以上，我們從術(shù)語(yǔ)和實(shí)踐兩個(gè)方面對(duì)“公選”一詞作了簡(jiǎn)要的邏輯梳理。顯然，問(wèn)題才剛剛開(kāi)始：“公選”實(shí)踐的意義何在？在多大程度上，它突破了傳統(tǒng)的干部管理體制？經(jīng)由“公選”途徑產(chǎn)生的干部其行為方式有何不同？在克服傳統(tǒng)干部管理體制的弊端方面，“公選”發(fā)揮了怎樣的作用？“公選”的運(yùn)用范圍是否能夠得到進(jìn)一步的拓展？怎樣處理選任干部的六大原則之間的關(guān)系？怎樣使普通民眾的意愿在干部任用過(guò)程中得到更為有效和更為有力的制度性表達(dá)？怎樣使整個(gè)干部制度建立在更為民主的基礎(chǔ)之上？……諸如此類(lèi)，不一而足。就目前而言，要系統(tǒng)地回答上述問(wèn)題尚為時(shí)過(guò)早，“公選”實(shí)踐的效果也許還需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的觀察方能得到較為全面的評(píng)價(jià)。不過(guò)，這并不妨礙我們從理論上進(jìn)行一些探索性的分析。限于篇幅，筆者試圖強(qiáng)調(diào)的是以下三個(gè)方面：

首先，任何意義總是在特定的脈絡(luò)中得以形成并得到確定的，“公選”也同樣，其意義乃相對(duì)于傳統(tǒng)干部管理制度而言（當(dāng)然，在一個(gè)開(kāi)放環(huán)境中也存在著外部的比照）。“公選”實(shí)踐源發(fā)于克服傳統(tǒng)干部任用機(jī)制的弊端這樣一種努力。這種弊端主要表現(xiàn)為人事權(quán)的自上而下的高度集中。具體來(lái)說(shuō)，在選擇方式上，干部任用是“由少數(shù)人選人”以及“在少數(shù)人中選人”。作為一種必然結(jié)果，在行為機(jī)制上表現(xiàn)為干部責(zé)任的單向性，亦即只對(duì)上級(jí)政府（包括黨委）負(fù)責(zé)，而不對(duì)下（群眾）負(fù)責(zé)。這種高度集權(quán)的人事制度安排是在戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的，并延續(xù)至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。如果說(shuō)那時(shí)的歷史條件為這種制度提供了相應(yīng)的合理性的話(huà)，那么在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，其不相適應(yīng)的一面日益顯露了出來(lái)。眾所周知，在不少地方（尤其是基層）干部關(guān)系的緊張程度已經(jīng)到了損害黨與民眾的血肉聯(lián)系的地步。盡管這種緊張關(guān)系的形成有著復(fù)雜的歷史原因和社會(huì)背景，但有一點(diǎn)是肯定的，即它與傳統(tǒng)人事制度的特點(diǎn)有著緊密的聯(lián)系。因此，無(wú)論是從政治角度，還是從社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)看，干部制度能否優(yōu)化以及如何優(yōu)化對(duì)于中國(guó)政局的長(zhǎng)治久安、對(duì)于現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)都具有關(guān)鍵性的意義。這一問(wèn)題處理得如何不但影響到黨在人民群眾心目中的形象，而且直接影響到黨的統(tǒng)治能力和政府的執(zhí)政能力。

“公選”的意義正落腳于此。實(shí)行“公選”對(duì)于上級(jí)組織來(lái)說(shuō)是拓寬了選人視野，有利于選拔真正的優(yōu)秀人才；對(duì)于具有領(lǐng)導(dǎo)才能的人來(lái)說(shuō)，“公選”提供了一個(gè)發(fā)揮本領(lǐng)的政治空間。而且無(wú)論是經(jīng)由選拔還是選舉途徑產(chǎn)生的干部，他們一般都不同程度地具有較好的群眾基礎(chǔ)，擁有相對(duì)充分的民意支持。此外，那些經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性演講和答辯脫穎而出的干部所具有的反應(yīng)能力、應(yīng)對(duì)能力、掌握局面的能力正是目前干部隊(duì)伍中普遍缺乏的素質(zhì)（如果說(shuō)戰(zhàn)爭(zhēng)年代的干部素質(zhì)主要是通過(guò)槍炮和惡劣的生存環(huán)境培養(yǎng)的，那么，在和平建設(shè)時(shí)代干部的素質(zhì)除了知識(shí)方面的要求外，主要是通過(guò)政治過(guò)程和政策過(guò)程得到訓(xùn)練的）。無(wú)庸質(zhì)疑，“公選”對(duì)于中國(guó)整個(gè)干部隊(duì)伍的素質(zhì)更新具有不可替代的作用。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，這種更新的重要性將會(huì)日漸顯現(xiàn)出來(lái)。

綜之，“公選”實(shí)踐在干部任用制度這樣一個(gè)具體的領(lǐng)域內(nèi)，創(chuàng)造性地發(fā)展了我黨的群眾路線傳統(tǒng)，使自上而下的干部考察機(jī)制與自下而上的淘汰-選擇機(jī)制有機(jī)地結(jié)合了起來(lái)，不但為我國(guó)的干部任用制度提供了可以不斷吸納新鮮血液和養(yǎng)料的渠道，也為我黨開(kāi)辟了一條密切聯(lián)系群眾的制度化途徑。而且，在目前的壓力型體制下，各級(jí)干部均程度不同地具有討好上級(jí)的政績(jī)沖動(dòng)，“公選”這一變量的引入在干部的行為選擇方面無(wú)疑起到了一種平衡的功能。對(duì)于當(dāng)下政體的穩(wěn)定運(yùn)作來(lái)說(shuō)，這種平衡是至關(guān)重要的。

其次，“公選”的意義也取決于它在干部任用制度中的定位。目前，干部任職途徑的多樣化已成為中國(guó)干部任用制度的一個(gè)基本特征。為了便于把握現(xiàn)實(shí)，我們不妨按照自上而上的序列，建構(gòu)一個(gè)干部任用方式的邏輯連續(xù)譜：

在臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)人 精英內(nèi)部 公開(kāi)職位 聽(tīng)取民意 在民意的基礎(chǔ) 由選民選舉

直接指定 遴選任用 競(jìng)爭(zhēng)上崗 組織決定 上任用干部 產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人

A B C D E F

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說(shuō)明：

A： 人們通常聯(lián)想到的是最高政治領(lǐng)域發(fā)生的故事，但在現(xiàn)實(shí)生活中，其他層次也存在不同的變異。但隨著政治文明的發(fā)展，這類(lèi)實(shí)踐已經(jīng)退出、正在退出或即將退出歷史舞臺(tái)。

B：這種類(lèi)型具有不同的方式，而且制度化程度也不相同。在某種程度上，2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》除了“公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗”的規(guī)定之外，其余黨政干部的選擇方式均落入此一類(lèi)型的范疇。相比于以前的做法，其規(guī)范化程度大大提高了。尤其是針對(duì)第一把手濫用人事權(quán)的可能性，在若干方面作出了較為嚴(yán)格的限定。

C：一般情況下，越是技術(shù)性的職務(wù)，越具有開(kāi)放性和競(jìng)爭(zhēng)性。

D：這是傳統(tǒng)的經(jīng)典做法。組織部門(mén)在遴選干部時(shí)，通常會(huì)走“群眾路線”，以不同（不那么制度化）的方式聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)。但這些意見(jiàn)具有多大的分量并不取決于意見(jiàn)本身，而是取決于如何看待這些意見(jiàn)的部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)。

E：主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式，其特征是候選人由選民或群眾確定，然后通過(guò)某種法定程序產(chǎn)生。某種程度上，黨支部選舉中的兩票制也可歸入此類(lèi)。

F：如四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)的直選（1998年）。村委會(huì)海選也可歸入此類(lèi)。[6]

這一連續(xù)譜其實(shí)包含著兩個(gè)維度。一是民眾參與和領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷之間的替代關(guān)系。民眾參與由左邊的零值向右移動(dòng)而逐漸趨向極化。從實(shí)踐來(lái)看，越是基層，民眾參與的程度越高，參與方式越是直接。其中村主任選舉中民眾的參與比村黨支部選舉高；村級(jí)選舉比鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉高；鄉(xiāng)鎮(zhèn)又較上層高；非政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)要比政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高；政府領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)要比同級(jí)黨委（組）程度高。另一維度是民眾參與與技術(shù)（考試）之間的替代關(guān)系。在某種意義上，除一般性的任職資格條件之外，考試不但是一種候選人的篩選機(jī)制，而且也是對(duì)民眾參與的限制手段。這可以通過(guò)投票與考試兩者的比較顯示出來(lái)。在投票過(guò)程中，凡具有選民資格的公民，可以通過(guò)投票（或棄權(quán)）來(lái)顯示自己的偏好。在每人一票，一票一值的條件下，民眾的參與直接決定了誰(shuí)能夠占據(jù)特定的職位。而考試恰恰相反，它對(duì)候選人提出了特定的要求，而且這種特定要求通常無(wú)法通過(guò)選舉的方式來(lái)加以滿(mǎn)足，因此通過(guò)考試取人，意味著對(duì)大眾參與進(jìn)行程度不同的限制（公務(wù)員制度就是依據(jù)這一邏輯建構(gòu)的），而且越往高層，這種限制就隨之增大。此外，我們也可以發(fā)現(xiàn)民眾參與程度與任職資格之間的替代關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，職位越是重要，對(duì)任職資格的要求也就越高，黨管干部的原則也就具有更大的權(quán)重。相比之下，“公選”作為一種干部任用方式較多地體現(xiàn)了“ 群眾公認(rèn)原則”和“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則”。

在一定意義上，我們可以將連續(xù)譜中的不同類(lèi)型視為干部任職制度的六項(xiàng)基本原則——即黨管干部原則；任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t；群眾公認(rèn)、注重實(shí)績(jī)?cè)瓌t；公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則；民主集中制原則以及依法辦事原則 ——不同程度混合之結(jié)果。換言之，（邏輯上）每一種途徑中都可以程度不同地包含以上六項(xiàng)原則，它們之間的差別在于不同原則的權(quán)重/混合比例（連續(xù)譜的兩極可以視為某些原則的影響趨于零值）。

從動(dòng)態(tài)角度看，公選的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義也許在于為中國(guó)干部任職制度的深化改革提供了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、城市化過(guò)程的加速、高等教育的逐漸普及、社會(huì)文明程度的提高、社會(huì)主義民主政治的完善、對(duì)外交往的日益深化以及政治合法性壓力的增加，可以預(yù)見(jiàn)，在干部任職制度中“群眾公認(rèn)原則” 將會(huì)不斷擴(kuò)大運(yùn)用范圍，發(fā)揮越來(lái)越大的作用。同樣道理，可以肯定，“公選”也將在實(shí)踐中得到深化和完善。在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中，在操作方面設(shè)計(jì)出一套有效的技術(shù)舉措來(lái)保證及體現(xiàn)這一原則，不但對(duì)于干部任職制度，而且對(duì)于整個(gè)中國(guó)政治的演進(jìn)性發(fā)展來(lái)說(shuō)，都是非常重要的。

最后，在肯定公選實(shí)踐的同時(shí)，有必要正視它所引發(fā)的一些問(wèn)題。如上所述，公選有著不同的類(lèi)型，它們遇到的具體問(wèn)題也是各不相同的。除了一些技術(shù)問(wèn)題之外，目前人們比較關(guān)注的問(wèn)題主要是“公選”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大帶來(lái)的沖擊。有人認(rèn)為，在一些地方，“公選”事實(shí)上架空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和人大代表的作用。例如，在公選的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉中的“等額提名，差額選舉”遇到了一個(gè)悖論：由于在預(yù)選中人大代表也參加公選，因此候選人的確定是經(jīng)過(guò)他們同意的，這意味著公推出來(lái)的候選人在正式選舉中事實(shí)上是不可能被否決的。但是選舉法規(guī)定必須進(jìn)行差額選舉，在這種情況下，差額的陪襯現(xiàn)象也就不可避免了。反過(guò)來(lái)也可能出現(xiàn)這樣的情況：如果代表推舉的候選人沒(méi)有經(jīng)過(guò)公推的環(huán)節(jié)，似乎比群眾推舉出來(lái)的候選人要矮一截。[7]從理論上說(shuō)，民眾的直接政治參與和代表制之間確實(shí)存在一種緊張或替代的關(guān)系，從歷史維度看，隨著政治共同體規(guī)模的擴(kuò)大，古典城邦式的直接民主被民族國(guó)家的代議制民主所取代。但在基層政治的層面，如何處理民眾的直接參與和代表制的關(guān)系依然是一個(gè)值得探索的領(lǐng)域。從制度建設(shè)角度看，政治體制改革中的不同制度安排和技術(shù)措施既可能相互支撐，形成合力，也可能相互排斥，形成對(duì)立。因此，如何在國(guó)家根本大法的框架內(nèi)進(jìn)行政治體制改革的創(chuàng)新性探索，是完善“公選”實(shí)踐必須解決的一個(gè)問(wèn)題。盡管這一問(wèn)題并非本文處置的主題，但指出這一點(diǎn)對(duì)于正確認(rèn)識(shí)和全面評(píng)價(jià)“公選”來(lái)說(shuō)，是不可缺少的。

[1] 參見(jiàn)史為民，《公選與直選》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年，頁(yè)384

[2] 對(duì)表I的說(shuō)明：（1）表中概括的“公選”類(lèi)型只是一種邏輯抽象，與這種粗線條的概述相比，各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)要豐富得多；事實(shí)上，每一種類(lèi)型都存在著大量的亞類(lèi)。（2）村莊黨支部的“兩推一選”以安徽省的經(jīng)驗(yàn)為樣本。所謂“‘兩推一選’，即分別由黨員和村民民主推薦黨支部委員候選人，經(jīng)上級(jí)黨組織考察后進(jìn)行黨內(nèi)選舉。具體操作程序?yàn)椋悍謩e召開(kāi)黨員和村民會(huì)議，對(duì)原黨支部成員進(jìn)行評(píng)議并推薦新黨支部委員初步候選人，票數(shù)達(dá)到半數(shù)以上的，具備初步候選人資格；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織考察，確定正式候選人后，由黨員大會(huì)差額選舉新一屆黨支部委員會(huì)。”參見(jiàn)2000年3月26日《人民日?qǐng)?bào)》。村莊一級(jí)的公選還可參見(jiàn)遼寧省委組織部“關(guān)于公開(kāi)選拔村黨支部書(shū)記的意見(jiàn)”，載于《基層組織建設(shè)情況通報(bào)》2000年第10期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“公推直選”以四川省遂寧市市中區(qū)的經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本（參見(jiàn)史為民《公選與直選》第15章，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年）。此外，深圳大鵬鎮(zhèn)的有關(guān)做法可參見(jiàn)黃衛(wèi)平主編《中國(guó)基層民主發(fā)展的最新突破》一書(shū)（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年）。縣及縣以上政府部門(mén)干部的公開(kāi)選拔各地實(shí)踐頗為豐富，本表的概括主要基于《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)范性表達(dá)。需要指出的是，將如此眾多的內(nèi)容置于“公選”一詞中是否合適，是一個(gè)值得斟酌的問(wèn)題。例如，“公正選舉”與“公開(kāi)選拔”是兩個(gè)不同的范疇，用“公選”一詞來(lái)簡(jiǎn)稱(chēng)兩者很容易引起概念的混淆。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，筆者主張將不同類(lèi)型的概念區(qū)別開(kāi)來(lái)，以降低溝通誤解和概念混淆的幾率。

[3]《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第71條

[4] 根據(jù)現(xiàn)有資料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人的“公選”首先產(chǎn)生于四川省遂寧市（1998年）。同年年底，該市市中區(qū)步云鄉(xiāng)舉行鄉(xiāng)長(zhǎng)直選。因與憲法和地方組織法有關(guān)規(guī)定不符，引發(fā)激烈的爭(zhēng)論。在2001年底的換屆選舉中，步云鄉(xiāng)由直接選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)，改為直接選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人。此外，1999年深圳市大鵬鎮(zhèn)采取“兩票制”的方式選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)，由于引起了不同的爭(zhēng)論，在其后的換屆選舉中，恢復(fù)了傳統(tǒng)的做法。

[5] 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳今年7月份發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，“提倡擬推薦的村黨支部書(shū)記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書(shū)記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書(shū)記人選。”這意味著村莊一級(jí)的“公選”實(shí)踐所體現(xiàn)的精神得到了基本肯定。

[6] 嚴(yán)格地說(shuō)，村莊組織的領(lǐng)導(dǎo)人向來(lái)不屬于“干部編制”的系列。但由于中國(guó)政治體制的特殊性，改革之前村莊干部的產(chǎn)生方式與國(guó)家干部任用制度具有“同構(gòu)”性。因此，村莊層面領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的變革對(duì)于政府層面具有相當(dāng)?shù)臎_擊力。這種沖擊力不但體現(xiàn)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的現(xiàn)實(shí)關(guān)系之中，也體現(xiàn)在理論層面。事實(shí)上，人們?cè)谟懻摯迕襁x舉的意義時(shí)，都是在更大關(guān)注的背景下進(jìn)行的。鑒于這一考慮，本文將海選作為干部任用方式連續(xù)譜的一極來(lái)處置。

[7] 這一觀點(diǎn)來(lái)自史為民教授在一次學(xué)術(shù)會(huì)議上的發(fā)言（2002成都）。

中共中央，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》

鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志社、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處，《2000年度農(nóng)村基層民主政治建設(shè)資料匯編》2001年8月

史為民，《公選與直選》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年

黃衛(wèi)平主編，《中國(guó)基層民主發(fā)展的最新突破》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年

白鋼、趙壽星，《選舉與治理：中國(guó)村民自治研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年

許宗衡主編，《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)探究》，人民出版社2001年