政府創(chuàng)新能力影響因素分析
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內(nèi)容提要:創(chuàng)新型國(guó)家和服務(wù)型政府要求政府必須具備較強(qiáng)的創(chuàng)新能力。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性和外結(jié)構(gòu)性因素對(duì)政府創(chuàng)新能力的提升和發(fā)展具有重要作用。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素包括政府價(jià)值取向、行政文化、組織機(jī)構(gòu)、官員素質(zhì)及政府能力結(jié)構(gòu)等。政府外結(jié)構(gòu)性因素主要源于政府與市場(chǎng)、社會(huì)間競(jìng)爭(zhēng)、合作和反對(duì)的關(guān)系。政府價(jià)值理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎(chǔ),內(nèi)結(jié)構(gòu)性影響因素起著決定性作用,外結(jié)構(gòu)性影響因素則是其發(fā)展的重要保障。
關(guān)鍵詞:政府創(chuàng)新能力;政府能力結(jié)構(gòu);競(jìng)爭(zhēng);合作
一、引言
隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化日趨加劇,中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治格局中發(fā)揮越來越重要的作用,同時(shí)也多方位、深層次地接受來自國(guó)際組織、國(guó)外政府的巨大影響。世界各國(guó)在國(guó)際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國(guó)經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力決定。經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的不竭動(dòng)力來源于一國(guó)科學(xué)和技術(shù)的不斷創(chuàng)新。正因?yàn)榇?國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、政府創(chuàng)新等各種圍繞“創(chuàng)新”而來的“名詞”長(zhǎng)久地牽動(dòng)著各國(guó)研究者的神經(jīng)。特別是眾多發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后,企業(yè)依附性強(qiáng),激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)使得企業(yè)根本沒有余力進(jìn)行自主創(chuàng)新,何況國(guó)外“新”技術(shù)的引進(jìn)仍能為企業(yè)帶來豐厚利潤(rùn),這就使得企業(yè)更沒有動(dòng)力去創(chuàng)新。加上發(fā)展中國(guó)家的法律、制度、文化等各方面也少有促進(jìn)科技創(chuàng)新的動(dòng)力源。
在這種新的國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)下,黨和政府審時(shí)度勢(shì),提出“用15年左右的時(shí)間使我國(guó)進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列”的奮斗目標(biāo)?，F(xiàn)代創(chuàng)新型國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們,政府在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)中應(yīng)著重完善創(chuàng)新型制度、健全國(guó)家創(chuàng)新體系、發(fā)展創(chuàng)新文化,切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。基于此,當(dāng)前國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)更為迫切的是,加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉(zhuǎn)變,調(diào)整與之不相適應(yīng)的行政機(jī)制,這其中至關(guān)重要和基礎(chǔ)性的在于政府創(chuàng)新能力的提升。政府創(chuàng)新能力的加強(qiáng),不僅能為企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體提供良好的制度環(huán)境和基礎(chǔ)條件,而且還能為之作出表率,積極營(yíng)造良好的創(chuàng)新文化,走出發(fā)達(dá)國(guó)家“由于私部門對(duì)政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術(shù)的壓力”而被動(dòng)創(chuàng)新的慣性。本文旨在分析影響政府創(chuàng)新能力發(fā)展的政府內(nèi)外結(jié)構(gòu)性因素,從政府的角度為創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)提供一條有益的選擇路徑。
所謂政府創(chuàng)新能力,是指政府為適應(yīng)不斷變換的經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境,回應(yīng)公民、社會(huì)訴求,實(shí)現(xiàn)政府基本價(jià)值目標(biāo),對(duì)行政理念、組織機(jī)構(gòu)、行政制度及體制等行政活動(dòng)各層面進(jìn)行自我革新的能力。政府創(chuàng)新是政府創(chuàng)新能力的外在表征,政府創(chuàng)新能力是影響政府創(chuàng)新的內(nèi)部決定因素。政府創(chuàng)新能力與政府其他能力一樣,內(nèi)蘊(yùn)于政府機(jī)理,外化為政府行為。政府內(nèi)與外、歷史與現(xiàn)實(shí)等林林總總的因素?zé)o時(shí)無刻不在影響、塑造著政府創(chuàng)新能力,時(shí)間、空間二元框架的四維結(jié)構(gòu)的運(yùn)行限定著政府創(chuàng)新能力的高低。基于這一認(rèn)識(shí)我們把影響政府創(chuàng)新能力的因素歸結(jié)為政府——市場(chǎng)——社會(huì)三維結(jié)構(gòu),具體從政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)兩大方面來探析。
二、政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素
相對(duì)于外在的市場(chǎng)、社會(huì)而言,政府是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體系統(tǒng)。政府的機(jī)構(gòu)、職能及運(yùn)轉(zhuǎn)均遵循著一整套特有的理念與原則,它們塑造了政府內(nèi)外迥然不同的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、執(zhí)行方式、文化氛圍等。影響政府創(chuàng)新能力的首要因素仍在政府內(nèi)部。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素是指在某一特定政府內(nèi)部能對(duì)該政府創(chuàng)新能力產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性力量。一般而言,探討和研究政府創(chuàng)新能力都以某一特定而具體的政府為考察對(duì)象和落腳點(diǎn)。根據(jù)內(nèi)因外因論,政府內(nèi)部分層次結(jié)構(gòu)因素,諸如價(jià)值取向、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分配、權(quán)責(zé)關(guān)系、能力結(jié)構(gòu)等,就成為決定政府創(chuàng)新能力的關(guān)鍵性變量。
(一)價(jià)值取向
從最根本的政府設(shè)計(jì)到政府機(jī)構(gòu)的建立與運(yùn)轉(zhuǎn),價(jià)值取向始終是政府不可或缺的內(nèi)在重要組成部分。政府的價(jià)值取向,是指導(dǎo)政府內(nèi)在機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)與外部職責(zé)實(shí)現(xiàn)的基本理念,它為政府內(nèi)外行政行為提供規(guī)范和導(dǎo)向。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家,“人民性是我國(guó)政府區(qū)別于資本主義國(guó)家政府的最本質(zhì)的內(nèi)容和最鮮明的特點(diǎn)”。換言之,為人民服務(wù)始終是政府必須堅(jiān)持的工作方向和行政行為的指導(dǎo)方針與原則。這一原則通過政府行政的每一個(gè)程序與方式予以貫徹,在每一個(gè)行政細(xì)節(jié)上得以體現(xiàn)。從系統(tǒng)論角度看,價(jià)值取向內(nèi)構(gòu)于政府系統(tǒng)的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出與反饋這四個(gè)基本環(huán)節(jié)。類似地,政府創(chuàng)新能力也體現(xiàn)在政府行為的這四個(gè)環(huán)節(jié)中,價(jià)值取向?yàn)槠涮峁├碚撆c理念支撐,但同時(shí)也規(guī)約著政府創(chuàng)新能力生長(zhǎng)的方向、路徑及速度。
一方面,政府的價(jià)值取向存在著真?zhèn)螁栴},存在著是否符合行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì),以及是否符合人民意愿等問題。正確的價(jià)值取向?yàn)檎畡?chuàng)新能力的生長(zhǎng)創(chuàng)設(shè)了良好氛圍,而錯(cuò)誤的價(jià)值取向則背離行政規(guī)律,在它指引下的行政行為只會(huì)收到與預(yù)期目標(biāo)相悖的結(jié)果,行政失敗不可避免。因而這種情況下的政府創(chuàng)新能力由于錯(cuò)誤的行政價(jià)值取向帶來的政府創(chuàng)新屢次失敗而成長(zhǎng)受挫。甚而言之,這種錯(cuò)誤的價(jià)值理念完全排斥政府創(chuàng)新,更勿言政府創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。由此言之,只有在科學(xué)而正確的行政價(jià)值取向,在對(duì)政府創(chuàng)新寬容甚至鼓勵(lì)的政府行政環(huán)境下,政府創(chuàng)新能力才得以提升。
另一方面,政府價(jià)值取向存在著實(shí)然與應(yīng)然的統(tǒng)一問題。從應(yīng)然的層面看,政府是公共部門,其執(zhí)掌公共權(quán)力的宗旨在于為社會(huì)公眾服務(wù)。從實(shí)然層面看,行政主體不可避免地存在著自身的利益追求,并可能將行政權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)其自身利益的手段。政府價(jià)值取向的這種張力及政府監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制的缺失,不可避免地在政府創(chuàng)新中出現(xiàn)了假借創(chuàng)新之名,行自利之實(shí)的“偽創(chuàng)新”行為。它不僅內(nèi)在地影響著政府創(chuàng)新能力的建設(shè)方向,同時(shí)還為政府創(chuàng)新能力播下了自我毀滅的種子。因而,從政府價(jià)值取向角度考量政府創(chuàng)新能力,必須分析其是否符合行政規(guī)律,行政執(zhí)行是否與之相符等方面來具體化操作。
(二)行政文化
行政文化是在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上形成的,直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。它與政府價(jià)值取向有所區(qū)別。政府價(jià)值取向是政府作為行政組織和國(guó)家有機(jī)組成部分在政治結(jié)構(gòu)體中的基本功能和定位,它具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和統(tǒng)合性。各層級(jí)政府機(jī)構(gòu)和部門都必須以此為生存要義,它是政府存在的價(jià)值所在,同時(shí)也是一切行政活動(dòng)應(yīng)努力追求的方向。政府創(chuàng)新能力同樣必須以此為依歸,否則政府創(chuàng)新將會(huì)偏離其軌道。而行政文化則不同,它只是作為一個(gè)政府機(jī)構(gòu)體在長(zhǎng)期行政活動(dòng)過程中逐漸形成的一種文化形態(tài)。行政文化所依附的行政組織包含了一個(gè)國(guó)家中所有的行政機(jī)關(guān)。每一個(gè)行政機(jī)關(guān)由于其歷史背景、地理環(huán)境、成員組成、經(jīng)濟(jì)條件以及政治文化等各方面因素的影響而形態(tài)迥異,顯現(xiàn)出行政生態(tài)圈光怪陸離的一面。然而,行政文化也并非與政府價(jià)值毫無關(guān)聯(lián)。行政文化是政府在追求其價(jià)值取向的過程中圍繞行政理念、行政方式、行政效能等點(diǎn)滴累積而成。透過它,或多或少可以管窺政府價(jià)值的實(shí)現(xiàn)狀況。從現(xiàn)實(shí)看,行政文化也并不總是自我限定在政府價(jià)值規(guī)范的軌道內(nèi)活動(dòng),與之相左者有之,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)急遽變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期尤為常見。正因?yàn)榇?不同的行政文化孕育出不同的政府創(chuàng)新能力。
人的任何行為都是在一定的思想意識(shí)指導(dǎo)之下進(jìn)行的。這些意識(shí)以不同形態(tài)存在,有的比較顯著,已有具體規(guī)章條例來約束;有的則讓人難以捉摸,即使身臨其中也不知所以然,但它們都至關(guān)重要。優(yōu)良的行政文化有助于形成團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的組織氛圍,有利于組織價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。它們包括了諸如公平、民主、平等、堅(jiān)持不懈、相互學(xué)習(xí)、團(tuán)結(jié)協(xié)作、積極創(chuàng)新、追求卓越等重要品質(zhì)。
政府創(chuàng)新作為創(chuàng)新主體的一種有目的、有意識(shí)、有計(jì)劃的行為,其整個(gè)過程必然要受到行政系統(tǒng)內(nèi)一定思想、觀念、情感、動(dòng)機(jī)等的深刻影響,這種影響巨大而持久、潛在而無形。從政府創(chuàng)新實(shí)踐看,個(gè)人創(chuàng)新,也即由政府官員個(gè)人設(shè)計(jì)、實(shí)施的創(chuàng)新,幾乎微乎其微,而且也極難真正成功。真正具有創(chuàng)新力和影響力的政府創(chuàng)新絕大多數(shù)都是有組織的集體產(chǎn)物,也就是說團(tuán)體創(chuàng)新才是政府創(chuàng)新的主導(dǎo)和努力方向。但團(tuán)體創(chuàng)新易受行政文化約束,它除須具備個(gè)人創(chuàng)新所需的全部條件(比如行政官員個(gè)人的專業(yè)知識(shí)、創(chuàng)新精神和能力等) ,同時(shí)還必須擁有優(yōu)良的組織機(jī)制和創(chuàng)新文化。反之,低劣的行政文化,如貪污瀆職、不思進(jìn)取等則起著相反的結(jié)果,前述之“偽創(chuàng)新”可見一斑。
由此可見,研究政府創(chuàng)新能力勢(shì)必需要考量該政府及部門的行政文化。只有首先在行政機(jī)構(gòu)體內(nèi)形成有利于創(chuàng)新的優(yōu)良文化,形成符合政府價(jià)值理念的行政文化,才能極大促進(jìn)政府創(chuàng)新能力的提高。這種行政文化不僅僅指創(chuàng)新文化③,而且還包括上述諸如團(tuán)結(jié)協(xié)作等重要品質(zhì)。
(三)組織機(jī)構(gòu)
雖然關(guān)于國(guó)家和政府的起源有各種各樣的理論假說,但這些理論假說歸于現(xiàn)實(shí)卻可納入同一的目的性追求,即探尋現(xiàn)存的政府功能與定位,或者說為當(dāng)下的政府職能與治理方式及路徑尋求理論支撐。從守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建構(gòu)與治理理念的變化無不在某種程度上推動(dòng)著政府組織以某種秩序化的方式變遷。中國(guó)改革開放30年來的政府機(jī)構(gòu)改革就是一個(gè)極為深刻的說明與印證。有關(guān)政府理論及對(duì)政府運(yùn)轉(zhuǎn)解讀的新認(rèn)識(shí),一方面是對(duì)政府在一定歷史、社會(huì)環(huán)境中適應(yīng)性調(diào)整的研究;另一方面又是對(duì)政府職能與機(jī)構(gòu)調(diào)整的前瞻性探討。簡(jiǎn)言之,一是政府已適性研究,一是政府可適性研究,但共同的是,某種程度上的適應(yīng)性變遷是其暗含的主題。變遷,與變革類似,常常意味著一定程度的創(chuàng)新。政府組織機(jī)構(gòu)的建立本身就為政府創(chuàng)新提供了土壤,為政府創(chuàng)新能力的施展搭建了合適的舞臺(tái)和組織保障。從這個(gè)角度講,政府部門的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)在相當(dāng)程度上制約著政府創(chuàng)新能力。
由于分工原則在政府的應(yīng)用,官僚政府依據(jù)某種技術(shù)方法, 被人為設(shè)計(jì)分割為若干要求相對(duì)獨(dú)立、職責(zé)明確卻又不相互重疊的組織機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)雖各自獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn),但卻又相互關(guān)聯(lián),這種既獨(dú)立又關(guān)聯(lián)的狀態(tài)構(gòu)成了政府獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)。由于職能分配的不同,政府各部門面對(duì)的事務(wù)性工作及其工作對(duì)象、制度、程序等也存在較大差異,主要表現(xiàn)在對(duì)政府內(nèi)、外部行政事務(wù)處理的要求上,比如與公眾生活密切性程度等。政府部門工作與公眾生活相關(guān)性越強(qiáng),相互間交流與溝通頻率越高,相互間制約程度就越深。政府部門與公眾互動(dòng)性的增多,在擴(kuò)大公民參與的同時(shí),給政府部門行政無形中增添了壓力,也為政府創(chuàng)新提供了動(dòng)力源。雖說政府創(chuàng)新是通過政府官員的改革行為得以實(shí)現(xiàn),其直接動(dòng)力是政府官員的責(zé)任心和進(jìn)取心,然而從根本上說,政府創(chuàng)新的動(dòng)力來源于活生生的社會(huì)實(shí)踐。這種社會(huì)實(shí)踐往往以信息的形式通過政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)入政府系統(tǒng),而強(qiáng)大的政府創(chuàng)新能力需要有能迅速而全面匯集相關(guān)信息,擁有一套正式規(guī)定和持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的組織安排。正因?yàn)榇?政府部門職能不同,接收公眾信息的程度和流量不同,部門創(chuàng)新的動(dòng)力不同,最終政府創(chuàng)新能力培育與提升的機(jī)會(huì)也不同。這是從單一的政府部門角度看政府組織機(jī)構(gòu)對(duì)政府創(chuàng)新能力的制約作用。
政府組織機(jī)構(gòu)在政府創(chuàng)新中的影響,除其分工帶來的職務(wù)、權(quán)力分化外,責(zé)任也是具有內(nèi)在約束力的重要因素。有效的責(zé)任追究機(jī)制能規(guī)范政府創(chuàng)新,避免步入歧途,為政府創(chuàng)新能力正本清源。
政府部門間溝通與協(xié)調(diào)關(guān)系也影響著政府創(chuàng)新能力。政府的組織結(jié)構(gòu)安排應(yīng)力求保證政府總體動(dòng)力、官員動(dòng)力和公眾對(duì)政府的期望相協(xié)調(diào)。這就要建立一套對(duì)整個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行控制和保證系統(tǒng)內(nèi)各部門之間能相互溝通的體制,以保證政府各部門的運(yùn)作不偏離目標(biāo)以及政府創(chuàng)新不偏離預(yù)先的設(shè)定,有效提升政府創(chuàng)新能力。一般而言,當(dāng)一項(xiàng)政府創(chuàng)新超出了單一部門的界定,需要多個(gè)部門間溝通與協(xié)作時(shí),政府創(chuàng)新能力受政府組織結(jié)構(gòu)影響的程度就會(huì)很深,牽涉部門越多,程度越深。這種掣肘作用不僅體現(xiàn)在政府創(chuàng)新的創(chuàng)制階段,同樣地,體現(xiàn)于制定與執(zhí)行的銜接上。創(chuàng)新不僅僅指創(chuàng)新文本的形成,它還包括了這些文本在政府行政實(shí)踐活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)。沒有執(zhí)行的政府創(chuàng)新是極不完整的,執(zhí)行的欠缺使得政府創(chuàng)新能力無法得到實(shí)踐檢驗(yàn),所謂的政府創(chuàng)新也只能算是一個(gè)止于文本的美好愿景;執(zhí)行的偏離,勢(shì)必扭曲創(chuàng)新意圖,削弱對(duì)政府創(chuàng)新能力的評(píng)價(jià)。
(四)政府能力結(jié)構(gòu)
政府能力是一個(gè)系統(tǒng)性概念,是若干基本能力的綜合體現(xiàn),主要地可分為政府常規(guī)能力和政府創(chuàng)新能力。這里主要探討政府常規(guī)能力結(jié)構(gòu)對(duì)政府創(chuàng)新能力的影響。要闡明這一點(diǎn)就必須首先了解政府常規(guī)能力結(jié)構(gòu)。學(xué)界已有的研究可謂見仁見智,但大體都是根據(jù)政府的行政行為把政府能力作功能性區(qū)分,如汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力;創(chuàng)造能力、生產(chǎn)能力、改造能力、適應(yīng)能力、貫徹能力、自律能力;人力、財(cái)力、權(quán)力、公信力、文化力、信息力和結(jié)構(gòu)力,等等。
筆者則認(rèn)為,對(duì)政府能力結(jié)構(gòu)的分析,不能僅限于列舉式地對(duì)政府能力作功能性區(qū)分,還應(yīng)對(duì)政府能力結(jié)構(gòu)進(jìn)行價(jià)值性區(qū)分。這種價(jià)值性研究為政府能力的提升指明了努力的方向,也能避免那種為提升政府能力而單一地強(qiáng)化能力結(jié)構(gòu)中某一方面的不當(dāng)傾向,同時(shí),它還為政府創(chuàng)新能力的提升和評(píng)價(jià)提供了依據(jù)。
根據(jù)戴維·伊斯頓的系統(tǒng)理論,政府作為一個(gè)系統(tǒng),其一切行政行為可基本歸結(jié)為輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反饋四個(gè)階段。輸入,被區(qū)分為要求和支持兩個(gè)方面;轉(zhuǎn)換是政府內(nèi)部?jī)r(jià)值、信息等程式的有效運(yùn)轉(zhuǎn);輸出可歸為政治產(chǎn)品的生產(chǎn);反饋則可視為輸出經(jīng)社會(huì)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換后對(duì)政府的再輸入。要求和支持被看作是社會(huì)系統(tǒng)向政治系統(tǒng)輸入的兩種類別。其實(shí),“在系統(tǒng)這一端的那些輸出,其功能類似于輸入那一端的要求和支持”,也即政治系統(tǒng)向社會(huì)系統(tǒng)的輸出, 也可區(qū)分為要求和支持兩個(gè)方面。類似地,在政治系統(tǒng)內(nèi)部,它的運(yùn)轉(zhuǎn)同樣體現(xiàn)出消極和積極兩副面孔,要求和支持亦可概言之。進(jìn)而,我們認(rèn)為,政府行為及其能力向度可歸結(jié)為要求和支持兩個(gè)方面,政府能力結(jié)構(gòu)首先應(yīng)是要求與支持的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。
政府要求能力即表現(xiàn)為政府為維護(hù)統(tǒng)治而對(duì)公民提出服從要求的實(shí)現(xiàn)程度,它是政府將統(tǒng)治階級(jí)或公眾的意志轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的能力展示,具有強(qiáng)制性和規(guī)序性的特點(diǎn)。其能力指向于政府生存,具有消極的意味。而政府支持能力則不僅滿足社會(huì)成員的特定要求,還能包容和支持公民泛化的要求,同時(shí)培養(yǎng)公民及社會(huì)自主發(fā)展的能力。它具有開放性、包容性、整合性、回應(yīng)性及服務(wù)性等特點(diǎn)。其能力指向于政府發(fā)展,具有顯著的積極意味。而從前述對(duì)政府能力研究的介紹看,現(xiàn)有研究更多筆墨偏重于政府要求能力,比如汲取財(cái)政能力、合法化能力、強(qiáng)制能力、社會(huì)抽取能力等。這是從政府功能的視角對(duì)政府能力的一種理解。
另外,從政府結(jié)構(gòu)的角度看,由于靜態(tài)的結(jié)構(gòu)式理解缺乏特定的價(jià)值觀導(dǎo)引,不能形成富有指向性的結(jié)構(gòu)間協(xié)同力。即使進(jìn)行能力建設(shè),也往往易于走向其對(duì)立面。最終得到強(qiáng)化的只有政府對(duì)社會(huì)的規(guī)制、抽取、控制等要求性能力和公民的慣性不合作態(tài)度。隨之,由于政府能力結(jié)構(gòu)的非平衡性發(fā)展,政府的活動(dòng)領(lǐng)域,雖似有所壓減,但實(shí)則政府抽取的大量社會(huì)資源與規(guī)制社會(huì)發(fā)展的方向均不同程度地使社會(huì)自主活動(dòng)的空間被進(jìn)一步壓縮,社會(huì)活力難以維系。一個(gè)缺乏活力和生機(jī)的社會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家和民族來說,結(jié)果將是災(zāi)難性的。反之,明確了基本價(jià)值取向和發(fā)展目標(biāo)、具有價(jià)值統(tǒng)攝性的政府能力建設(shè),更多地在于服務(wù)社會(huì),挖掘社會(huì)發(fā)展?jié)摿?提升社會(huì)活力。偏隅于政府支持能力建設(shè),更多的資源將會(huì)留在社會(huì),政府提供的基本服務(wù)能放大社會(huì)資源的可活動(dòng)空間,為其自我整合提供了制度支持和環(huán)境氛圍。只有在一個(gè)充滿生機(jī)和活力的社會(huì)有機(jī)體中,新的觀念、思想、制度、科技才會(huì)不斷涌現(xiàn),社會(huì)才會(huì)有持久的生命力。在這樣的社會(huì)中,經(jīng)由政府支持能力所內(nèi)蘊(yùn)的政府與公民互動(dòng),政府創(chuàng)新和社會(huì)創(chuàng)新必將相互影響、相互促進(jìn)。創(chuàng)新型社會(huì)所打造的創(chuàng)新型人才也能為政府創(chuàng)新充分發(fā)揮他們聰明才智。由此,政府創(chuàng)新能力的提升將會(huì)擁有不竭的動(dòng)力源泉。
由此可見,在某種程度上,政府支持能力與政府創(chuàng)新能力呈正相關(guān),政府支持能力越強(qiáng),政府創(chuàng)新能力越高,從而政府創(chuàng)新舉措越多, 質(zhì)量越高。反之,政府要求能力,從總體趨勢(shì)看,與政府創(chuàng)新能力呈負(fù)相關(guān),政府要求能力越強(qiáng),政府創(chuàng)新能力的構(gòu)建越受限制,政府創(chuàng)新易趨于萎縮。因而,判斷政府創(chuàng)新能力必須深入分析政府能力結(jié)構(gòu),考量政府要求能力和政府支持能力的相對(duì)比重。
(五)政府官員素質(zhì)
政府創(chuàng)新行為歸根結(jié)底是政府官員的行政行為。他們素質(zhì)的優(yōu)劣直接影響到政府創(chuàng)新能力的高低,關(guān)系到政府創(chuàng)新的速度、質(zhì)量和效果。一般而言,政府官員素質(zhì)包括知識(shí)和能力兩大方面。
知識(shí)是人類進(jìn)步的階梯,創(chuàng)新則是推動(dòng)知識(shí)跨越階梯的動(dòng)力。政府創(chuàng)新是政府合法生存和有效發(fā)展的工具和抓手,是政府官員在現(xiàn)實(shí)資源條件約束下的行為選擇。它的成敗,歸根結(jié)底,由其主體決定。政府官員的知識(shí)積累和增長(zhǎng)是政府創(chuàng)新的源頭活水,是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的基礎(chǔ)。從政府創(chuàng)新要求看,政府官員必須具備的知識(shí)主要包括以下兩個(gè)方面:
1、專業(yè)知識(shí)。專業(yè)化的行政分工必須輔之以政府工作人員必備的專業(yè)知識(shí)。這些專業(yè)知識(shí),一方面,通過政府官員在進(jìn)入政府系統(tǒng)前的專業(yè)學(xué)習(xí)獲得,比如現(xiàn)在公務(wù)員招考中對(duì)報(bào)考人員所學(xué)專業(yè)的要求,這時(shí)習(xí)得的主要是相關(guān)理論知識(shí);另一方面,通過政府官員進(jìn)入政府系統(tǒng)后自身學(xué)習(xí)和政府提供的定期培訓(xùn)習(xí)得,這時(shí)以行政技能和實(shí)踐知識(shí)為主,理論知識(shí)為輔。衡量專業(yè)知識(shí)水平,一般考查兩個(gè)方面:學(xué)習(xí)專業(yè)和學(xué)歷程度。這兩方面的考量,在我國(guó)尚未完全走出傳統(tǒng)干部人事管理制度、仍未完善干部定期培訓(xùn)制度、高等教育初步進(jìn)入大眾教育階段的情況下顯得尤為重要。它不僅需要公務(wù)員制度不斷完善,更需要教育體制更新和教育質(zhì)量提高。從政府創(chuàng)新實(shí)踐看,政府官員是創(chuàng)新的主要設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者。缺乏相應(yīng)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的政府創(chuàng)新,勢(shì)必是水中月、鏡中花。
2、社會(huì)知識(shí)。這里的社會(huì)知識(shí)是指除專業(yè)知識(shí)以外從社會(huì)生活中獲得的知識(shí)。專業(yè)知識(shí)和社會(huì)知識(shí)是政府官員必備的相輔相成的兩個(gè)知識(shí)面。深厚的專業(yè)知識(shí)雖然可以使政府官員對(duì)問題的專業(yè)理解更深刻,但也容易使政府官員的思維和視角停留在其所在的部門領(lǐng)域。各類社會(huì)知識(shí)不僅是政府官員行政的必要知識(shí)條件,更是政府創(chuàng)新的內(nèi)在要求。這是因?yàn)?任何一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域只是社會(huì)大系統(tǒng)極其微小的一個(gè)子系統(tǒng)。不同子系統(tǒng)間存在著復(fù)雜關(guān)聯(lián),而這些深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并不會(huì)以淺顯的形式表露無遺,讓人們輕易感知。它需要人們不斷地對(duì)之研究和挖掘。
因而,政府創(chuàng)新面對(duì)的不僅是表露出來的表象問題,而是圍繞著這一問題形成的復(fù)雜問題系統(tǒng)。從這個(gè)角度來講,任何政府創(chuàng)新都將是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。這不僅是指時(shí)序上的系統(tǒng)性,更重要的是指在空間結(jié)構(gòu)上的系統(tǒng)性,也即不同領(lǐng)域的相互協(xié)同與配套。在這種情況下,擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新主體的政府官員自然需要深入了解問題背后的相關(guān)社會(huì)知識(shí),包括人文習(xí)俗與傳統(tǒng)等。當(dāng)然,掌握社會(huì)知識(shí)的需要,并不是要求每一個(gè)政府官員對(duì)社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域都去深入學(xué)習(xí),它還可以通過不同領(lǐng)域政府官員和普通民眾的相互合作而實(shí)現(xiàn)。這也就涉及到政府部門官員間的知識(shí)結(jié)構(gòu)。在擁有完備的知識(shí)系統(tǒng)和知識(shí)結(jié)構(gòu)的政府組織中,政府就有了提升創(chuàng)新能力的知識(shí)基礎(chǔ)。
三、政府外結(jié)構(gòu)性因素
政府外結(jié)構(gòu)性因素是指在某一政府外部能對(duì)政府創(chuàng)新能力產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性力量。這種結(jié)構(gòu)性力量從主體的角度來看,包括政府間主體結(jié)構(gòu)關(guān)系、政府與社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系以及政府與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)關(guān)系等。政府間主體結(jié)構(gòu)主要指上級(jí)政府、同級(jí)政府以及下級(jí)政府之間的關(guān)系。任何一個(gè)政府及部門的行政行為都是在國(guó)內(nèi)嚴(yán)密的“府際”關(guān)系約束下的合理選擇。在一定意義上說,政府創(chuàng)新就是地方政府間博弈的選擇結(jié)果。政府與社會(huì)結(jié)構(gòu)主要是指“小政府、大社會(huì)”,還是“大政府、小社會(huì)”的格局。政府與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)則主要指政府是否應(yīng)該干預(yù)市場(chǎng)以及在怎樣的領(lǐng)域內(nèi)如何適時(shí)施加何種干預(yù)等兩者行動(dòng)合理邊界問題,是指“市場(chǎng)取代政府或政府取代市場(chǎng)的程度”。
從政府外結(jié)構(gòu)對(duì)政府的內(nèi)在態(tài)度來看,基本可概括為競(jìng)爭(zhēng)、合作與對(duì)立三種基本情況。本文即以此分類為框架,逐一進(jìn)行分析。
(一)競(jìng)爭(zhēng)
眾所周知,競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有旺盛生命力的根本。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)將其引入政府領(lǐng)域,諾斯就曾詳細(xì)分析競(jìng)爭(zhēng)對(duì)一個(gè)國(guó)家的執(zhí)政集團(tuán)及其國(guó)家興衰的巨大影響。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力,迫使企業(yè)必須不斷創(chuàng)新,將外在壓力及時(shí)轉(zhuǎn)化成為企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力,以降低成本,謀求生存和發(fā)展。熊彼特在他的創(chuàng)新理論中有一個(gè)重要的觀點(diǎn):競(jìng)爭(zhēng)程度、企業(yè)規(guī)模和壟斷力量這三個(gè)變量決定著技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。這一理論引入到分析政府創(chuàng)新時(shí),“競(jìng)爭(zhēng)”便成為制約政府創(chuàng)新能力的要素之一。
然而,對(duì)于政府創(chuàng)新,學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,由于政府在某種程度上天生具有壟斷性和獨(dú)占性等特點(diǎn),缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)式的競(jìng)爭(zhēng)生存壓力,因而也就缺少創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。其實(shí),政府內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)從來都不缺乏,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也一直貫穿于任何一個(gè)國(guó)家的歷史發(fā)展過程。學(xué)者們認(rèn)為傳統(tǒng)政府缺乏競(jìng)爭(zhēng),主要是由于大家關(guān)注的競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容不同?，F(xiàn)代政府建立之前,各國(guó)都不同程度地存在著任人唯親、政黨分肥,只是當(dāng)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)是被異化了的競(jìng)爭(zhēng):圍繞的不是能力而是親疏關(guān)系,是肉體上你死我活的純自然式拼殺。這種惡性競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下自然不能產(chǎn)生創(chuàng)新的動(dòng)力,有的只是毀滅的沖動(dòng)。
與異化了的競(jìng)爭(zhēng)不同,現(xiàn)代政府尋求的是在透明、公正的前提下圍繞能力和績(jī)效進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)代政府管理中的競(jìng)爭(zhēng)廣泛分布于公務(wù)員管理、政府部門職、權(quán)、利的分配與界定以及地方政府政績(jī)考核等各領(lǐng)域。中國(guó)現(xiàn)代政府和政府行政科學(xué)化的形成,本質(zhì)上是一個(gè)從非公開的異化競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向建立一個(gè)包容、鼓勵(lì)、公平、透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的過程。對(duì)于如何在政府管理中引入具體的競(jìng)爭(zhēng)操作機(jī)制,國(guó)外學(xué)術(shù)界已取得一些進(jìn)展,如西方新公共管理運(yùn)動(dòng),就主張要建構(gòu)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的行政運(yùn)行模式,把市場(chǎng)機(jī)制引入到公共物品和公共服務(wù)的供給領(lǐng)域,如推行公共服務(wù)和公共設(shè)施維護(hù)的承包制、改革政府執(zhí)行部門使其能夠與社會(huì)中介組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)等。這些競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立旨在迫使政府從內(nèi)部生長(zhǎng)出創(chuàng)新動(dòng)力,以提高公共效率,為社會(huì)提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
毋庸諱言,當(dāng)下中國(guó)政府的創(chuàng)新真正建立在競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的尚不多見。這是因?yàn)槠毡榈慕∪行У母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制并未形成。良好競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立于目前而言本身也是一種政府創(chuàng)新,而且還是有效提高政府創(chuàng)新能力的必要過程。有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立與行政體制和環(huán)境有著緊密關(guān)聯(lián)。競(jìng)爭(zhēng)能否推動(dòng)創(chuàng)新,其根源在于“競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境必須公平合理,競(jìng)爭(zhēng)者遵循同一競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果才具有可比性和說服力,才能真正的優(yōu)勝劣汰,否則就會(huì)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)者或者失去再競(jìng)爭(zhēng)的勇氣和信心,或者不走正道⋯⋯不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,最大的‘罪狀’就是壓抑創(chuàng)新人才。”這種情形在政府和私營(yíng)部門之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)就顯得尤為重要。此外,沒有透明作為基礎(chǔ),競(jìng)爭(zhēng)的公正、公平也就無從談起。因而,當(dāng)前考察政府創(chuàng)新能力最切實(shí)的就在于判斷政府運(yùn)行機(jī)制是否做到了公開、透明、陽(yáng)光運(yùn)行。
另一方面,創(chuàng)新除了必須需要競(jìng)爭(zhēng)這一“動(dòng)力”以外,還必須有“引力”作用。所謂“引力”,也就是能夠?qū)φ賳T創(chuàng)新形成吸引力的因素,也即對(duì)政府官員有可預(yù)期的良好收益。畢竟,政府官員也有著渴望成功和被認(rèn)可的希冀,甚至還有著毋庸諱言的自利的傾向。競(jìng)爭(zhēng)要形成的是能者上的局面。這才是旨在通過競(jìng)爭(zhēng)衍生出政府創(chuàng)新的本義。從這個(gè)角度來說,在形成有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)上,如何將政府創(chuàng)新與政府官員考核和晉升建立關(guān)聯(lián)是影響政府創(chuàng)新能力的又一重要因素。
(二)合作
如果說,競(jìng)爭(zhēng)是創(chuàng)新的動(dòng)力,那么合作則是創(chuàng)新的保障?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)開放的復(fù)雜系統(tǒng),任何一個(gè)組織、群體和個(gè)人都生活在一個(gè)有機(jī)的生態(tài)圈中,根本無法做到與世隔絕。這個(gè)生態(tài)圈包括自然生態(tài)圈和社會(huì)生態(tài)圈。政府創(chuàng)新必須與自然和社會(huì)這兩個(gè)生態(tài)圈進(jìn)行充分合作與協(xié)調(diào),否則政府創(chuàng)新將成無源之水。由于自然生態(tài)圈本身是一種環(huán)境因素,包括地理環(huán)境、物質(zhì)資源、人口因素、氣候條件等,雖然對(duì)政府創(chuàng)新有一定的影響,但二者之間并不存在絕對(duì)的正相關(guān)或負(fù)相關(guān),因而這里主要集中探討政府與社會(huì)生態(tài)圈間的合作。
一般而言,政府創(chuàng)新過程中政府與社會(huì)生態(tài)圈的合作包括政府間合作(包括政府與上級(jí)政府、同級(jí)政府以及下級(jí)政府) 、政府與企業(yè)合作(包括國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)以及外資企業(yè)等) 、政府與專家合作(包括本地和外地相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者等)以及政府與公民、社團(tuán)合作(包括市民、移民、外來民工及各種社團(tuán)等) 。這些“創(chuàng)新主體間密切有效的聯(lián)系與合作,能夠使創(chuàng)新資源在主體間高效流動(dòng),有利于降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn),減少創(chuàng)新成本,加快創(chuàng)新速度,提高創(chuàng)新效益”,增強(qiáng)創(chuàng)新能力。
首先,從政府間的合作來看,在既定的中國(guó)政府體制及政治格局下,政府創(chuàng)新過程不僅需要政府部門內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與協(xié)作,其合法性還必須得到上級(jí)政府的肯定,創(chuàng)新的執(zhí)行則必須得到下級(jí)部門的認(rèn)可。這是因?yàn)橹袊?guó)政府的行政權(quán)力很大程度上仍是一種自上而下授權(quán)式的,政府官員對(duì)上負(fù)責(zé),政府創(chuàng)新必須在上級(jí)政府所規(guī)定的界域內(nèi)行動(dòng)。在這種機(jī)制的約束下,政府創(chuàng)新能力的施展,在普遍地缺乏創(chuàng)新精神和文化的政府部門中,很大程度上就首先取決于其是否有開明的上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)。此外,政府創(chuàng)新能力還包含創(chuàng)新文本的執(zhí)行能力,但該執(zhí)行卻并不總是由創(chuàng)新的政府部門來完成。下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)的態(tài)度、能力等多種因素都深刻影響著政府創(chuàng)新執(zhí)行的成敗,制約著政府創(chuàng)新能力的充分施展。即使是政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的創(chuàng)新,也必須有政府職能部門的配合才能得到真正落實(shí)。這是因?yàn)殡m然行政權(quán)力對(duì)上負(fù)責(zé),但透明行政機(jī)制尚未建立,現(xiàn)有監(jiān)督體制發(fā)揮實(shí)效有限,責(zé)任追究機(jī)制更不完善,下級(jí)政府及執(zhí)行機(jī)關(guān)仍有較大的自主活動(dòng)空間來謀求最大化的自我利益。這種自利空間的存在足以使其陽(yáng)奉陰違,從而導(dǎo)致政府創(chuàng)新流產(chǎn)。故而,上、下級(jí)政府是否能緊密合作,就成為制約政府創(chuàng)新能力的重要因素。
其次,從政府與企業(yè)的合作看,雖然兩者性質(zhì)不同,追求的目標(biāo)也有較大差異,但這并不排除合作的空間,而且某種程度上,政府創(chuàng)新還必須獲得這些企業(yè)的支持與配合。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)和商人,在追求自我私利最大化的同時(shí),客觀上也帶來了公共福利這些副產(chǎn)品。而政府就是為了這些副產(chǎn)品而產(chǎn)生和運(yùn)作的。政府需要企業(yè)的合作一定程度上也正是基于這一點(diǎn)。事實(shí)上,不僅“政治家們交換好處以增進(jìn)彼此的合作”,政府官員和企業(yè)家之間同樣需要依賴交換建立起合作關(guān)系。政府創(chuàng)新也受這種合作關(guān)系的制約:政府創(chuàng)新是對(duì)社會(huì)利益格局的調(diào)整,它必然要影響到市場(chǎng)領(lǐng)域活動(dòng)中的主體?，F(xiàn)代社會(huì)政治對(duì)經(jīng)濟(jì)的依賴程度不可謂不深,誠(chéng)如林德布洛姆所言,“在世界上所有的政治制度中,大部分政治是經(jīng)濟(jì)性的,而大部分經(jīng)濟(jì)亦是政治性的”。新的經(jīng)濟(jì)體和經(jīng)濟(jì)力量的不斷出現(xiàn)和增長(zhǎng),勢(shì)必要求改善其生存的傳統(tǒng)社會(huì)環(huán)境,也就自然向政府提出創(chuàng)新的要求。這種經(jīng)濟(jì)與政治的交融關(guān)系,雖也掣肘著政府的創(chuàng)新行動(dòng),但更為政府與企業(yè)的合作提供了廣闊的前景,深受大多數(shù)企業(yè)歡迎的政府創(chuàng)新必然能得以順利開展。在政府與企業(yè)圍繞政府創(chuàng)新進(jìn)行的合作中,惟一需要考慮的是,合作如何在互利的基礎(chǔ)上規(guī)范地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),擴(kuò)大公共福利。從這個(gè)角度來說,政府創(chuàng)新能力自然就包含著政府調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)企業(yè)以配合其行動(dòng)的能力,兩者的合作水平自然深刻影響到政府創(chuàng)新能力。
再次,從政府與專家學(xué)者的合作來看,則必須強(qiáng)化知識(shí)分子與政府之間的聯(lián)合,重視知識(shí)精英在政府管理創(chuàng)新中的作用。專家學(xué)者是社會(huì)的精英分子,在其所研究的領(lǐng)域一般都有相當(dāng)?shù)脑煸?有更敏銳的分析、判斷能力,對(duì)特定的問題有獨(dú)特的認(rèn)識(shí),比一般的民眾站得高、看得遠(yuǎn)、想得透。政府創(chuàng)新必需的知識(shí)儲(chǔ)備在其主體尚不完全具備時(shí),專家學(xué)者就是一個(gè)良好的智力源、蓄能池。另一方面,知識(shí)分子有著較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任心,是社會(huì)的良知,對(duì)社會(huì)問題一般能持中立的態(tài)度,不偏不倚地進(jìn)行探討,從而能較為客觀而深刻地把握問題本質(zhì),提出解決之道。同時(shí),強(qiáng)烈的責(zé)任心使專家學(xué)者能積極響應(yīng)政府號(hào)召,熱心奉獻(xiàn)自己的真知灼見。從當(dāng)前政府創(chuàng)新實(shí)例看,在專家學(xué)者充分參與下,其成功率較高。專家學(xué)者不僅在創(chuàng)新理論上提供指導(dǎo),更能對(duì)具體創(chuàng)新方案進(jìn)行修正,同時(shí)還能防止政府官員創(chuàng)新中的自利傾向。政府在創(chuàng)新過程中是否能夠正確地吸收專家意見,是其創(chuàng)新能力高低的重要表現(xiàn)。
最后,從政府與公民、社團(tuán)的合作來看,擴(kuò)大公民參與,一方面有利于吸收公民、社團(tuán)的創(chuàng)新力量;另一方面有利于公民對(duì)政府政策的認(rèn)可,使政府創(chuàng)新順利執(zhí)行。“從群眾中來,到群眾中去”歷來是黨和政府制定各項(xiàng)方針政策的基本原則。本質(zhì)上,它實(shí)踐了公民參與,體現(xiàn)了社會(huì)民主。遵循這一原則,黨在戰(zhàn)爭(zhēng)年代贏得了民心,取得了革命勝利;在和平年代,則初步建立了社會(huì)主義制度,基本實(shí)現(xiàn)小康。群眾路線之所以能發(fā)揮如此效果,關(guān)鍵就在于政府與民眾在知識(shí)、信息、人力、思想、力量等方面的激烈碰撞,使得政府創(chuàng)新?lián)碛谐志玫纳?。公民通過不間斷參與不僅能夠?yàn)檎畡?chuàng)新提供智力支持,更能在參與中形成主人翁意識(shí),易于理解政策意圖,減少創(chuàng)新執(zhí)行成本,從而既能提高公民政治能力,又有利于促成創(chuàng)新型公民社會(huì)的形成。研究顯示,民間社團(tuán)組織發(fā)育情況、公民參與意愿和水平、公民不同的參與方式和途徑等變量因素,與地方治理發(fā)展水平、治理能力之間存在著比較明顯的正相關(guān)關(guān)系。換句話說,地方治理的績(jī)效高低在很大程度上取決于社會(huì)組織和公民參與的能力。而當(dāng)前,政府績(jī)效的大幅度提高很大程度上通過政府不斷創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。故而,政府創(chuàng)新能力的高低,很大程度上取決于政府能否繼續(xù)走群眾路線,擴(kuò)大公民有效參與,吸取民間智慧和力量。
從各國(guó)政府的創(chuàng)新實(shí)踐來看,強(qiáng)調(diào)政府與公民、企業(yè)、非政府組織之間建立良好的合作與伙伴關(guān)系已經(jīng)成為主導(dǎo)性的政治理念。各國(guó)政府普遍認(rèn)識(shí)到,“政治并不是‘零和’的博弈,更不是‘你死我活’的殘酷斗爭(zhēng),用合作化解沖突和對(duì)抗是整個(gè)社會(huì)各部門、各群體實(shí)現(xiàn)共贏的必不可少的路徑。”
(三)對(duì)立
政府創(chuàng)新巨大的利益相關(guān)性,很可能會(huì)引起部分利益受損群體的不滿和抵觸。這種情況一般出現(xiàn)在政府創(chuàng)新的透明性、公正性及合理性遭到質(zhì)疑且對(duì)利益受損群體缺乏相應(yīng)補(bǔ)償時(shí)。此時(shí),對(duì)立、沖突的程度深刻制約著政府創(chuàng)新能力。政府采取何種方式予以化解對(duì)政府創(chuàng)新能否順利開展影響深遠(yuǎn)。一般而言,面對(duì)對(duì)立情緒,政府有四種基本處理方式:強(qiáng)制、說服、利誘和逃避。這四種不同的處理方式分別表明了政府不同的行政理念,極易導(dǎo)致相異的政府創(chuàng)新結(jié)局。
首先,強(qiáng)制性的處理方式。顯然,這一處理方式是傳統(tǒng)政府的首選,同樣也是現(xiàn)代政府要求能力的直接延伸和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。強(qiáng)制充分顯示了政府權(quán)威,體現(xiàn)了政府與公眾之間的層級(jí)化結(jié)構(gòu),是“大政府、小社會(huì)”的自然要求和慣性行為。強(qiáng)制要求特定群體,響應(yīng)政府號(hào)召,服從政府安排,獨(dú)自承擔(dān)政策性后果。政府創(chuàng)新中的利益調(diào)整以局部的帕累托倒退來實(shí)現(xiàn)所謂的“公共利益”改進(jìn)。這種方式與現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)特別是市場(chǎng)規(guī)則被普遍接受后人們的期望行為方式明顯沖突。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅使政府一體獨(dú)大的傳統(tǒng)格局中遭到瓦解,而且公民社會(huì)已在夾縫中緩慢成長(zhǎng),公民對(duì)自我利益的維護(hù)與追求亦成為共識(shí)。那種僅以強(qiáng)調(diào)“個(gè)人利益服從集體利益、國(guó)家利益”的簡(jiǎn)單而空洞的口號(hào)已難以實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下曾產(chǎn)生的輝煌效應(yīng)。為此,強(qiáng)制招致的不會(huì)是服從,更可能是規(guī)模更大、程度更深的對(duì)立和沖突。這只會(huì)使政府創(chuàng)新陷入尷尬的境地,政府創(chuàng)新夭折在所難免。
其次,說服性的處理方式。說服性的宣傳教育是我國(guó)政府行政方式的優(yōu)良傳統(tǒng),具有本小利大的優(yōu)點(diǎn),實(shí)施效果頗佳。但這種方式易受多種因素影響,比如政府創(chuàng)新所涉內(nèi)容、說服的方式和手段、群眾的覺悟程度、利益受損量等。這些因素在社會(huì)急劇變革時(shí)期已不似傳統(tǒng)社會(huì)中那樣穩(wěn)定。政府創(chuàng)新大多是重組公民長(zhǎng)期以來積累的存量資本,關(guān)乎其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì),但其是否符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、是否順應(yīng)民心卻非政府一家能言?，F(xiàn)代公民社會(huì)雖還不足以與政府“分庭抗禮”,但已能挑戰(zhàn)政府在各方面的權(quán)威。從這個(gè)角度來說,若創(chuàng)新中政府僅僅采取這一方式化解沖突,則勢(shì)必自縛手腳,政府創(chuàng)新能力也因此難以獲得施展的空間。
再次,利誘的處理方式。利誘,從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來看,則是交換。林德布洛姆曾將不同國(guó)家政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系歸納為權(quán)威、交換和說服三種形式。交換無處不在,特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度初步建立后,即使是政治與經(jīng)濟(jì)之間的交換也已司空見慣。交換是以互利的方式贏得相互間融洽共處。雙贏能成為對(duì)立雙方共同的追求。對(duì)于政府創(chuàng)新中的沖突,首先取決于政府是否秉持以人為本、群眾利益無小事的執(zhí)政理念,是否能以平等的姿態(tài)與利益相關(guān)方對(duì)等地和平協(xié)商。只有政府的姿態(tài)做出轉(zhuǎn)變,才能贏得公民的支持,促成政府與公民間合作,也才能以此提升政府創(chuàng)新能力。
最后,逃避的處理方式。面對(duì)政府創(chuàng)新中的沖突不聞不問,一方面可能緣于政府尚未獲得有關(guān)信息,或者即使掌握一定情況,但出于自負(fù),相信政府權(quán)威足以自動(dòng)化解危機(jī);另一方面則可能緣于政府能力羸弱,無力化解。本質(zhì)上,這兩種情況都表明了政府能力的不足。前者是獲取信息、判斷局勢(shì)能力的不足;后者則是問題處理能力的不足。毋庸置疑,這些不足必然使政府創(chuàng)新能力存在結(jié)構(gòu)缺陷。
四、小結(jié)
政府創(chuàng)新能力是政府能力結(jié)構(gòu)中的重要組成部分,是政府能力發(fā)展的關(guān)鍵性變量,極易受到政府內(nèi)外各種因素的制約?，F(xiàn)代政府處于一個(gè)社會(huì)聯(lián)系日漸緊密的龐雜系統(tǒng)中。隨著現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展,公民社會(huì)逐漸興起,市場(chǎng)主體力量日益強(qiáng)大,政府權(quán)威遭致削弱。種種跡象表明政府不再神秘、封閉,其行政行為更不能延續(xù)那種自上而下的單一命令方式。因而,政府要求能力已不再是政府能力的全部,政府支持能力發(fā)展的呼聲漸次高漲,服務(wù)型政府正是順應(yīng)潮流發(fā)展的產(chǎn)物,政府創(chuàng)新能力的提升也只有在此背景下才有其必要性和重大意義。
服務(wù)型政府的提出,體現(xiàn)政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變,這對(duì)于提升政府創(chuàng)新能力來說,無疑是一大利好因素。因?yàn)?它有利于政府官員擺正自身角色和地位,深刻認(rèn)知權(quán)力來源與政府的“公仆”職責(zé);有利于行政權(quán)力行使方式朝柔性化方向發(fā)展;更有利于贏得公眾對(duì)行政行為的支持,從而為政府創(chuàng)新提供便利的行政環(huán)境?？梢?正確的行政發(fā)展理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。
政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素內(nèi)在地制約著政府創(chuàng)新主體能力的發(fā)展。這不僅體現(xiàn)在創(chuàng)新型人才的成長(zhǎng)方面,同時(shí)還體現(xiàn)在不同的政府創(chuàng)新主體之間的協(xié)調(diào)方面。一般而言,政府創(chuàng)新均是由內(nèi)而外擴(kuò)散形成。也就是說,政府創(chuàng)新議題首先來自于政府內(nèi)部,它能否從提議進(jìn)入實(shí)踐很大程度上取決于政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)和利益平衡能力。因而,包含著行政文化、組織機(jī)構(gòu)、官員素質(zhì)以及政府能力結(jié)構(gòu)等內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的決定性力量。
政府外結(jié)構(gòu)性因素是政府創(chuàng)新的外在社會(huì)環(huán)境,是其根源所在。影響政府創(chuàng)新能力發(fā)展的外在結(jié)構(gòu)力量一般包括市場(chǎng)和社會(huì)主體。前者存在于市場(chǎng)社會(huì),后者存在于公民社會(huì)。就中國(guó)社會(huì)發(fā)展來說,公民社會(huì)的興起是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副產(chǎn)品,是經(jīng)濟(jì)主體力量增強(qiáng)和利益觀念深刻轉(zhuǎn)變的結(jié)果。但二者并不能合二為一,因?yàn)槟撤N程度上,公民社會(huì)是市場(chǎng)社會(huì)的分化,二者對(duì)社會(huì)持久發(fā)展起到的作用相輔相成——市場(chǎng)是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力,公民社會(huì)則是其保障。政府創(chuàng)新能力的發(fā)展也正是基于兩者的不同功用。前者推動(dòng)政府創(chuàng)新,后者則能防止其對(duì)社會(huì)利益的分配偏于一隅,保證其公正性及合理性。由此,市場(chǎng)社會(huì)和公民社會(huì)合力推動(dòng)政府創(chuàng)新能力的發(fā)展。政府創(chuàng)新能力的提高也迫切需要與之充分合作。可見,源于政府與外在力量的競(jìng)爭(zhēng)與合作是政府創(chuàng)新產(chǎn)生和能力發(fā)展的保障因素。
總之,政府創(chuàng)新能力的發(fā)展只有在首先確定符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的行政理念的前提下,才能通過政府內(nèi)外部主體的競(jìng)爭(zhēng)與合作,充分發(fā)揮行政主體創(chuàng)新能力來實(shí)現(xiàn)。這樣,建立在政府創(chuàng)新能力基礎(chǔ)上的服務(wù)型政府、創(chuàng)新型國(guó)家及和諧社會(huì)才會(huì)有突破口和著力點(diǎn)。