民主精神下的政府治理

　　[摘 要]發(fā)揚(yáng)民主精神是實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)與政府部門(mén)合作治理的有效途徑。我國(guó)政府當(dāng)前面臨由管理向治理的轉(zhuǎn)變需要尋求既能滿(mǎn)足公眾需要又可促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的治理方法。本文從公共部門(mén)績(jī)效管理入手來(lái)探討該模式體現(xiàn)的民主精神及其對(duì)政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)向治理轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)作用。

　　[關(guān)鍵詞]民主精神 公共部門(mén)績(jī)效管理 政府治理

　　一、民主精神的本質(zhì)

　　雖然學(xué)術(shù)界對(duì)民主的界定眾說(shuō)紛紜各有側(cè)重，但在其核心內(nèi)容上基本達(dá)成一個(gè)共識(shí)，即民主就是按照人民的意志管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的制度。[1]公眾需要能為自己提供服務(wù)的政府，政府是公眾需要的受托人，其存在目的和意義在于維護(hù)公共利益，滿(mǎn)足公眾需要。

　　讓民主精神貫穿于政府治理過(guò)程始終，其實(shí)就是要求政府的各項(xiàng)活動(dòng)應(yīng)該而且必須將公眾的利益和要求放在首位，政府從主體地位撤離，做到名義與形式的“還權(quán)于民”。民主精神意義下的政府部門(mén)實(shí)質(zhì)是一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定器，在對(duì)社會(huì)的治理過(guò)程中，根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化不斷調(diào)整支點(diǎn)位置從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)管制與公眾需要之間的動(dòng)態(tài)平衡。

　　二、公共部門(mén)績(jī)效管理中的民主精神

　　民主精神與目前的一些政府改革理論與模式是契合的，或者說(shuō)，目前很多具有革新精神的治理理論與治理模式實(shí)際是一種供求關(guān)系的反映，由公眾對(duì)民主的訴求發(fā)展而來(lái)，公共部門(mén)績(jī)效管理就是其中的代表。無(wú)論公共部門(mén)績(jī)效管理追求的目標(biāo)還是整個(gè)績(jī)效管理各個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)表現(xiàn)出來(lái)的特征，都很明顯地貫穿著一條主線(xiàn)發(fā)揚(yáng)民主精神。

　　(一)從績(jī)效管理的目標(biāo)來(lái)看，民主精神的影響作用一直延續(xù)。

　　績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)結(jié)果和產(chǎn)出，追求以最小的投入獲得最大的收益。公共部門(mén)績(jī)效管理在此基礎(chǔ)上追求為公眾謀取最大公共利益。

　　在政府部門(mén)績(jī)效管理過(guò)程中發(fā)揮民主作用可以最大程度地實(shí)現(xiàn)效率，有效促進(jìn)公共利益。政府部門(mén)對(duì)公眾要求的回應(yīng)性程度大幅提高，回應(yīng)速度大幅提升，公眾可以在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)自己的愿望或是成功維護(hù)自己的權(quán)益，對(duì)政府部門(mén)更加信任，更愿意參與到公共管理的過(guò)程當(dāng)中，反過(guò)來(lái)又對(duì)政府部門(mén)行政效率的提高產(chǎn)生良好的推動(dòng)作用。

　　(二)從公共部門(mén)績(jī)效管理的特征來(lái)看，民主之貫穿顯而易見(jiàn)。

　　1.績(jī)效管理是一個(gè)整合過(guò)程，強(qiáng)調(diào)組織總目標(biāo)、功能目標(biāo)、小組目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo)的整合。政府部門(mén)對(duì)公共事務(wù)的管理是在一定計(jì)劃與目標(biāo)指導(dǎo)下完成的，如果沒(méi)有明確的結(jié)果導(dǎo)向必然會(huì)導(dǎo)致政府部門(mén)內(nèi)部管理混亂和低效，公共利益也就無(wú)從實(shí)現(xiàn)。政府治理追求的目標(biāo)實(shí)際是各個(gè)分目標(biāo)之間進(jìn)行妥協(xié)與互補(bǔ)之后形成的整體目標(biāo)，是“最大公約數(shù)”。因此，發(fā)揮民主精神是實(shí)現(xiàn)各方基本滿(mǎn)意的有效途徑。2.績(jī)效管理是一種共識(shí)基礎(chǔ)上的契約式管理，強(qiáng)調(diào)組織成員與管理者之間平等對(duì)話(huà)、協(xié)商和相互學(xué)習(xí)。當(dāng)前，“以人為本”的思想正逐漸成為我國(guó)各級(jí)政府進(jìn)行社會(huì)管理的出發(fā)點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)全面“以人為本”首先要關(guān)注政府部門(mén)內(nèi)部的管理和運(yùn)行，工作應(yīng)圍繞政府內(nèi)部管理者和普通公務(wù)員的能力和需要展開(kāi)，以此調(diào)動(dòng)各方工作積極性。必須要建立一種共識(shí)基礎(chǔ)上的契約式管理，管理者注意傾聽(tīng)下屬人員的聲音，接受下級(jí)人員的合理意見(jiàn)和建議，普通公務(wù)員要將自己置身于管理團(tuán)隊(duì)之中，顧全大局同時(shí)發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)自身與組織的共同發(fā)展。3.績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)依靠團(tuán)隊(duì)精神來(lái)提高組織績(jī)效，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部民主。“眾人拾柴火焰高”。在組織中強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)精神可以給每個(gè)人提供發(fā)揮個(gè)人能力的機(jī)會(huì)，同時(shí)，在一種彼此信任、精誠(chéng)合作的氣氛下，凝聚個(gè)人智慧，得到“1+1>2”的效果，保證組織效率。4.績(jī)效管理的雙重監(jiān)督機(jī)制可以讓每個(gè)行政人員保持高度的警惕性和責(zé)任感，對(duì)公眾的訴求及時(shí)給予回應(yīng)。內(nèi)部監(jiān)督一方面可以避免管理者個(gè)人意志的橫行。另一方面，下級(jí)因上級(jí)的督促而更好地工作。上下間的良性互動(dòng)，能夠有效推進(jìn)政府部門(mén)開(kāi)展工作。外部監(jiān)督來(lái)源于公民社會(huì)，是建立在廣泛社會(huì)關(guān)注之下的監(jiān)督，每個(gè)普通公民都的利益都與政府政策密切相關(guān)，為了實(shí)現(xiàn)自身利益，必須要對(duì)意愿實(shí)現(xiàn)的代理人進(jìn)行監(jiān)督，并不斷對(duì)偏差進(jìn)行糾正。雙重監(jiān)督機(jī)制實(shí)質(zhì)也可以說(shuō)是在組織內(nèi)部和組織外部的民主作用的發(fā)揮。

　　三、如何將民主精神更好地貫穿于政府治理過(guò)程

　　政府治理發(fā)揚(yáng)民主精神，發(fā)揮民主作用的落腳點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)治理形式意義上的民主。歷史和實(shí)踐證明，傳統(tǒng)官僚制治理模式容易使政府官員及公務(wù)員產(chǎn)生高高在上的思想，獨(dú)立獨(dú)裁，為所欲為，逃避責(zé)任。因此，要保證政府治理對(duì)公眾的民主承諾，必須打破官僚制，將民主精神貫穿到整個(gè)體制之中。參考各治理理論的核心觀(guān)點(diǎn)，可以嘗試從以下兩個(gè)方面入手。

　　(一)強(qiáng)化行政參與，促進(jìn)公共利益

　　1.公民的個(gè)人利益只有通過(guò)自己才能被感知，只有通過(guò)參與的討論才能順利表達(dá)出來(lái)。政府部門(mén)有責(zé)任為公民提供順暢的意愿表達(dá)渠道，并對(duì)表達(dá)結(jié)果進(jìn)行整合與采納，制定出真正符合公眾實(shí)際需要的政策。2.讓行政以外的公民、組織和團(tuán)體參與政府治理的政策決策和執(zhí)行過(guò)程。3.實(shí)行代議官僚制，盡可能充分地開(kāi)放擔(dān)任公職的許可。使各層級(jí)公務(wù)員具有更廣泛的社會(huì)代表性，能夠反映不同社會(huì)階層和社會(huì)群體的利益要求，實(shí)現(xiàn)最大范圍內(nèi)的民主，保證政府決策具有最普遍的代表性。4.分權(quán)化。政府部門(mén)內(nèi)部的分權(quán)可以實(shí)現(xiàn)組織中每一個(gè)成員的權(quán)責(zé)一致，有利于培養(yǎng)公務(wù)員的“主人翁”意識(shí)，從而調(diào)動(dòng)其工作積極性，提高政府辦事效率，促進(jìn)組織效能。5.“陽(yáng)光行政”。包括兩方面：一是政務(wù)公開(kāi)，公開(kāi)政府的行為及其結(jié)果，發(fā)揮公民社會(huì)的監(jiān)督和督促作用;二是給予公民建議自由和反對(duì)自由，公民可自由提供行動(dòng)步驟供政府參考。

　　(二)加強(qiáng)政府官員倫理道德建設(shè)，完善監(jiān)督體制，強(qiáng)化官員民主意識(shí)和責(zé)任感

　　1.腐敗主體一般也是權(quán)力主體。雖然政府官員的權(quán)力來(lái)源于公眾的賦權(quán)和委托，但在形式上，他們是掌握權(quán)力的一方，如果政府官員素質(zhì)不高、道德品質(zhì)不健全就容易產(chǎn)生腐敗問(wèn)題。因此，建立健全民主決策機(jī)制是目前我國(guó)政府部門(mén)處理社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題和形勢(shì)的必然選擇。

　　2.社會(huì)監(jiān)督作為一種“看不見(jiàn)，摸不著的人類(lèi)精神力量”促使行政人員遵循最起碼的道德秩序。[2]廣泛的社會(huì)監(jiān)督模式更有利于保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。政府部門(mén)內(nèi)部機(jī)制的監(jiān)督具有不可替代的優(yōu)越性，該監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置和具體實(shí)施條例基本立足于某項(xiàng)具體工作，在進(jìn)行考察和最后的定性中更具有說(shuō)服力。但外部的社會(huì)監(jiān)督由于具有廣泛性和形式多樣性的特點(diǎn)，有利于形成強(qiáng)大的監(jiān)督網(wǎng)。僅就社會(huì)輿論的作用來(lái)看，正確的輿論表達(dá)著社會(huì)和集體中絕大多數(shù)人的意志和愿望，可以吸引公眾關(guān)注政府行為從而給政府部門(mén)施加壓力，在一些政策的制定上會(huì)考慮得相對(duì)全面。

　　一個(gè)國(guó)家的凝聚力來(lái)源于公民對(duì)政府的支持和擁護(hù)，而支持與擁護(hù)是基于公共政策能夠表達(dá)公民意志，反映他們實(shí)際需要形成的。民主最樸素的解釋就是人民當(dāng)家作主，讓每個(gè)公民知道國(guó)家的政策是什么，讓他們意識(shí)到：我參與了法律和政策的制定，這些法律和決策與我的利益息息相關(guān)，我當(dāng)然就承擔(dān)了執(zhí)行的義務(wù)。那么，這種建立在自愿基礎(chǔ)上的公民行動(dòng)就可以被認(rèn)為是積極促進(jìn)整個(gè)國(guó)家發(fā)展的，政府治理的目的也就達(dá)到了。