[摘　要] 　現(xiàn)實中的行政體制和外部制度環(huán)境等制度因素，是誘致地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素配置本地化和保護本地市場等非合意后果出現(xiàn)的重要原因。因此，從制度因素的角度考慮解決上述問題的應對策略，將有益于把地方政府競爭帶來的后果由非合意引向合意。

[關(guān)鍵詞] 　地方政府競爭；制度分析； 政策選擇

一、問題的提出

　　地方政府間的競爭后果往往有兩類，其中一類認為，地方政府競爭可以增進地方居民福利水平、強化市場秩序，約束地方政府行為并提高資源配置效率( Tiebout ，1956：416 ～ 424 ；Oates ，1969 ：957～961 ； Mo ntinola 、Qian and Weingast ， 1995 ； Qian 、Weingast ，1996 、1997 ；馮興元，2001) 。而另一類研究則認為，地方政府競爭會產(chǎn)生諸如地方保護、市場分割等后果(周業(yè)安、趙曉男，2002 ；周業(yè)安，2003 ；銀溫泉、才婉茹，2001 ；謝玉華，2005) 。根據(jù)對上述研究結(jié)論初步評估，筆者發(fā)現(xiàn)前一類研究突出了政府間競爭中地方政府行為及其后果的合意性一面，但這類研究沒有進一步指出地方政府競爭出現(xiàn)積極后果背后的制度條件，或者說這類研究并沒有指出地方政府競爭的后果為什么一定是合意的。后一類研究分別從政府結(jié)構(gòu)、行政性分權(quán)、地方政府的收益意愿等角度出發(fā)，解釋了諸如地方保護、市場分割等由地方政府競爭帶來的非合意后果的原因，這其中涉及了制度因素，但并沒有在一個統(tǒng)一的理論框架下討論。筆者認為，在一個理論框架下討論上下級政府間關(guān)系、地方政府與居民間關(guān)系及其對應的協(xié)調(diào)機制，以及地方政府競爭面臨的外部制度環(huán)境，可以解釋行政體制和外部制度環(huán)境等幾方面制度因素，誘致了地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素配置本地化和保護本地市場等非合意后果出現(xiàn)。同時，若從行政體制和外部制度環(huán)境等制度因素的角度考慮應對策略，將有益于把地方政府競爭帶來的后果由非合意引向合意。因此，從制度因素的角度解釋地方政府競爭產(chǎn)生的非合意后果，并由此考慮政策選擇將是本文關(guān)注的焦點。

　　交易費用經(jīng)濟學的主要代表人物威廉姆森(1979 、1985) 提出了替代性組織的思想，各種經(jīng)濟組織被發(fā)展出來的主要目的在于減低生產(chǎn)和交易費用，一旦某一種特定組織不能起到減低交易費用的作用，那么就有必要出現(xiàn)替代性組織取代之。這些替代性組織被威廉姆森稱為 “治理結(jié)構(gòu)”。基本邏輯是：把交易看作是最基本的分析單位，各種經(jīng)濟活動都可以被理解為交易活動，從不確定性、資產(chǎn)專用性和交易頻率三個方面刻畫之；把交易活動還原成不同類型的合約形式：古典合約、新古典合約和關(guān)系性合約；每種形式合約都對應著相應的治理結(jié)構(gòu)，即市場治理、雙邊治理、三邊治理和統(tǒng)一治理等；最后，衡量治理結(jié)構(gòu)是否有效率的一個重要標準在于它是否減低交易費用。筆者認為威廉姆森語境下的各種治理結(jié)構(gòu)最直觀的一些形式是市場、科層等經(jīng)濟組織。

　　然而，從更廣泛的意義上考慮，威廉姆森實質(zhì)上考察的是交易關(guān)系還原出的合約在實施過程中，利益各方如何協(xié)調(diào)的問題，如他所指“任何一種關(guān)系，不論它是經(jīng)濟關(guān)系還是其他關(guān)系，只要它表現(xiàn)為或者可以表述為簽約的問題，就都能根據(jù)交易費用經(jīng)濟學的概念作出評價。它不僅適合于最明顯的合同關(guān)系也適合于不太明顯的合同關(guān)系”。這樣看來，合約相關(guān)各方形成的某種協(xié)調(diào)機制也可以被看做是“治理結(jié)構(gòu)”的變體，它表現(xiàn)為一個規(guī)則體系。所以筆者希望有關(guān)地方政府競爭后果的討論能從考察上下級政府間、地方政府與居民間、外部制度環(huán)境與地方政府競爭行為等關(guān)系當中找到線索：上下級政府、地方政府與居民間的關(guān)系可以被視為發(fā)生多次交易，進而分別訂立一系列合約的過程，這些合約對應的協(xié)調(diào)機制，亦即類似威廉姆森意義上的治理結(jié)構(gòu)，以及地方政府面臨的外部制度環(huán)境約束中找到線索。

二、地方政府競爭：基于合約理論的分析框架

　　(一) 上下級政府之間的代理關(guān)系

　　代理合約發(fā)生在委托人—代理人的互動關(guān)系中，委托人賦予代理人決策權(quán)力并要求代理人代表他完成某種任務。給定有限理性、機會主義到處存在，由于委托人與代理人信息不對稱帶來的后果就會凸顯出來： (1) 委托人往往不能直接觀察到代理人的行為； (2) 代理人能夠觀察到委托人察覺不到的內(nèi)容，在一些情況下代理人可能會出于利己考慮，欺騙或?qū)ξ腥穗[藏信息(菲呂博頓·芮切特，2005) 。

　　《憲法》和《地方組織法》中明確規(guī)定：各級行政機關(guān)之間存在上下級領(lǐng)導隸屬關(guān)系?？梢姡舷录壵g處在一種直接的委托—代理關(guān)系之中，上下級政府間可以被視為簽訂了一個多任務代理合約，即下級政府作為“代理人”完成由作為“委托人”的上級政府指派的各種任務，包括經(jīng)濟增長、保護環(huán)境、公共設(shè)施建設(shè)、計劃生育、提高教育水平、社保醫(yī)療等，上級政府根據(jù)上述任務的完成情況評價下級政府的公共管理水平。

　　從上級政府(委托人) 的角度考慮： (1) 技術(shù)上，代理任務中比如經(jīng)濟增長( GDP) 量的方面，容易用統(tǒng)計數(shù)字測量、評價，但更多的任務的完成情況往往需要從多方面考察評價，需要上級政府支付包括建立多種監(jiān)督下級執(zhí)行的費用，如增設(shè)專門派出機構(gòu)、多派人手下基層調(diào)查等，這樣對多任務執(zhí)行和完成情況監(jiān)督的預期費用會較高； (2) 給定委托人對代理人的有限理性，機會主義到處存在和自上而下較長的信息鏈，考慮到考核任務較多且多數(shù)任務的完成情況不容易測量，上級政府始終處在對下級政府的非對稱信息狀態(tài)中，下級政府往往有隱藏真實信息，向上隱瞞、謊報信息的沖動。結(jié)合以上兩點考慮，理性上上級政府(委托人) 將做如下安排：化簡代理合約以經(jīng)濟增長單一任務反映下級政府(代理人) 的公共管理水平，并且達成某種協(xié)議，若下級政府的經(jīng)濟增長任務完成情況好，它的主要官員將獲得自上而下的政治支持，反之則“下臺”。

　　從下級政府(代理人) 的角度考慮，現(xiàn)實中代理人面臨著雙重不確定： (1) 主要官員任期不確定。下級政府主要官員任期的穩(wěn)定性往往不能得到保證，同時又面臨著經(jīng)濟績效核心的政績考核壓力，因此在任期內(nèi)向上顯示政績的有效方式只有追逐“短平快”式的經(jīng)濟增長目標； (2) 社會全面發(fā)展后果不確定。地方官員以轄區(qū)政治、經(jīng)濟、社會全面發(fā)展為追求目標誠然是正確的，追求全面的社會進步短時期內(nèi)效果不明顯、周期也很長，出于理性考慮把經(jīng)濟增長作為單一任務取向更容易向上顯示政績。

　　可見，上下級多任務委托—代理合約的難點，導致合約化簡：上級政府(委托人) 僅以地區(qū)經(jīng)濟增長水平評價下級政府(代理人) 的公共管理水平。它導致以下后果： (1) 如何有效發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟被下級政府置于很重要的位置，由于決定經(jīng)濟增長的各種投入要素是稀缺的，因此不得不參與要素競爭，甚至采取種種過度競爭以“搶奪” 要素的方式完成經(jīng)濟增長任務向上顯示政績； (2) 由于上級政府(委托人) 的有限理性、自上而下較長的監(jiān)督信息鏈，使委托人監(jiān)督代理人、獲取代理人信息需要支付高額的信息、監(jiān)督費用，這些費用太高以至于委托人要承受代理人的機會主義風險，因此它并不能完全控制該合約的諸多非合意后果或外部效應的發(fā)生，如當下級政府(代理人) 專注于轄區(qū)收益最大的“內(nèi)部性”問題時，卻把解決市場分割、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等“外部性”問題留給上級政府(委托人) 處理，也不見得有能力設(shè)計出一套合理的機制，有效約束下級政府(代理人) 行為，進一步解決由此帶來的非合意后果。

　　綜上所述，筆者有如下基本認識：上下級政府委托—代理關(guān)系的協(xié)調(diào)機制是地方政府競爭非合意后果的主要引致因素之一。一方面，考慮經(jīng)濟增長導向的代理合約內(nèi)容和政績考核體系，實質(zhì)上導致自上而下的扭曲激勵，逼迫下級政府(代理人) 專注于經(jīng)濟增長任務；另一方面，考慮上級政府的有限理性、上下級政府間不對稱信息以及長信息鏈，上級政府(委托人) 對下級政府(代理人) 的行為約束能力事實上相當有限。那么地方政府競爭的諸多非合意后果，如各種形式的過度競爭、為實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標使要素配置本地化和保護本地市場等等，將此引發(fā)；上下級政府協(xié)調(diào)機制不能起到約束過度競爭行為和減低協(xié)調(diào)費用的作用，至少在邊際上應作調(diào)整。

　　(二) 地方政府與轄區(qū)公民之間隱含的委托—代理關(guān)系

　　諾思(1981) 從合約理論出發(fā)，結(jié)合掠奪理論考慮發(fā)展了一個簡單的國家模型。他認為，一方面，國家和選民之間的關(guān)系可以用合約理論解釋，即國家和選民之間的合約；另一方面，也強調(diào)國家會潛在的利用暴力來實現(xiàn)對資源控制，即國家對選民的掠奪。基本特點是： (1)“國家用一組服務——我們可以稱作保護和公正——來交換收入。有組織專門來從事這些活動則能為社會帶來更大的收入”；(2)“國家試圖像一個差別壟斷者那樣行動。為每個選民團體設(shè)計一組權(quán)利以最大化國家收入”；(3) 國家是受其選民的機會成本以其競爭對手或多或少的約束，將取決于選民的“退出成本”或潛在競爭對手的競爭力。

　　考慮該理論框架對地方政府與轄區(qū)公民關(guān)系的討論，對間接理解地方政府競爭將是有益的。地方政府和轄區(qū)公民的關(guān)系可以被視為某種形式的合約關(guān)系或則是一種隱含的委托—代理關(guān)系：地方政府提供各式各樣的公共產(chǎn)品，如產(chǎn)權(quán)和合約權(quán)的保護等，以及更具體一些的公共產(chǎn)品來與轄區(qū)居民交易獲得稅收；地方政府提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量的高低會直接影響轄區(qū)公民、資源的去留等，以及同其他地方政府的競爭中能否爭勝；轄區(qū)公民、資源的去留等，將影響本地政府收入，那么當?shù)卣畷艿交蚨嗷蛏俚募s束。

　　然而地方政府行為受到的這方面約束力實際上是比較弱的，即自下而上的“軟約束”和弱談判能力，原因在于：(1) 轄區(qū)公民“討價還價”的能力有限。轄區(qū)公民擁有以“退出”為手段約束地方政府行為的權(quán)利，但需要考慮“退出”的機會成本。公民“退出”的機會成本相當于他在本轄區(qū)的一種專用性投資，假如公民對地方政府行為不滿打算“退出”本轄區(qū)，那么他將承受一系列成本，包括了他投入到家庭、事業(yè)、朋友中的成本等； (2) 地方人民代表大會的約束監(jiān)督能力有限。人大代表通過選舉產(chǎn)生，也反映了自下而上的約束愿望，但是這類約束能力往往值得懷疑。

　　所以我們發(fā)現(xiàn)當?shù)胤秸媾R著自下而上的“軟約束”和弱談判能力的時候，將獲得一個較低的機會主義行為成本，會誘致政府的機會主義行為，比如阻止當?shù)毓衲軌驅(qū)⑺馁Y產(chǎn)向?qū)ζ湓u價更高的地方、設(shè)置進入或流出壁壘控制資源流入流出等等，當一個政府處在與同類政府競爭的時候，為了保證競爭的資源供給會特別的采取攫取或控制私人資源等機會主義行為，這都是由于自下而上的“軟約束”和弱談判能力造成的地方政府競爭非合意后果。

　　(三) 地方政府競爭面臨的外部制度環(huán)境

　　根據(jù)威廉姆森(2000) 的分類，制度可以被分為幾個主要層次： (1) 社會嵌套層次，包括習慣、傳統(tǒng)等非正式制度； (2) 制度環(huán)境，它由憲政、法律、產(chǎn)權(quán)等正式制度構(gòu)成，也包括了政府的立法、司法功能和不同層級政府間的權(quán)力分配； (3) 治理結(jié)構(gòu)，給定制度框架，理解交易關(guān)系及合約的實施； (4) 要素的配置和雇傭。在這個分類中制度環(huán)境代表了制度的宏觀層面，治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)了制度的微觀層面。