理科負責協(xié)會的具體事務(wù)，即非政府組織的職能由政府組織來執(zhí)行，實質(zhì)上是“政社合一”，這是全國性的通例。A市由已離任的旅游局長擔任旅游社會團體的會長，初步改變了原來“政社不分”的局面，盡管并非理想，但從形式上對這一層次的自治性有一定的促進作用。
A、B兩城市旅游行業(yè)管理模式都包括三層次組織機構(gòu)，這是政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)的必然結(jié)果；但是A、B兩市三層次組織機構(gòu)的實質(zhì)內(nèi)容有著不同程度上的差異，何種模式更適應(yīng)旅游業(yè)的發(fā)展，這需要理論界進一步探索。本文正是在這種現(xiàn)狀下進行兩城市旅游管理模式組織行為與企業(yè)績效相互關(guān)系的比較。
通過以上分析比較，可以得到這樣一個重要的結(jié)論：盡管A市和B市的經(jīng)濟社會內(nèi)涵相似，但由于兩市的旅游行業(yè)管理模式不同，兩市政府組織行為與企業(yè)績效的相互關(guān)系就有所不同；又由于A市在旅游管理體制的幾個重要方面有所突破，則A市旅游企業(yè)對政府組織行為滿意度的實際含義就要比B市豐富得多、優(yōu)越得多。筆者在對兩市樣本企業(yè)的反饋中，也得到了同樣的信息。在對反饋信息的分析中可以得知，產(chǎn)生這一結(jié)論的主要原因有以下三個方面。
首先，作為三層次組織機構(gòu)中的第一層次的核心是兩個：一是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是中國的國情。讓黨務(wù)干部介入市旅游管理的“權(quán)威類”，并非是黨政不分，而是發(fā)揮黨管干部的優(yōu)勢，督促各部門干部以大局為重，真正落實市政府“大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大發(fā)展”的各項工作部署。盡管A市“權(quán)威類協(xié)調(diào)組織”的主管領(lǐng)導(dǎo)也是副市長，但他作為市委，在對各部門的實際協(xié)調(diào)中就會比B市的副市長產(chǎn)生更大的效應(yīng)。當然，A市這種模式仍有缺憾。市委兼副市長，他畢竟是副市長，要參加市長行政分工。為了照顧到和其他副市長的關(guān)系，他就不便對其他副市長分管的部門指手畫腳，因此在“權(quán)威類協(xié)調(diào)組織”中真正開展工作就比較困難。二是促使組織管理制度化，這是“權(quán)威類協(xié)調(diào)組織”發(fā)揮作用的關(guān)鍵。作為第二層次組織機構(gòu)的旅游局要積極開展工作，維護和完善“權(quán)威類”管理制度，這一點A市要比B市略勝一籌。主要表現(xiàn)在：一是A市“權(quán)威類協(xié)調(diào)組織”作為一個機構(gòu)長期存在，有固定的辦公地點，有具體的工作任務(wù)，基本保證正常運作；二是A市該機構(gòu)組織人員很少變動，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)相對穩(wěn)定。B市恰恰做不到這兩點。
其次，市旅游局作為城市旅游管理模式中的政府職能機構(gòu)，其基本要素是三個：一是有權(quán)，有名正言順的實權(quán)。作為一個綜合產(chǎn)業(yè)的行業(yè)管理職能部門，需要上傳下達、左右協(xié)調(diào)，尤其在中國傳統(tǒng)官僚體制沒有徹底破除的情況下，假若部門“名不正，言不順”沒有相應(yīng)的權(quán)力作支撐，辦起事來就相當困難。二是有人，有懂旅游、懂管理的能人。對于人才來講，政府機關(guān)當然要比政府直屬事業(yè)單位更有吸引力。三是有錢，需要長期有保證的財政支持。市旅游局的一項重要職能就是宣傳促銷，其資金花費之大，對企業(yè)績效影響之深，是顯而易見的。在實際操作中，A市和B市近幾年的旅游促銷資金籌措都差不多，有時B市還優(yōu)于A市，但A市有體制保證(每年由旅游發(fā)展基金支付)，不是隨領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度而轉(zhuǎn)移，企業(yè)對此有信心。從長遠來看，顯示了A市模式的優(yōu)越性。
最后，作為城市旅游管理模式中“自治類組織”——市旅游協(xié)會，其科學運作的關(guān)鍵有兩個：一是旅游自治組織是社會團體，而不是政府的附屬機構(gòu)，所以它要姓“社”，不能姓“政”。也就是講，旅游局和旅游協(xié)會不應(yīng)是兩塊牌子一套班子。二是政府要放權(quán)，要支持旅游協(xié)會獨立發(fā)揮作用。從內(nèi)容來看，兩市旅游協(xié)會的實質(zhì)差不多，都缺乏獨立的職能范圍。但從形式來看，A市旅游協(xié)會會長和旅游局局長實現(xiàn)了“政社分離”。盡管這是形式上的一點差別，但對企業(yè)產(chǎn)生心理效應(yīng)要比B市好得多。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：城市；旅游；公共行為；企業(yè)績效
通過幾次政府機構(gòu)改革，城市旅游公共行為在管理功能上得到了加強，出現(xiàn)了幾種不同類型的城市旅游管理體制：一是撤銷旅游局，成立旅游管理委員會(簡稱旅委會)的“上海模式”；二是保留旅游局，成立統(tǒng)管當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展及相關(guān)的所有事宜的旅游發(fā)展委員會，即“桂林模式”；三是設(shè)立風景旅游管理局，行使旅游局、園林局的職能的“肇慶模式”；四是將旅游局機關(guān)和所屬旅游企業(yè)分開，實現(xiàn)“政企分開”的“北京模式”；五是單設(shè)旅游局，下屬部分旅游企業(yè)，負責旅游行業(yè)管理和下屬企業(yè)的發(fā)展的“傳統(tǒng)模式”；等等。如何認識各類管理模式的利弊，構(gòu)建有利于旅游企業(yè)績效提高的城市公共管理體制?為此，本文對兩個城市進行旅游企業(yè)績效與公共行為比較管理實證研究。
一
、采用的測量模型和調(diào)研方法上個世紀末，英國的邁克爾、美國的霍夫斯泰特、日本的三隅二不二等行為科學家完成了“企業(yè)——市場測定表”、“企業(yè)——文化測定表”、“企業(yè)——管理測定表”等組織行為與企業(yè)績效相互聯(lián)系的三個測量模塊，并在實踐中確立了該領(lǐng)域主流地位?！?middot;】在此基礎(chǔ)上，筆者構(gòu)建了“企業(yè)——政府測定表”，將組織行為與經(jīng)濟績效測量模型由現(xiàn)有的三模塊擴展為四模塊，使得測量模型內(nèi)涵更加豐富、功能更加完善。(見《管理世界}2004(3)V145—147)[21“企業(yè)——政府測定表”針對旅游行業(yè)特點，重點分析“總體規(guī)劃、政策法規(guī)、調(diào)控機制、管理效應(yīng)、公共物品、城市環(huán)境、宣傳促銷、公共服務(wù)”有關(guān)公共行為，意在準確測定企業(yè)對國家宏觀政策的知曉度，對政府間接調(diào)控的反響度，對直接公共行為的回應(yīng)度。該表從形式上看，測定對象是企業(yè)，但在實質(zhì)上反映的是公共組織行為與企業(yè)經(jīng)濟績效的相互關(guān)系。這是企業(yè)經(jīng)營管理過程中一張關(guān)于政府“法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段”的測量表。
本實證調(diào)研，選擇了江蘇省內(nèi)的兩個省轄市，一個在蘇南，一個在蘇北，區(qū)域條件、經(jīng)濟實力不盡相同，有一定的代表性。兩地分別抽出lO個旅游企業(yè)，其中包括3個旅行社、2個旅游星級飯店、2個旅游景點、2個旅游定點企業(yè)、1個旅游車隊，這些企業(yè)在當?shù)芈糜涡袠I(yè)中有一定的代表性。為了遵守行政調(diào)研和企業(yè)咨詢的有關(guān)約定，本研究不公開城市和企業(yè)的具體名稱。
調(diào)查以問卷法和訪談法為主，每個樣本企業(yè)主要以管理干部為測試對象，有些企業(yè)(如旅行社)人數(shù)較少，導(dǎo)游和外界的聯(lián)系比較緊密，流動性又比較大，故有較多的非管理干部參加測試。抽取的被試人數(shù)均超過該企業(yè)干部的三分之一，符合統(tǒng)計學基本要求。
對企業(yè)的實態(tài)調(diào)查是根據(jù)國際規(guī)范的企業(yè)咨詢和企業(yè)診斷三部曲的操作要求進行的。經(jīng)過半年的時間，筆者完成了“收集一處理一反饋”三階段的工作。
根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查的結(jié)果，筆者將A市l(wèi)0個樣本企業(yè)按經(jīng)濟績效從低到高排序為A1一A10，B市雷同。為了敘述方便，筆者再從兩市20個企業(yè)中抽出l0個，按D1一D10重新編號，情況如下：1．經(jīng)濟績效較差值的企業(yè)：D1(A1)為旅游車隊，該企業(yè)由于80年代初進口的7輛旅游大客車全部到了報廢期，再由于對外承包不規(guī)范引發(fā)了許多問題，以至車隊經(jīng)營困難，虧損嚴重，資不抵債。
2．經(jīng)濟績效較低值的企業(yè)，D2(B1)為人文景點、D3(B5)旅行社、D4(B6)旅行社，這3家企業(yè)經(jīng)營比較正常，但問題不少，主要表現(xiàn)為無發(fā)展后勁。
3．經(jīng)濟績效平均值的企業(yè)：D5(A4)旅游定點商店、D6(A7)旅行社，前者是在景點門旁經(jīng)營旅游紀念品的中等規(guī)模商店，后者的營業(yè)門面設(shè)在鬧市區(qū)，二者的地域條件都不錯，經(jīng)營狀況卻一般。
4．經(jīng)濟績效良好值的企業(yè)：D7(B8)、D8(B10)，前者是經(jīng)營時間較長、有一定知名度的旅游景點，后者是當?shù)厥准倚陆ǖ乃男羌壜糜物埖?，基礎(chǔ)條件比較好，這兩家均是當?shù)氐拿餍瞧髽I(yè)。
5．經(jīng)濟績效優(yōu)秀好的企業(yè)：D9(A9)、D10(A10)，這兩個企業(yè)均是省優(yōu)秀企業(yè)，其中D10被列入國家首批AAAA級旅游景點；D9被列入2008年江蘇省旅游飯店前50名。
表1是企業(yè)對旅游行業(yè)公共管理組織行為8個綜合因素的測量值，共可得到1O組數(shù)據(jù)，前8組是每一個旅游企業(yè)對單個綜合因素的單項態(tài)度指數(shù)，是由表1企業(yè)對旅游行業(yè)公共管理組織行為8個綜合因素的態(tài)度指數(shù)序號綜合因素均值D1I)2D3I)4D5D6D7I)8I)9D101總體規(guī)劃12．337．97．21O．315．511．715．613．412．412．8l8．52政策法規(guī)l3．968．57．915．115．513．817．412．517．918．317．73調(diào)控機制l3．287．67．911．817．917．315．713．115．215．715．64管理效應(yīng)15．411O．47．915．8l5．1l0．815．91722．822．119．35公共物品15．3411．41413．512．117．115．62n4l9．213．32l_46城市環(huán)境15．898．211．215．O12．217．218．915．517．8l9．215．77宣傳促銷17．787．915．915．717．115．217．62O．619．218．922．78公共服務(wù)11．187．27．9l5．613．87．012．88．515．415．111．5Iv模塊合計113．1768．172．3l08．81l5．2107．1127．5120l39．9135．414O．4表中第4—13列和第2—9行的數(shù)據(jù)組成。單項態(tài)度指數(shù)已列入另一專題實證研究，本文就不作介紹。第9組數(shù)據(jù)是單個旅游企業(yè)對城市旅游管理體制所有組織行為總體態(tài)度指數(shù)，是由表中第10行數(shù)據(jù)組成；第1O組是lO個企業(yè)對單個綜合因素總體態(tài)度的均值，是由表中第三列數(shù)字組成，本研究主要從總體態(tài)度這一層面進行實證分析。
(1)圖1是旅游企業(yè)對每一項公共行為總體態(tài)度均值圖。圖的縱軸顯示企業(yè)態(tài)度的分值(即分值軸)；圖的橫軸上1—8是表l中第1列的8個序號，分別代表公共行為的8個綜合因素(即綜合因素軸)；圖中的點為表1中第3列的數(shù)值。該圖表明10個旅游樣本企業(yè)對公共行為單項綜合因素總體的平均態(tài)度。
綜合因素1為總體規(guī)劃，該項目的均值為12．33，該均值在8個綜合因素中分值居倒數(shù)第二位，這說明目前城市的旅游規(guī)劃整體水平比較低，旅游企業(yè)對政府的期望比較高，但對旅游規(guī)劃的公共行為知之甚少。這說明旅游規(guī)劃和企業(yè)經(jīng)濟績效有著直接的相互關(guān)系，但現(xiàn)實的旅游規(guī)劃遠遠不能滿足旅游經(jīng)濟發(fā)展的需要，有待進一步加強。
綜合因素2為政策法規(guī)，該項目的均值是l3．96，在8個均值中排名第五。理論上，政策法規(guī)是城市旅19l613l01Z34b68圖1旅游企業(yè)對單項公共行為態(tài)度均值游管理體制的核心，在發(fā)達國家公共組織的主要任務(wù)就是制定法規(guī)、執(zhí)行法規(guī)，企業(yè)對此感觸很深。但實踐中，被測旅游企業(yè)的法律、法規(guī)意識較差，從另一角度也能看出我國旅游行業(yè)立法、建章嚴重滯后。
綜合因素3為調(diào)控機制，其均值為13．28，分值較低。
其原因是，目前的旅游企業(yè)大多是部門所有，產(chǎn)權(quán)界限不清，財政、稅收、金融等體系對旅游業(yè)的扶持仍停留在原有的運作機制下，投資主體單一，政府管理手段簡單，非政府組織難以發(fā)揮作用，即旅游調(diào)控體制亟待改革。
綜合因素為4管理效應(yīng)，其均值為15．41，在8個綜合因素中居第二位，這說明盡管我國各城市旅游政策法規(guī)還不健全，調(diào)控機制仍不完善，但各城市旅游局都很盡力，尤其在行業(yè)年審、接受旅游投訴、治理整頓中發(fā)揮了很大作用。
綜合因素5為公共物品，其均值為15．34,分值較高。
從企業(yè)的反饋中得知，企業(yè)對城市基礎(chǔ)設(shè)施期盼值比較高，說明公共物品和旅游企業(yè)績效有著直接的關(guān)系；而這幾年兩城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盡管和理想仍有差距，但城市發(fā)生的巨大變化讓人們振奮，企業(yè)從中也直接獲益綜合因素6為城市環(huán)境，其分值15．89，在所有綜合因素中屬于中等偏上。企業(yè)認為，在近幾年創(chuàng)建“中國優(yōu)秀旅游城市”活動中，政府做出了很大的貢獻，但突擊性強、持久性差，突出的問題是城市環(huán)境沒有特色。
綜合因素7為宣傳促銷，其均值為17．78，這是公共行為8個綜合因素中得分最高的一項。從反饋中可以反映出兩個問題：一是城市旅游管理部門一直將宣傳促銷放在工作的首位，這和發(fā)達國家城市旅游局在職能上保持了一致，同時受到旅游企業(yè)的普遍認可；二是政府促銷和企業(yè)績效有直接的正相關(guān)函數(shù)關(guān)系，并且相關(guān)系數(shù)比較高，但企業(yè)對政府的促銷形式單一、低效有看法，希望進一步改進。
綜合因素8為公共服務(wù)，均值為11．18，在所有綜合因素中得分最低。這足以說明三個問題：一是城市公共組織服務(wù)意識較差，習慣于高高在上、指手畫腳，機關(guān)門難進、臉難看、事難辦的現(xiàn)象仍未得到根本解決，尤其是旅游局之外的一些旅游相關(guān)的公共組織，表現(xiàn)更為突出。如旅游企業(yè)水價電價偏高、旅行社組團景點門票打折等問題，一些部門置上級文件而不顧，我行我素，長期不予解決。二是機關(guān)辦事效率低，機關(guān)講程序，企業(yè)講效益，許多事情企業(yè)時間上拖不起；三是服務(wù)體系不健全，缺少政府和企業(yè)之間一個中介服務(wù)機構(gòu)，事實上許多旅游企業(yè)十分渴望有一個自己的行業(yè)組織為自己服務(wù)。
企業(yè)對公共行為的態(tài)度8個綜合因素中每一個測量值的滿分為25分，如果按百分制60分及格計算，每個測量值必須在15分以上才能被視為合格。從表1中可以看到，10個企業(yè)8個綜合因素均值中，超過15分的只有因素4、5、6、7三個，其他均在l5分之下，及格率正好是50％，這表明我國實施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略取得了一定的成效，同時也說明深化城市旅游管理體制改革的必要性和艱巨性。
(2)圖2是單個旅游企業(yè)對城市旅游管理體制所有組織行為的總體態(tài)度指數(shù)。由于縱軸表現(xiàn)為企業(yè)對城市旅游行業(yè)管理體制滿意度的累計分值，所以縱軸可看作為城市公共行為軸；橫軸是旅游企業(yè)按經(jīng)濟績效由低到高依次排列的，圖中的D1一D10就是表l中第1行的D1一D10，所以可以看作企業(yè)績效軸；由兩軸構(gòu)成的平面上的曲線就成為代表城市公共行為和企業(yè)績效相互關(guān)系點的軌跡，即表1中最下面一行的數(shù)值。
l60
l208040圖2單個旅游企業(yè)對公共行為總體態(tài)度指數(shù)結(jié)合以上的定量分析，筆者可以在已有的實證研究基礎(chǔ)上得到兩個結(jié)論：第一，盡管公共行為的8個方面和企業(yè)績效的關(guān)116系不盡相同，8個對應(yīng)關(guān)系描繪出8張圖中曲線波動差別也很大；但有一條是相同的，就是8條趨勢線的走向是相同的，即所有回歸方程中測定的8個公共行為和企業(yè)績效的相互關(guān)系分別都呈現(xiàn)正相關(guān)的趨勢。
此論證本文省略。
第二，構(gòu)成公共行為的8個綜合因素與企業(yè)績效的每一個相關(guān)系數(shù)均不相同(從表l提供的數(shù)據(jù)可以求得)，例如在圖1中態(tài)度均值最高的是公共行為7(宣傳促銷)，其相關(guān)系數(shù)R=0．8652，屬于高度正相關(guān)；而態(tài)度均值最低的是公共行為8(公共服務(wù))，其相關(guān)系數(shù)R=0．4930，屬于不相關(guān)。但若把每一個企業(yè)面對的8個綜合因素測定值進行疊加，將公共行為作為一個總體來考察，即可得到圖2。圖2中的曲線呈有規(guī)則的波浪狀，波紋起伏不是太大，曲線上的各點和趨勢線的距離均比較近，幾乎融為一體；根據(jù)圖中點的曲線求得趨勢線的直線方程Y=7．7436X+70．58，其中b>0，且IRl=0．9165>0．765，所以，不管是從圖形的直觀表現(xiàn)，還是方程給出的數(shù)量關(guān)系，都可以得到一個重要的結(jié)論，即城市旅游管理體制和企業(yè)績效存在著線性關(guān)系，且相互線性關(guān)系有著高度顯著性正相關(guān)趨勢。這一結(jié)論對促進城市旅游管理體制改革有著重要的意義。
為了對不同管理體制下城市公共行為進行比較研究，依照表1模式，將A市(A1一AIO)IO組數(shù)據(jù)和B市(B1一BIO)IO組數(shù)據(jù)實施對應(yīng)和總體分析。為了保證實證分析更具有針對性，筆者選用了城市旅游行業(yè)管理模式的幾個主要方面進行比較。這幾個方面是目前各個城市正在努力嘗試，但一直沒有在理論上得到系統(tǒng)的論證，在實踐中也沒有得到可比性的計量分析。因此，筆者設(shè)計了表2。從表中顯示的情況來看，選擇調(diào)研的兩個城市各自旅游管理體制在其本模式上有相似的地方，如都有市一級旅游決策協(xié)調(diào)組織、市旅游局、市旅游協(xié)會三層次組織機構(gòu)，但在調(diào)研中可以清楚地發(fā)現(xiàn)，兩市在組織機構(gòu)的實際內(nèi)涵以及具體運作都有著很大的不同。
(1)城市旅游是一個綜合性很強的新興產(chǎn)業(yè)，每個城市旅游管理體制主體一市旅游局都清醒地認識到，如果沒有市最高決策層的介人，要想真正搞好本市的旅游經(jīng)濟，顯然是不可能的。對于第一層次組織機構(gòu)——市一級的旅游決策權(quán)威組織，盡管名稱不同，兩市都建立了，而且兩市均為副市長兼任該機構(gòu)主任。但是在組織機構(gòu)和日常運行上，二者有著明顯的不同，突出地表現(xiàn)在兩個方面：一是在A市黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)體現(xiàn)到?jīng)Q策權(quán)威機構(gòu)中。在我們和基層領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)老總的交談中，他們很直率地講：現(xiàn)在是黨管干部，如果沒有市委以上的領(lǐng)導(dǎo)介入，很難說這個組織機構(gòu)具有權(quán)威性。這一方面A市就顯示了一定的優(yōu)勢。二是A市在組織的正常運作中表現(xiàn)得比較規(guī)范。事實上，為了創(chuàng)建“中國優(yōu)秀旅游城市”，許多城市都建立了市表2AB兩市旅游管理體制模式比較比較項目A市B市市級旅游協(xié)調(diào)組織市旅游協(xié)調(diào)小組市旅游委員會協(xié)調(diào)組織主管領(lǐng)導(dǎo)市委、副市長副市長市旅游局政府直屬機關(guān)政府直屬事業(yè)單位市民間旅游行業(yè)協(xié)會市旅游協(xié)會市旅游協(xié)會市旅游協(xié)會會長退位的旅游局長現(xiàn)任旅游局長兼旅游主要經(jīng)費來源市旅游發(fā)展基金財政定項撥款級權(quán)威組織，那是形勢的需要，但隨著時間的推移，這一機構(gòu)大多名存實亡，主要是日常運行缺乏制度保證。
充其量是在涉及全市大的旅游活動中，市政府用這一機構(gòu)的名義召開協(xié)調(diào)會，這一點B市也是如此。而A市卻恰恰相反，該市旅游局正是利用創(chuàng)建“中國優(yōu)秀旅游城市”的大好機遇，將這一機構(gòu)的組織職能長期化、制度化，使用頻率要大大高于B市。
(2)作為城市旅游管理體制的第二層次組織機構(gòu)——市旅游局，兩市都建立了，只是旅游局的性質(zhì)不同。A市旅游局屬于政府的工作機構(gòu)，局內(nèi)干部屬于公務(wù)員序列管理，所有經(jīng)費理應(yīng)由財政承擔；B市旅游事業(yè)管理局屬于政府的直屬事業(yè)單位，局內(nèi)干部屬于參照公務(wù)員系列管理，所需經(jīng)費理論上并非全由財政承擔。
(3)作為城市旅游管理體制的第三層次組織機構(gòu)——市旅游協(xié)會，兩市都建立了，但在充分體現(xiàn)它的自治性方面，二者仍有區(qū)別。從B市旅游協(xié)會的組織結(jié)構(gòu)上看，旅游局長兼旅游協(xié)會會長，旅游局旅游管理科負責協(xié)會的具體事務(wù)，即非政府組織的職能由政府組織來執(zhí)行，實質(zhì)上是“政社合一”，這是全國性的通例。A市由已離任的旅游局長擔任旅游社會團體的會長，初步改變了原來“政社不分”的局面，盡管并非理想，但從形式上對這一層次的自治性有一定的促進作用。
A、B兩城市旅游行業(yè)管理模式都包括三層次組織機構(gòu)，這是政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)的必然結(jié)果；但是A、B兩市三層次組織機構(gòu)的實質(zhì)內(nèi)容有著不同程度上的差異，何種模式更適應(yīng)旅游業(yè)的發(fā)展，這需要理論界進一步探索。本文正是在這種現(xiàn)狀下進行兩城市旅游管理模式組織行為與企業(yè)績效相互關(guān)系的比較。
通過以上分析比較，可以得到這樣一個重要的結(jié)論：盡管A市和B市的經(jīng)濟社會內(nèi)涵相似，但由于兩市的旅游行業(yè)管理模式不同，兩市政府組織行為與企業(yè)績效的相互關(guān)系就有所不同；又由于A市在旅游管理體制的幾個重要方面有所突破，則A市旅游企業(yè)對政府組織行為滿意度的實際含義就要比B市豐富得多、優(yōu)越得多。筆者在對兩市樣本企業(yè)的反饋中，也得到了同樣的信息。在對反饋信息的分析中可以得知，產(chǎn)生這一結(jié)論的主要原因有以下三個方面。
首先，作為三層次組織機構(gòu)中的第一層次的核心是兩個：一是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是中國的國情。讓黨務(wù)干部介入市旅游管理的“權(quán)威類”，并非是黨政不分，而是發(fā)揮黨管干部的優(yōu)勢，督促各部門干部以大局為重，真正落實市政府“大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大發(fā)展”的各項工作部署。盡管A市“權(quán)威類協(xié)調(diào)組織”的主管領(lǐng)導(dǎo)也是副市長，但他作為市委，在對各部門的實際協(xié)調(diào)中就會比B市的副市長產(chǎn)生更大的效應(yīng)。當然，A市這種模式仍有缺憾。市委兼副市長，他畢竟是副市長，要參加市長行政分工。為了照顧到和其他副市長的關(guān)系，他就不便對其他副市長分管的部門指手畫腳，因此在“權(quán)威類協(xié)調(diào)組織”中真正開展工作就比較困難。二是促使組織管理制度化，這是“權(quán)威類協(xié)調(diào)組織”發(fā)揮作用的關(guān)鍵。作為第二層次組織機構(gòu)的旅游局要積極開展工作，維護和完善“權(quán)威類”管理制度，這一點A市要比B市略勝一籌。主要表現(xiàn)在：一是A市“權(quán)威類協(xié)調(diào)組織”作為一個機構(gòu)長期存在，有固定的辦公地點，有具體的工作任務(wù)，基本保證正常運作；二是A市該機構(gòu)組織人員很少變動，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)相對穩(wěn)定。B市恰恰做不到這兩點。
其次，市旅游局作為城市旅游管理模式中的政府職能機構(gòu)，其基本要素是三個：一是有權(quán)，有名正言順的實權(quán)。作為一個綜合產(chǎn)業(yè)的行業(yè)管理職能部門，需要上傳下達、左右協(xié)調(diào)，尤其在中國傳統(tǒng)官僚體制沒有徹底破除的情況下，假若部門“名不正，言不順”沒有相應(yīng)的權(quán)力作支撐，辦起事來就相當困難。二是有人，有懂旅游、懂管理的能人。對于人才來講，政府機關(guān)當然要比政府直屬事業(yè)單位更有吸引力。三是有錢，需要長期有保證的財政支持。市旅游局的一項重要職能就是宣傳促銷，其資金花費之大，對企業(yè)績效影響之深，是顯而易見的。在實際操作中，A市和B市近幾年的旅游促銷資金籌措都差不多，有時B市還優(yōu)于A市，但A市有體制保證(每年由旅游發(fā)展基金支付)，不是隨領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度而轉(zhuǎn)移，企業(yè)對此有信心。從長遠來看，顯示了A市模式的優(yōu)越性。
最后，作為城市旅游管理模式中“自治類組織”——市旅游協(xié)會，其科學運作的關(guān)鍵有兩個：一是旅游自治組織是社會團體，而不是政府的附屬機構(gòu)，所以它要姓“社”，不能姓“政”。也就是講，旅游局和旅游協(xié)會不應(yīng)是兩塊牌子一套班子。二是政府要放權(quán)，要支持旅游協(xié)會獨立發(fā)揮作用。從內(nèi)容來看，兩市旅游協(xié)會的實質(zhì)差不多，都缺乏獨立的職能范圍。但從形式來看，A市旅游協(xié)會會長和旅游局局長實現(xiàn)了“政社分離”。盡管這是形式上的一點差別，但對企業(yè)產(chǎn)生心理效應(yīng)要比B市好得多。
參考文獻：
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