政府行政成本分析和控制
本文首先界定政府行政成本的狹義概念,劃分了行政成本的合理范圍,揭示目前我國(guó)行政成本的現(xiàn)狀，并通過(guò)比較我國(guó)同其他國(guó)家間行政管理支出的數(shù)額的差異,分析導(dǎo)致我國(guó)行政成本過(guò)高的若干原因，做出了價(jià)值鏈分析對(duì)成本控制的一點(diǎn)設(shè)想，最后從政府職能、政府規(guī)模、政府決策、政府行為和政府效率五大方面提出控制行政成本的解決方案。
關(guān)鍵詞：政府行政成本，成本，成本控制
Abstract
Nowadays, China’s high level and ever-growing government’s administrative cost conflicts with not only the concept of effectiveness, but the goal to economize the government in this country. How to transform government’s function? How to make administrative process transparent? How to maxi the sense of saving? How to reduce the social burden? How to give taxes payers the best answer? All of those confront us to make choice.
This paper starts from narrow sense concept of administrative cost of the government, defines the reasonable range of the administrative cost. By revealing the status quo of the country‘s government administrative cost and comparing the number of the administration expenditure from home and abroad, it analyzes the reasons which has caused the high level of administrative cost of our country, brings up the new idea of analyze the question in the eyes of value chain and proposes some suggestions in the way of government function, government scale, government decision, government behavior and government effectiveness.
Key words: government’s administrative cost, cost, cost control
目 錄
一、序言•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••1
二、文獻(xiàn)回顧•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••1
三、行政成本的內(nèi)涵和其合理化界定•••••••••••••••••••••••••••1
四、我國(guó)的行政管理支出增長(zhǎng)情況•••••••••••••••••••••••••••••2
五、導(dǎo)致行政成本過(guò)高的原因•••••••••••••••••••••••••••••••••3
六、價(jià)值鏈分析對(duì)行政成本控制的一點(diǎn)啟示•••••••••••••••••••••5
七、有效控制行政成本的對(duì)策•••••••••••••••••••••••••••••••••7
（一）積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變•••••••••••••••••••••••••••••••7
（二）確定合理的政府規(guī)模•••••••••••••••••••••••••••••••••••7
（三）提高政府決策的正確性•••••••••••••••••••••••••••••••••8
（四）約束政府行為•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••8
（五）提高政府工作效率•••••••••••••••••••••••••••••••••••• 9
八、結(jié)論•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••9
資料來(lái)源和參考文獻(xiàn)•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••9
一、序言
近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，機(jī)關(guān)行政運(yùn)作成本不斷攀升，已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一道難題。提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各國(guó)政府極其重視的問(wèn)題和追求的目標(biāo)。而對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，降低行政成本，不僅是建立“節(jié)約型”政府、減輕人民負(fù)擔(dān)的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變政府作風(fēng)、重塑黨和政府在民眾中的威信的迫切需要。
中國(guó)行政體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要的高效政府、廉潔政府、責(zé)任政府。因此，控制行政成本對(duì)于提高政府運(yùn)作效率和宏觀經(jīng)濟(jì)效率、優(yōu)化資源配置、降低市場(chǎng)交易費(fèi)用以及反腐敗等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。不僅如此，能否降低行政成本也從一個(gè)側(cè)面考驗(yàn)著黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力。《****中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出要“圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源，加強(qiáng)行政體制改革的總體研究，繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革。”因此，樹(shù)立政府行政的成本觀念，進(jìn)行嚴(yán)格的行政成本核算，保持政府的經(jīng)濟(jì)、廉潔、高效，以盡量少的行政成本，為人民辦更多的實(shí)事，是重新樹(shù)立黨和政府在人民群眾中崇高威信的有效途徑。
本文正是基于上述考慮，通過(guò)對(duì)行政成本內(nèi)涵的界定及對(duì)目前存在問(wèn)題的分析，提出一些控制政府行政成本的對(duì)策建議。
二、文獻(xiàn)回顧
英國(guó)是世界上第一個(gè)資本主義革命的國(guó)家，也是第一個(gè)實(shí)施憲政民主的國(guó)家，因此它對(duì)于政府行政成本的規(guī)定是開(kāi)創(chuàng)性的。根據(jù)1689年通過(guò)的《權(quán)利法案》，以及1701年通過(guò)的《王位繼承法》，確立了“議會(huì)至上”的原則，而在這其中財(cái)政監(jiān)督權(quán)是英國(guó)議會(huì)最大也是歷史最悠久的權(quán)力，即把財(cái)政權(quán)配置于議會(huì)，由議會(huì)來(lái)最終決定如何收錢和花錢。議會(huì)最重大、也是費(fèi)時(shí)最長(zhǎng)的職能是檢查政府的財(cái)政。具體包括：（1）任何賦稅如無(wú)議會(huì)法律規(guī)定，不得征收。（2）一切政府經(jīng)費(fèi)，如無(wú)議會(huì)法律規(guī)定，不得支出。無(wú)論政府任何部門，如果想支出任何一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，財(cái)政部門都必須以預(yù)算為依據(jù)給予撥付。（3）政府編制財(cái)政預(yù)算，議會(huì)審議政府的預(yù)算。議會(huì)在審議政府的預(yù)算案時(shí)對(duì)政府所提各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)數(shù)目，只能減少不得增加。（4）政府預(yù)算，由議會(huì)逐年表決。
1949年，美國(guó)諸多學(xué)者提出了績(jī)效預(yù)算改革的設(shè)想。1951年美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算局據(jù)此編制了基于政府職能的聯(lián)邦政府預(yù)算，第一次明確地使用了“績(jī)效預(yù)算”概念。但由于當(dāng)時(shí)缺乏相應(yīng)的理論支撐和合理的技術(shù)方法，因而績(jī)效預(yù)算一直處于摸索之中。直至1982年，英國(guó)撒切爾夫人主持的政府公布了著名的《財(cái)務(wù)管理新方案》，要求政府的各個(gè)部門樹(shù)立濃厚的“績(jī)效意識(shí)”，這套理論終于開(kāi)創(chuàng)了績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的先河。目前，世界上近50個(gè)國(guó)家采用了績(jī)效預(yù)算。其中，屬于發(fā)達(dá)國(guó)家的有英國(guó)、瑞典、日本、加拿大、法國(guó)、澳大利亞等，屬于發(fā)展中國(guó)家的有巴西、菲律賓、印度和馬來(lái)西亞等。
1993年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《政府績(jī)效和結(jié)果法案》(GPRA)，它具有里程碑式的意義, 確立了績(jī)效評(píng)估的法律框架和相應(yīng)的制度變革：聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)對(duì)工作計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)，通過(guò)公開(kāi)對(duì)工作計(jì)劃與績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況的績(jī)效評(píng)估報(bào)告，提高政府的服務(wù)質(zhì)量和理性程度，從而提高政府內(nèi)部管理效率。
在我國(guó)，由于政府行政成本基本來(lái)源于財(cái)政撥款，造成了財(cái)務(wù)方面管理松弛不嚴(yán)的現(xiàn)象，得不到長(zhǎng)期的重視，因此我國(guó)政府行政成本理論的探索依舊屬于探索階段。
三、行政成本的內(nèi)涵和其合理化界定
眾所周知，成本是一個(gè)普遍的經(jīng)濟(jì)范疇，凡是有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的地方，都必然存在成本。從會(huì)計(jì)學(xué)角度看，成本是指“為了一定的目的而付出的或應(yīng)付出的用貨幣測(cè)定的價(jià)值犧牲。”行政則是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員（包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等) 執(zhí)行的任務(wù)和進(jìn)行的活動(dòng)。行政成本發(fā)生的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，具體包括各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)，以及視同行政單位進(jìn)行管理的，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政供給的各黨派、工會(huì)、共青團(tuán)及婦聯(lián)等人民團(tuán)體。本文給出的行政成本的內(nèi)涵為狹義概念，即政府行政成本主要是為了維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費(fèi)用，即政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在一定時(shí)期內(nèi)付出的費(fèi)用之和，包括政府機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公車費(fèi)、差旅費(fèi)及招待費(fèi)等。
行政成本是以行政管理支出的形式表現(xiàn)出來(lái)的，而行政管理支出又是財(cái)政支出的一部分。根據(jù)瓦格納法則，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政支出隨國(guó)家職能的擴(kuò)展而不斷增長(zhǎng)。具體來(lái)說(shuō)，政治方面，國(guó)家活動(dòng)的范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，政府職能的內(nèi)在質(zhì)量也在逐步提高，這要求有更多的財(cái)政支出來(lái)予以支持和保證；經(jīng)濟(jì)方面，市場(chǎng)機(jī)制的先天不足，要求政府出面矯正經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的偏差，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，即政府有必要提供市場(chǎng)無(wú)法提供的公共產(chǎn)品，以滿足社會(huì)的共同需要。因此，作為為社會(huì)提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共物品所付出的費(fèi)用總和的行政成本，必然因政府職能的擴(kuò)展，隨著財(cái)政支出的增加而增加。由此可見(jiàn)，對(duì)行政成本的有效控制，并不意味著行政管理支出數(shù)額越少越好，而應(yīng)將其控制在合理范圍內(nèi)。所謂合理，即行政管理支出是否為實(shí)現(xiàn)政府的行政管理職能所必需，是否存在經(jīng)費(fèi)過(guò)?；蚶速M(fèi)的情況；如果行政管理支出需要隨著政府行政管理職能的擴(kuò)大而有所增加，增加的數(shù)額是否根據(jù)行政管理職能的擴(kuò)大程度而定，是否存在超額增長(zhǎng)的情況。用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)可將其表述為：在政府的行政管理職能范圍既定的條件下，當(dāng)行政管理支出的邊際成本等于行政管理支出的邊際收益時(shí)，行政管理支出的數(shù)量達(dá)到最優(yōu)，行政成本得到有效控制。
四、我國(guó)的行政管理支出增長(zhǎng)情況
表4-1 我國(guó)行政管理支出增長(zhǎng)情況
年份 | 行政管理支出（億元） | 財(cái)政支出（億元） | 行政管理支出占財(cái)政支出比重 |
1978 | 52.9 | 1122.09 | 4.71% |
1980 | 75.53 | 1228.83 | 6.15% |
1985 | 171.06 | 2004.25 | 8.53% |
1989 | 386.26 | 2823.78 | 13.68% |
1990 | 414.56 | 3083.59 | 13.44% |
1991 | 414.01 | 3386.62 | 12.22% |
1992 | 463.41 | 3742.2 | 12.38% |
1993 | 634.26 | 4642.3 | 13.66% |
1994 | 847.68 | 5792.62 | 14.63% |
1995 | 996.54 | 6823.72 | 14.60% |
1996 | 1185.28 | 7937.55 | 14.93% |
1997 | 1358.28 | 9233.56 | 14.71% |
1998 | 1600.27 | 10798.18 | 14.82% |
1999 | 2020.6 | 13187.67 | 15.32% |
2000 | 2768.22 | 15886.5 | 17.42% |
2001 | 3512.49 | 18902.58 | 18.58% |
2002 | 4101.32 | 22053.15 | 18.60% |
2003 | 4691.26 | 24649.95 | 19.03% |
2004 | 5521.98 | 28486.89 | 19.38% |
下圖清晰地反映出我國(guó)的行政管理支出
圖4-1 2003年部分國(guó)家行政管理支出占財(cái)政支出比例
五、導(dǎo)致行政成本過(guò)高的原因
(一) 行政職能錯(cuò)位且改革進(jìn)程緩慢
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的事業(yè)單位一直由國(guó)家主辦，吃國(guó)家財(cái)政，并且實(shí)行事業(yè)單位的行政化，作為政府的附屬部門，承擔(dān)一部分行政事務(wù)；同時(shí)各單位也承擔(dān)了辦社會(huì)的職責(zé)，由單位向在職職工甚至退休人員提供全部的福利待遇。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，“政企分開(kāi)”已初見(jiàn)成效，但目前各行政機(jī)關(guān)仍下轄很多事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)，“政事不分”、“政社不分”的現(xiàn)象沒(méi)有明顯改變，導(dǎo)致這方面的改革始終沒(méi)有突破性進(jìn)展。政府權(quán)力和社會(huì)職能的混淆，不僅造成職能錯(cuò)位而且導(dǎo)致管理費(fèi)支出不斷增加，行政成本居高不下。
從我國(guó)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的全能性表現(xiàn)為嚴(yán)重的政事不分。為了加大對(duì)由于家庭分散經(jīng)營(yíng)而獲得經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的農(nóng)戶的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本能地增加了機(jī)構(gòu)和人員，形成了所謂“七站八所”的可觀局面。據(jù)對(duì)江蘇省某鎮(zhèn)2002年的調(diào)查得知，該鎮(zhèn)陸續(xù)設(shè)立了財(cái)政所、稅務(wù)所、廣播站和文化站等27個(gè)站所。而這些事業(yè)單位全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在財(cái)政吃緊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們?cè)谧约旱臉I(yè)務(wù)活動(dòng)中自收自支取得預(yù)算外收入，作為自己的管理費(fèi)支出。事業(yè)單位數(shù)目的不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致管理費(fèi)支出不斷增加，行政成本居高不下。
近幾年來(lái)，一些地方如北京市海淀區(qū)建立公共委的改革，代表了中央關(guān)于政事分開(kāi)的方向，是一個(gè)積極的探索。但目前還是試驗(yàn)的性質(zhì)，短期內(nèi)很難在北京甚至全國(guó)推開(kāi)。因?yàn)檎姓毮芨母锊粌H涉及到人事問(wèn)題，而且還牽涉到一些單位的具體利益及政府對(duì)某些公共服務(wù)的保障程度。
1 政府層級(jí)過(guò)多、機(jī)構(gòu)臃腫
當(dāng)今世界200多個(gè)國(guó)家中，有8個(gè)小國(guó)僅設(shè)一級(jí)中央政府，有25個(gè)國(guó)家只設(shè)中央和地方兩級(jí)政府，有67個(gè)國(guó)家其中包括美國(guó)、日本、加拿大和澳大利亞等國(guó)只設(shè)三級(jí)政府，我國(guó)現(xiàn)在卻是中央、省、市、縣和鄉(xiāng)五級(jí)體制。每一級(jí)地方組織又層層設(shè)置了與上一級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)。正式、臨時(shí)機(jī)構(gòu)繁雜，其中省一級(jí)平均超設(shè)機(jī)構(gòu)25個(gè)，地區(qū)超設(shè)機(jī)構(gòu)20多個(gè)，城市超設(shè)機(jī)構(gòu)15個(gè)，縣超設(shè)機(jī)構(gòu)10個(gè)。過(guò)多的政府層級(jí)和不斷膨脹的機(jī)構(gòu)設(shè)置，使政府各項(xiàng)開(kāi)支巨大，給財(cái)政造成了沉重的負(fù)擔(dān)。
2 政府行政人員數(shù)額巨大
在我國(guó)，機(jī)構(gòu)林立導(dǎo)致了政府行政人員的迅速增加，隨之而來(lái)的便是無(wú)法遏制的增長(zhǎng)迅猛的巨額人員經(jīng)費(fèi)支出，這是地方政府行政成本最大的一個(gè)成本項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)人口同行政事業(yè)單位由財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的比例，建國(guó)初期是600∶1 ，1978年為50∶1 ，2003年為28∶1。財(cái)政供養(yǎng)人員管理失控，增長(zhǎng)迅猛，財(cái)政支出的大部分被“人頭費(fèi)”吃掉了。現(xiàn)在許多行政機(jī)關(guān)雖然也強(qiáng)調(diào)要減員增效，但實(shí)踐中有時(shí)卻會(huì)逆向運(yùn)行。如某省國(guó)土資源系統(tǒng)超員高達(dá)30 % ，個(gè)別縣國(guó)土局多達(dá)500 多人，超編好幾倍。
改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體工作人員是不斷增加的，2002年的行政人員數(shù)額同1978年相比，凈增608 萬(wàn)人，是1978年的2.13倍，平均每年增長(zhǎng)3.24 % ，同西方其他國(guó)家相比，增長(zhǎng)速度是驚人的。以公務(wù)員對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率最高(達(dá)到60 %) 的日本為例，1950～1989年間，日本政府的公務(wù)員在就業(yè)人員的總數(shù)中的比例一直穩(wěn)定在2 %～4 %之間，在將近40 年的時(shí)間內(nèi)，政府規(guī)模僅擴(kuò)大了59.8 % ，每年平均增長(zhǎng)1.27 %。
(三) 政府決策失誤
一般來(lái)說(shuō)，行政決策失誤會(huì)從三方面加大行政成本：第一，行政決策失誤往往會(huì)給社會(huì)造成巨大的損失，加大行政外在成本；第二，為糾正行政決策的失誤，需要花費(fèi)很大力氣，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力；第三，錯(cuò)誤的行政決策本身也要耗費(fèi)資源?；厥孜覈?guó)政府的決策歷程，由于決策不當(dāng)而形成的行政成本數(shù)額巨大。
據(jù)《中國(guó)新聞周刊》2002年3月18日?qǐng)?bào)道：總投資3000 萬(wàn)元的南京紫金山“觀景臺(tái)”，由于嚴(yán)重破壞紫金山自然人文景觀被拆除，不得不使南京市政府付出了高達(dá)1200 多萬(wàn)元的“政府糾錯(cuò)”成本。武漢市也因違反國(guó)家有關(guān)防洪法規(guī)，而下令炸掉位于長(zhǎng)江河道內(nèi)的“外灘花園”，交出了1.6億元的學(xué)費(fèi)。因此政府決策正確與否，直接關(guān)系到政府行為的成敗，也直接影響著政府行政成本的高低。
(四) 不良的行政行為
1 追求政績(jī)
受我國(guó)傳統(tǒng)的政府政績(jī)考核方式及各級(jí)政府公務(wù)員的升遷制度的影響，政府行為的短期化和各級(jí)政府公務(wù)員片面追求任期政績(jī)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，部分政府公務(wù)員無(wú)視本地財(cái)政的承受能力，強(qiáng)行興建諸如高樓大廈、大型廣場(chǎng)或公園等形象工程，更有甚者，一些地方政府在城市建設(shè)方面并沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，而是“一屆領(lǐng)導(dǎo)一套方案”，根本沒(méi)有考慮到政府行政成本問(wèn)題，浪費(fèi)了寶貴的財(cái)政資源。
2 奢侈消費(fèi)
有資料顯示，僅2005年我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)公車消費(fèi)3000億元，公款吃喝2000億元，公款考察旅游1000億元，三項(xiàng)合計(jì)高達(dá)6000億元，占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政收入的20% ，相當(dāng)于國(guó)防開(kāi)支的3 倍、全民教育投入的5倍。根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，正省級(jí)干部配備專車，副省級(jí)干部固定用車。而目前的實(shí)際是，從省到縣的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都配備了專車，甚至許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部也都配備了專車。而且各級(jí)干部換屆調(diào)整后，新人又要配備新車。因此造成了車輛購(gòu)配數(shù)量越來(lái)越多，行政管理費(fèi)用越來(lái)越高的后果。以相對(duì)貧窮落后的甘肅省為例，全省行政公務(wù)用車達(dá)2.5萬(wàn)輛，年費(fèi)用達(dá)13.4億元，占省財(cái)政收入的12 %。而沿海發(fā)達(dá)省份的相關(guān)費(fèi)用比甘肅更大。
至于公款吃喝，中央及中央相關(guān)部門的限令并沒(méi)有有效遏制此類現(xiàn)象的泛濫。公款考察旅游也是浪費(fèi)驚人，一個(gè)廳局級(jí)干部出國(guó)到歐洲，公費(fèi)至少支付3萬(wàn)多元，相當(dāng)于西部建一所村學(xué)的費(fèi)用。一些地方政府機(jī)關(guān)將出國(guó)列為了例行規(guī)定，主要領(lǐng)導(dǎo)周游列國(guó)，中層干部西歐美國(guó)，一般干部港澳馬泰，年年輪流出行。一些地方、行業(yè)，更是假借會(huì)議、培訓(xùn)的名義，組織集體旅游，集體違紀(jì)。2005年11月，在山東濱州召開(kāi)的全國(guó)中小學(xué)后勤工作論壇會(huì)議上，被曝光的“千人大會(huì)聽(tīng)鼾聲”的照片，是許多名為會(huì)議實(shí)為集體旅游的真實(shí)寫照。
3 追求預(yù)算最大化
政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，一方面追求自身利益的最大化，在政府預(yù)算中具有追求預(yù)算最大化的本能性，會(huì)使盡所有解數(shù)，爭(zhēng)取更多的經(jīng)費(fèi)；另一方面，為了下一年度不削減預(yù)算經(jīng)費(fèi)，即使本年度項(xiàng)目有盈余，也會(huì)把每一分錢花掉，為的是使下一年度在本年度的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)。可以說(shuō)，政府是按追求預(yù)算最大化原則行事的集團(tuán)，它必然有一種無(wú)限擴(kuò)大行政成本的內(nèi)在本能。例如在2005 年3月廣州市財(cái)政局公布的《廣州市2004年預(yù)算執(zhí)行情況和2005年預(yù)算草案報(bào)告》中，僅市工商局一臺(tái)臺(tái)式電腦預(yù)算就為2.5萬(wàn)元，且全部采購(gòu)預(yù)算都加大30 %～50 %。
(五) 行政工作效率低下
1 程序繁雜
處理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)應(yīng)遵守一定的程序，講究一定的規(guī)范，但是任何規(guī)范與程序都應(yīng)該有一個(gè)度的問(wèn)題，如果超過(guò)合理的界限，程序與規(guī)范就成了妨礙社會(huì)公共事務(wù)有效處理的障礙。在我國(guó)，審批程序往往要轉(zhuǎn)幾個(gè)環(huán)節(jié)，從申請(qǐng)單位到主管部門，再?gòu)闹鞴懿块T到分管部門，然后再報(bào)同級(jí)有權(quán)審批的行政部門，其中有很多中間環(huán)節(jié)只是起了傳遞帶的作用。如此繁雜的程序，造成了行政低效率，使有限的資源不僅得不到正常的發(fā)揮，而且會(huì)產(chǎn)生空消耗和負(fù)消耗。
2 部分行政人員素質(zhì)低劣
當(dāng)前有些干部理論素質(zhì)、思想境界、精神狀態(tài)和知識(shí)水平、工作方式、工作作風(fēng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求；有些干部不遵政令，擁權(quán)自重，上有政策，下有對(duì)策；有的干部深入基層少，做表面文章，搞形式主義等。上述干部的表現(xiàn)在影響和制約政府工作效率的同時(shí)，浪費(fèi)了大量國(guó)家資源，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
價(jià)值鏈理論是在1985年哈佛商學(xué)院的Michael Porter教授在其《競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》一書中首次提出的。并對(duì)其進(jìn)行了比較詳細(xì)的闡述。其含義是：從價(jià)值形成過(guò)程來(lái)看，企業(yè)從創(chuàng)建到投產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所經(jīng)歷的一系列環(huán)節(jié)連接成一條活動(dòng)成本鏈。價(jià)值鏈理論認(rèn)為，企業(yè)的發(fā)展不只是增加價(jià)值，而是要重新創(chuàng)造價(jià)值。在價(jià)值鏈系統(tǒng)中，不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單元通過(guò)協(xié)作共同創(chuàng)造價(jià)值，價(jià)值的定義也由傳統(tǒng)的產(chǎn)品本身的物質(zhì)轉(zhuǎn)換擴(kuò)展為產(chǎn)品與服務(wù)的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換。
在這里，筆者認(rèn)為雖然政府不是企業(yè)的范疇，不能為社會(huì)提供有形的產(chǎn)品，但其決策制訂和行政管理的功能卻間接為整個(gè)社會(huì)創(chuàng)造了更多的價(jià)值。因?yàn)檎目傮w規(guī)劃具有普遍的指導(dǎo)意義，代表未來(lái)社會(huì)的功能熱點(diǎn)和發(fā)展方向，例如2007年4月1日，國(guó)家全面放開(kāi)了人民幣業(yè)務(wù)，外資銀行正式進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。作為中國(guó)進(jìn)入WTO后的承諾之一，此舉將把人民幣業(yè)務(wù)這塊蛋糕推向國(guó)際市場(chǎng)，由此可見(jiàn)銀行業(yè)的發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，金融體制的改革將繼續(xù)成為社會(huì)變革的領(lǐng)頭羊。
首先我們來(lái)看政府決策制訂的過(guò)程剖析：
圖6-1 政府決策制訂的過(guò)程
從圖中，我們可以看到政府的決策制訂大致分為四個(gè)階段，猶如一條作業(yè)成本鏈貫穿始終，它清楚地向我們展示了每個(gè)階段成本的來(lái)源，也就是政府在為社會(huì)創(chuàng)造隱性價(jià)值的價(jià)值鏈。
其次我們?cè)賮?lái)看政府行政管理的過(guò)程剖析：
圖6-2 政府行政管理的過(guò)程
如圖所示，行政管理的過(guò)程也可大致分為四個(gè)階段，只有從每個(gè)階段的源頭入手，才能從根源上把握成本的限度，這和前面決策制訂大同小異。
繼續(xù)以前述的今年人民幣全面開(kāi)放政策為例，從上級(jí)政府到下級(jí)政府，從政府機(jī)關(guān)到基層民眾，各方對(duì)于新的變化都有一定的觀察和適應(yīng)的過(guò)程，在這個(gè)抽象的過(guò)程鏈中時(shí)刻存在著信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，而完善的對(duì)象各不相同總體經(jīng)濟(jì)的形式；如何間接扶植本土銀行的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；老百姓的反映程度以及隨時(shí)都可能發(fā)生的意想不到的問(wèn)題，這些都是政府的行政成本。
在這里，我們不得不說(shuō)現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展對(duì)于政府的行政成本控制的關(guān)鍵意義。價(jià)值鏈不僅要傳遞物流、資金流，同時(shí)也要傳遞信息流。價(jià)值鏈上的各方要想在本環(huán)節(jié)中取得成功，關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)信息的共享與集成，政府機(jī)關(guān)與相關(guān)事業(yè)單位要充分了解百姓的需求，并及時(shí)與上級(jí)負(fù)責(zé)部門在管理上進(jìn)行協(xié)調(diào)，真正做到價(jià)值鏈上的各環(huán)節(jié)都以社會(huì)和百姓的利益作為決策和執(zhí)行的基礎(chǔ)。實(shí)時(shí)的信息交換可以節(jié)約大量的信息儲(chǔ)存和傳遞成本。只有這樣，才能降低價(jià)值鏈的整體成本，確保價(jià)值鏈的整體增值并使其具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。
所以我們就能理解為什么這些年來(lái)各地政府開(kāi)發(fā)電子商務(wù)，利用網(wǎng)絡(luò)資源的腳步正在加快。政府通過(guò)物色合適的網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)商開(kāi)展電子商務(wù)。由于多個(gè)客戶共享一臺(tái)主機(jī)的資源，每個(gè)用戶承受的硬件費(fèi)用、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)費(fèi)用、通信線路費(fèi)用均大幅度降低，這是當(dāng)前非?？煽繉?shí)惠的做法。這樣做不僅大大節(jié)省購(gòu)買機(jī)器和租用專線的費(fèi)用，也可以降低聘用相關(guān)專業(yè)人才的費(fèi)用。
(一) 積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變
1 明確政府職能
筆者認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)，不是職能的數(shù)量，而是職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。如果確實(shí)屬于政府職能的事情，再多也應(yīng)由政府去做，人數(shù)不夠還應(yīng)該增加人數(shù)，轉(zhuǎn)移出去等于推卸責(zé)任。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，不在于精簡(jiǎn)人數(shù)和減少職能，而在于梳理職能的性質(zhì)，分清哪些該由政府去做，哪些不屬于政府的職能范圍。
按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，我國(guó)已經(jīng)明確將政府職能定位在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面，因此我國(guó)政府必須從直接管理為主轉(zhuǎn)為間接調(diào)控為主，把企業(yè)交還給市場(chǎng)，把應(yīng)當(dāng)由社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任逐漸歸還給社會(huì)，同時(shí)要保障農(nóng)業(yè)、教育和醫(yī)療等公共支出需要。當(dāng)然在政府職能分清的過(guò)程中，還要注意協(xié)調(diào)各方的利益，注意工作的方式和方法。
2 培育和發(fā)展社會(huì)中介組織
要轉(zhuǎn)變政府職能，降低政府行政成本，必須政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，積極培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，該組織既能夠維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、保護(hù)市場(chǎng)主體利益，又能夠通過(guò)遵循行業(yè)規(guī)章、實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。因此中介組織具有本行業(yè)代言人和政府“助手”的雙重身份。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，許多社會(huì)事務(wù)就必須交給社會(huì)中介組織去承擔(dān)，因?yàn)橹挥猩鐣?huì)具有完善的自我管理和自我服務(wù)功能。
3 引入市場(chǎng)機(jī)制
企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為目的，有著一整套科學(xué)規(guī)范的成本控制體系。西方許多國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始嘗試把市場(chǎng)機(jī)制引入政府，用企業(yè)家精神重塑政府，以顧客為導(dǎo)向建立政府服務(wù)體系，推進(jìn)管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，提高政府績(jī)效，降低行政成本。我國(guó)可以在考慮本國(guó)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和俱樂(lè)部產(chǎn)品的提供方式上引入市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率，降低政府行政成本。
(二) 確定合理的政府規(guī)模
在明確政府職能的基礎(chǔ)上，合理界定各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)額，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。
1 推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革
按照“精簡(jiǎn)、務(wù)實(shí)、高效”的原則，適度進(jìn)行人大、政協(xié)、黨派和社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革。在符合建立一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義民主政治體制，具有中國(guó)特色的、功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政管理體系目標(biāo)的前提下，相應(yīng)壓縮這部分行政機(jī)關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，在整體上構(gòu)建一套精干的行政機(jī)構(gòu)，從根本上壓縮行政成本。
2 嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人口的增長(zhǎng)
嚴(yán)格控制各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員編制，對(duì)各級(jí)各類行政機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及許可權(quán)、監(jiān)督權(quán)等進(jìn)行立法，實(shí)現(xiàn)法定化。強(qiáng)化人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制的監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制增設(shè)的審核程序。
(三) 提高政府決策的正確性
1 提高決策的民主化和科學(xué)化
所謂提高決策的民主化，即政府在制定決策前，要進(jìn)行充分的調(diào)研，完善社會(huì)聽(tīng)證制度，廣泛深入了解公民的需求，并經(jīng)過(guò)可行性分析和論證，制定出滿足公眾和社會(huì)多層次需要的決策，以免造成不必要的損失。
所謂提高決策的科學(xué)化，即在掌握充足、準(zhǔn)確信息的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)的決策程序和專家咨詢制度，并采用科學(xué)的技術(shù)方法，正確認(rèn)識(shí)決策的環(huán)境和具體對(duì)象的特點(diǎn)，以期最大程度上制定符合客觀規(guī)律的決策。
2 建立健全政府重大決策責(zé)任追究制度
對(duì)于那些造成重大經(jīng)濟(jì)損失或嚴(yán)重危害社會(huì)的決策失誤，都應(yīng)該認(rèn)真追究主要決策者的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，真正做到“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，從機(jī)制上使各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)者提高決策的正確性，降低行政成本。
(四) 約束政府行為
1 樹(shù)立正確的政績(jī)考核指標(biāo)
正確的政績(jī)考核指標(biāo)可以引導(dǎo)地方政府官員進(jìn)一步明確自己的職責(zé)，自發(fā)地約束自己的行為。從已頒布的“十一五”規(guī)劃中我們可以看出，我國(guó)正在逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的政績(jī)考核指標(biāo)。在規(guī)劃中提到的22個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)中，有8個(gè)約束性指標(biāo)是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益的領(lǐng)域，對(duì)地方政府和中央政府有關(guān)部門提出的要求。而多年來(lái)一直作為考核地方政府政績(jī)的GDP等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)并未被列入其中。這意味著政府的行為要從盲目追求高經(jīng)濟(jì)量化指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榕档透鞣矫娉杀?、?shí)實(shí)在在為老百姓謀利益方面。隨著政府行為的不斷轉(zhuǎn)變，行政成本必將回復(fù)到合理的范圍內(nèi)。
2 加強(qiáng)廉政法制建設(shè)
筆者建議，盡快出臺(tái)國(guó)家統(tǒng)一的公務(wù)用車制度改革辦法，發(fā)布對(duì)公款招待吃喝的嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)格出國(guó)、外出以及會(huì)議規(guī)定，保證權(quán)力沿著制度化、法制化的軌道運(yùn)行。在公車改革方面，湖南省資興市的做法值得各兄弟省市借鑒。該市市委、市政府2004年對(duì)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和科局長(zhǎng)使用的122輛公車進(jìn)行了制度改革，取消專用公車，不配備專職司機(jī)，每月按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放交通貨幣補(bǔ)貼，面向社會(huì)拍賣富余車輛，僅此一項(xiàng)改革就節(jié)支增收近1000萬(wàn)元。資興市的公車改革讓我們看到了降低行政成本的巨大空間。
3 完善監(jiān)督制約機(jī)制
建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制，可采取以下措施實(shí)現(xiàn)：一是要加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、人大和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。二是要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，政府單位的項(xiàng)目支出每年應(yīng)經(jīng)同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，同時(shí)要對(duì)其進(jìn)行不定期的財(cái)務(wù)審查，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范管理。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)上報(bào)、及時(shí)處理，決不徇私舞弊。三是要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，對(duì)變更預(yù)算增加財(cái)政支出的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)入法定程序嚴(yán)格審批；對(duì)政府實(shí)施的各種公開(kāi)控制項(xiàng)目進(jìn)行成本效益分析，力爭(zhēng)花最少的錢辦最多的事；強(qiáng)化對(duì)預(yù)算外資金的管理，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，減少分配的隨意性。必須預(yù)留機(jī)動(dòng)財(cái)力時(shí)，也應(yīng)對(duì)預(yù)留數(shù)額、支出范圍、審批程序和使用效益等作出明確規(guī)定，并進(jìn)行追蹤檢查。四是要加強(qiáng)社會(huì)公眾和輿論監(jiān)督，使全民參與到監(jiān)督政府行為的過(guò)程中來(lái)，能夠更有效地降低政府行政成本。
需要說(shuō)明的是，對(duì)政府行為的監(jiān)督要貫穿事前、事中和事后這三個(gè)階段，尤其要加強(qiáng)事前和事中的監(jiān)督，及時(shí)挽回?fù)p失。
(五) 提高政府工作效率
1 加快政府信息化建設(shè)
前面已經(jīng)提到了，建立電子政府，推廣電子政務(wù)是當(dāng)今行政改革的趨勢(shì)之一。政府信息化建設(shè)可以克服各種物流障礙和組織障礙，杜絕傳統(tǒng)管理組織形態(tài)和物資構(gòu)成中強(qiáng)調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義，加之現(xiàn)代化的辦公技術(shù)和手段，使政府能夠有效地駕馭信息，及時(shí)處理各種事件，提高工作效率。
2 提高行政人員素質(zhì)
定期對(duì)行政人員進(jìn)行培訓(xùn)，是提高其素質(zhì)的直接途徑。筆者建議在培訓(xùn)內(nèi)容中加入行政成本的知識(shí)，可以使行政人員明確行政成本的意義、來(lái)源、補(bǔ)償途徑，樹(shù)立成本意識(shí)。明晰行政成本觀念，以低成本帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的高效益，可以提高政府的公信力和競(jìng)爭(zhēng)力，塑造良好的公共形象。同時(shí)對(duì)行政人員的思想政治教育也不容忽視，要從思想上徹底轉(zhuǎn)變部分干部的工作作風(fēng)和工作態(tài)度，實(shí)事求是，提高辦事效率。
八、結(jié)論
我國(guó)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義建設(shè)仍然處在起步和發(fā)展階段，改革開(kāi)放將近30年來(lái)政府的定位和構(gòu)想發(fā)生了翻天覆地的變化。政府要謀求在國(guó)家事務(wù)的運(yùn)行中發(fā)揮更大的作用，必須不斷地進(jìn)行探索，尋求適合我國(guó)特點(diǎn)的行政成本控制體系。人們常說(shuō)，政府是一雙宏觀調(diào)控的手，我們都希望這雙舉足輕重的手在處理各種事務(wù)時(shí)更加輕便快捷。雖然近年來(lái)我國(guó)行政成本的支出越來(lái)越龐大，但政府的各項(xiàng)改進(jìn)力度也越來(lái)越大，這說(shuō)明輔以民眾的呼吁和專家的指導(dǎo)，社會(huì)正在逐漸把聚光燈對(duì)準(zhǔn)了政府。
如同本文所述，傳統(tǒng)官僚體制和一些地方不正作風(fēng)的存在使政府行政成本的控制任重而道遠(yuǎn)，只有從問(wèn)題的根源入手，從政府的職能體制、規(guī)模、行為、政績(jī)和效率全方位剖析，對(duì)癥下藥，同時(shí)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，把每一分納稅人的錢都精打細(xì)算，才能游刃有余地處理各項(xiàng)事務(wù)。筆者認(rèn)為在當(dāng)今的中國(guó)官本位的思想依然根深蒂固，只有官正才能民安。
當(dāng)然，由于時(shí)間等原因，本文中所闡述的價(jià)值鏈理論仍然需要更多的實(shí)證研究，這是本文的一個(gè)不足之處，也可能是未來(lái)的研究方向之一，很多問(wèn)題仍然需要進(jìn)一步探究。
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